关于加强广州地区风景园区管理的若干建议
公园作为城市绿地系统的重要组成部分，是供公众游览、观赏、休憩及锻炼身体的重要场所，具有改善城市生态环境、防灾避险的重要作用，是提高人民群众生活质量的公益性事业。近年来，广东各级政府都把公共事业和公众利益作为政府工作的重心，特别是从广州市全面实施“一年一小变”、“三年一中变”的城市形象综合治理工程以来，市区各公园在政府的大力扶持下，纷纷加强基础设施建设，改善园容景观，提高服务水平，而且公园建设从城市中心逐步向市郊的镇、村发展，至去年底为止，全市公园173个，公园面积已达到2879.48公顷。市区公园的整体绿化水平处于全国同行业的前列，并为广州市去年荣膺“国际花园城市”做出了很大的贡献。
同时，在我省公园管理工作中也存在着机构不健全、管理不到位的情况，一些城市公园特别是古典园林缺乏必要的维护和管理，致使公园不能充分发挥城市绿地应有的生态效益，珍贵的古典园林没有得到应有的保护。为了进一步加强公园的管理，使公园的管理向有益于广大公众利益的方向发展，针对广州市目前公园的现状、存在的主要问题，提出以下相关建议。
一、做好本地区“十一五”公园建设规划
根据中华人民共和国建设部建城[2005]17号《关于加强公园管理工作的意见》公园是城市绿线管制的重要内容。在《城市绿地系统规划》的指导下，按照建设部《公园设计规范》和《城市绿线管理办法》的规定，科学合理地规划各类公园。
从国外的情况看，国家公园和城市公园，包括博物馆、纪念馆、陈列馆用公共投资和私人建设管理的公园，其修缮、管理、保护、服务等费用主要由政府投资，同时也吸纳一部分社会资金，其环境、秩序、质量和服务状况多是一流的，主要原因就是规划目标明确，有稳定、可靠的经费来源，规划设计和建设管理科学。
“十一五”公园建设规划的重点就是在广泛开展调研和征求广大市民意见的基础上，分区域、分类别设计各类主题公园和公益性公园，这是决定政府投资与否、规模大小的依据，也是引导社会各类资金多渠道、多层次参与建设的依据，建设部有关负责人日前表示，公园是社会公益事业，在保证政府资金投入的基础上，鼓励吸收社会资金建设公园，鼓励企业、事业、公民及其他社会团体通过资助、捐赠等方式参与公园的建设。此外，各地建设和园林主管部门要协调当地财政部门，将社会公益性公园的建设和管理费用列入政府公共财政预算。在此条件下，也便于公众对规划的实施和管理进行监督。
二、强化政府对风景名胜资源的管理职能
公园是社会公益事业。特别是风景名胜资源作为一种国家资源，政府对其管理不能"缺位"，要通过政府的投入和管理使资源的利用最大限度地满足公共利益和全民的愿望，保证资源及景观的传承与延续。因此，推进管理体制改革，不能削弱政府的管理职能、排斥政府的管理义务，要通过法律赋予政府的权力，强化政府在资源监管、资源配置、规范经营管理市场行为等方面的作用，同时要增加在资源保护、景区基础设施等方面的公共财政投入，履行好政府对公共资源保护和管理的义务与责任。政府财政部门通过立法将社会公益性公园的建设和管理费用列入政府公共财政预算。社会公众也便于对政府旅行职能进行必要的监督。
对于免费开放的公园绿地，要落实财政等专项资金，保证公园绿地的维护管理经费，确保公园绿地维护和管理的正常运行。政府在资金和管理尚未配套完善的情况下不应盲目承诺开放大范围免费公园，公园的建设和管理应在统一规划的前提下，在资金，管理的硬件和软件逐步配套的必要条件下，有计划开放免费公园，以免免费公园因资金及管理不到位反而成了滋生犯罪、藏污纳垢的阴暗角落。
三、理顺公园管理体制实现区域资源的优化配置
目前公园的管理体制现状导致风景区行政管理缺位和越位的现象还较突出。主要是多头管理，政出多门的现象。不同类型的旅游资源及产权归属不同，使得旅游、文物、城建、园林和宗教等部门在旅游业发展中仍然难以统一协调，制约着旅游业整体功能的发挥和公园的建设。在多个单位存在这种现象。如越秀公园、白云山风景区，还有越来越多的村镇公园的管理主体等问题。不同的主管部门负责不同旅游资源的规划，从一定程度上影响了旅游资源的统一规划和保护开发，也不利于同一区域内旅游资源的整合和管理资源的优化配置。因此需要探索体制创新，实现管理职能和区域旅游资源的优化整合。
公园为了解决资金缺口，将公园内部一些配套服务设施采用合作经营、租赁经营和承包经营等经营运作模式，其经营的收益分配由公园与合作者商议，而一些小型项目如小卖部、小型游乐设施等一般采用内部招标形式确定经营者。这些经营模式存在资源利用不充分、经营效益回报率不高、经营内容滞后等弊端，且容易造成廉政建设上的漏洞。
一些风景名胜区的经营模式：既有财政全额拨款的单位，也有财政部分核拨的单位，有完全自收自支的事业单位，也有自主经营自负营亏的企业。这种管理体制和经营方式导致“政事不分、政企不分”的问题比较突出，某些风景区的管理机构既是管理者又是经营者，企业权力过大的现象对国家的风景名胜区的文化和自然资源的保护造成了很大的威胁，管理的公正性受到质疑，客观上削弱了其应有的政府管理职能。
公园属于“公益性资产”，公园管理方面只是资产的管理者，而不是所有者，因此没有权利将公园出租经营，同时，其他个人或部门也不能依靠特权侵占该资产。北京学者仲秋则认为，名义上，公园资产是国有的，但实际上，“公益性资产”的产权是模糊的，在一定程度上为单位所有，管理单位拥有处置它的相当大的自由裁量权。同时他还认为:在一个公园内部，当同时存在经营性资产与公益性资产时，管理单位通常倾向于扩大经营性资产的范围，把公益性资产悄悄转化为经营性资产。风景名胜区资源是国家资源，是国家的公众利益资源，不能归一个部门，归一个人，或者一个利益集团。如何保证“公益性资产”和国有资产增值保值和不流失，是廉政建设的重要工作。
因我国历史原因，公园长期以来实行的是计划经济的管理方法，管理方式陈旧落后，景区发展缺乏资金，管理单位普遍人员过多且老化。公园管理体制如何适应形势而进行必要的改革等问题都迫切需要通过立法加以解决。
应把公园管理作为一项系统工程来抓。消除条块分割，条块结合，以块为主，增强政府在区域规划、建设和管理上的宏观调控能力和权威性，进行统一规划、建设、管理。建立与国际接轨的新型的政府与企业间委托建设、代理经营关系。政府授权或委托专业公司统一负责建设、代理经营的新型关系。避免政府多头管理、分散操作产生的各种问题，严格区分政府管理职能和企业经营行为。改变财政拨款方式，实行契约式特许经营。财政按编制拨款养人改变成按面积拨款管养公园。实行目标管理，按管养面积和管理目标完成管理经营考核，核发管养费。
四、加强立法、依法执法，解决遗留问题
长期以来风景名胜区都存在一些老大难的硬骨头问题，年年如此年年过。如越秀山公园至今未能取得土地使用证，公园内的很多建筑产权不明晰；还有单位宿舍的住户未能迁出；公园内驻园单位多，有广州博物馆、广州美术馆、越秀游泳场、越秀山派出所、市人防、区人防等，单位进出车辆、架空线等，给公园管理带来很大的影响，禁车问题无法解决。
再如白云山的驻山单位、违章建设和历史遗留问题长期困扰风景区深入发展：驻山单位扩建、房地产开发项目以及周边村镇违法建设（如“集资房”）等各种建设开发行为对白云山自然林区侵占蚕食现象日趋严重，导致白云山山体日渐缩小，林地被侵占，景观被破坏。据不完全统计，在白云山风景区内，驻山单位由文革前的46个，占地400公顷，发展到现在259个，占地面积达1059.5公顷，占风景区总面积的33.14％。其中驻山部队达49个，占地362.41公顷，为驻山单位用地的三分之一。目前，风景区内非白云山产权用地（包括村镇用地、历史用地、部队用地、征地未建用地、征地在建用地和大专院校用地）就达到了351宗，风景区包括“特别保护区”和“外围保护带”，总面积共3198.24公顷，但真正属于白云山风景区产权面积的仅为2087.70公顷，占总面积三分之二不到。此外，由于历史原因，风景区内自然资源还存在所有权和使用权的分离的现象（如核心景区内的黄婆洞水库，其产权为白云山所有，但其使用权为当地两个农民集体所有），给白云山的建设、保护和管理带来了较大的难度和隐患，成为白云山旅游事业深入发展的障碍。作为广州市唯一的国家级重点风景名胜区，如何进一步有效地加强执法和保护的力度，已成为风景区保护和可持续发展工作面临的一项迫切任务。在1996年颁布《白云山保护条例》至今实施十周年,政府和有关部门都要回顾十年来的执行情况，加强立法和执法的力度，有效地做好风景区的综合治理和管理工作。
为了加强对广州市范围内风景名胜资源的保护、整合、建设和利用，建议依法设立广州市风景旅游资源行政管理部门，全面负责广州市范围内风景名胜资源，如白云山、帽峰山、莲花山等的保护和管理。从根本上解决当前风景名胜区管理政出多门，职能交叉、管理资源浪费等现象，在广州市不同风景区主体之间，以及与政府之间建立合理的分权和利益责任机制。切实使风景名胜区的管理顺应广州市经济社会发展的需要和城市建设的步伐。
五、加强园林景区周边环境的管理
一些村镇公园由于土地是农民的，当初市政府的建设模式是由市、区、镇、街、村等共同投入投资，建成后产权及管理仍归回村或其土地拥有单位。当市里有关部门都不管时，农民就只好背着这个包袱，到了无能为力时，这些公园就将成为牺牲品。对农民而言，由于公园的产权是他们的，当他们确实没有办法时，就“穷则变，变则通”，几台钩机、推土机就能把这一切彻底改变。于是，公园成了饭店、沐足店、度假村、大排档，甚至还可能成为售楼部，甚至是商品房的附属小区。正是因为土地资源的法定使用性质及村镇公园(社区公园)的有关政策(包括管理、投资)的不稳定性造成了这种潜在的但又是真真实实的危害。还有一些村镇公园的土地受到侵蚀，周边村民搭建违章建筑。
历史文物景点不仅是城市的象征，而且是城市文化的重要组成部分，我市的一些重要的革命历史景点周边环境卫生甚差，小商小贩乱喊乱叫，小食店乱拉客，游医设摊，让前来瞻仰和参观的游客少了几分敬仰之意。特别是对国外的游客更是带来不好的影响。建议有关部门要统一规划小商小贩经营点，不能随街乱摆买。
六、加大对历史文物和革命景点的规划和投入
广州是国务院首批公布的全国24个历史文化名城之一，也是全国优秀旅游城市。是近代革命风云际会地。到了近代，孙中山先生领导的辛亥革命，给广州带来另一份荣耀，继后的国内革命战争，又留下许许多多的革命史迹地。
由于历史用地紧张与意识的薄弱，文物景点的保护存在很多问题。在旧城中心区更新中，不但要加强保护意识，而且应该体现它的文化价值，经济价值、公共生活价值，并使之形成一个有序的系统，与市民生活及旅游观光相结合。一方面从城市设计上下功夫，应该制定相应的政策措施，保证三大效益的共同提高。
