党的“十八大”明确提出要走新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推进生态文明建设，构建科学合理的城镇化格局。不久前召开的党的“十八大”三中全会更是将加快我国城镇化发展作为全面深化改革的一项主要内容加以重点阐述。
由于我省区域经济发展严重不平衡，城镇化发展差异明显。根据我们调研的情况，粤东西北等经济欠发达地区城镇化率与珠三角相比落差较大。
为全面、客观地了解我省经济欠发达地区城镇化发展的实际情况，我民建广东省委与中共清远、梅州、云浮三市市委统战部联合组成调研组，分别对阳山、英德、梅县、兴宁、郁南、新兴等县(市)进行实地调研，并与当地发改、规划、住建、经信、教育、财政、工商、中小企业等部门负责人进行了座谈，了解、掌握到大量的实际资料。
受经济发展相对落后的制约，我省欠发达地区在产业结构调整与发展、城镇发展规划、交通建设、城镇基础设施及公共福利设施建设等方面均存在较大差距。因此，我省欠发达地区的城镇化率整体偏低，甚至低于全国平均水平(据国家统计局公布，2012年我国平均城镇化率为52.57%)。
具体各项指标详见下表。
我省欠发达地区2012年城镇化率基本情况表
注明：数据来源于调研地6县(市)汇报材料。
一、我省欠发达地区城镇化过程中存在的问题。
(一)现行一些体制、机制跟不上城镇化发展的要求。
要推进城镇化的发展，首先必须有一套与之相适应的体制与机制，否则，城镇化发展将是步履维艰。特别是对我省经济欠发达地区，完善顶层设计，搞好体制建设显得尤为重要。
按现行的体制来看，我省欠发达地区城镇化配套政策缺位。农民就业、社会福利、社会保险、户籍管理、土地使用等方面的制度不完善，造成城乡居民的生存权不均衡、不平等，城市吸引力不强，城镇化拉力不足，城镇化发展不可能有大的进展。
(二)缺乏产业支撑，工业化水平低，推动力不足。
我们在调研中发现，我省欠发达地区城镇化过程中一个共同的问题就是缺乏强大的产业支撑，产业结构层次偏低。城镇化的发展必须有产业的带动。没有高层次、强大的工业产业作为强有力的支撑，城镇化便失去了发展的产业基础。不但没有了城镇化所应有的税收资金来源，没有应有的就业机会，也没有了相应的产业拉动，城镇化发展便没有了内源性发展动力。如云浮市郁南县，2012年全县规模以上工业企业仅有73家，完成规模以上工业增加值仅为13.48亿元。全县工业仍处于工业化初级阶段，规模偏小，工业经济总量不大，在很大程度上制约了郁南县城镇化的发展。
其他欠发达地区也普遍缺乏规模企业，服务业发展也处于较低层次，大都属于批发零售、个体运输业，对城镇化发展的带动力不强，缺乏城镇化发展所必要的经济依托。
(三)城乡规划建设管理滞后。
我省欠发达地区在城镇化发展过程中，城乡规划缺位，建设管理乏力的情况比较严重。如清远市阳山县，全县13个乡镇，至2012年完成城镇规划的只有3个镇，其余10个镇还未进行规划修编。云浮市郁南县，至2012年全县15个乡镇只有3个中心镇修编过总规，其余12个乡镇还没有修编规划。有规划的乡镇，也普遍存在着规划与实际建设两张皮、没有按规划执行的现象。
规划建设管理落后，造成我省大部分欠发达地区城乡建设特色不明显，城镇空间布局缺少梯度层次，功能布局不合理，管理不规范、不到位，甚至镇区建设处于无序状态，市政公用设施配套难，集镇环境卫生管理差等问题。
(四)基础建设和公共服务体系不健全。
由于经济发展落后，我省欠发达地区城镇基础设施薄弱，公共交通建设滞后，城市管理水平不高，综合承载能力不足，中心城区辐射力弱，集聚产业和人口的能力十分有限，同时，城镇公共服务配套明显不足，服务体系建设未能与城市拓展同步，城市服务功能不强，布局不均，城乡差异较大，中心城镇扩容提质面临诸多问题，极大地阻碍了城镇化的发展。如云浮市郁南县县城都城镇，城区道路面积114.21公顷，占城市建设用地面积17.7%，人均道路用地18.2平方米，道路网密度4.5公里/平方公里，低于《城市道路交通规划设计规范》的要求，而且普遍道路偏窄，路况不佳，给水、排水、电力、通讯等管线混乱，交叉路口、道路绿化等设计不合理。城区无专门停车场、停车带，市区交通混乱。污水收集系统、垃圾处理设施缺失，公共设施严重不足，制约了城镇化的发展。
(五)交通比较落后，影响欠发达地区城镇化的发展。
1、交通基础建设差，阻碍了我省与外省及我省内部市县村镇之间的交往。
首先，我省欠发达地区与相邻省份之间存在许多高速“断头路”。虽然我省高速公路总长度现约5000公里，居全国第三，仅次于山东和河南，但还存在许多与相邻省份(例如福建、江西、湖南、广西)道路“断头”的问题。很多地方还没有将省内高速公路与邻省及省内其他高速公路打通。例如：广东往广西贺州方向的高速路广东怀集到贺州灵峰30公里处(广东界内)断头;二广高速广东段尚未修好，而湖南段已修好，且与清连高速没有对接;广东的广乐高速没有与京珠高速湖南段的复线对接;往福建龙岩的高速公路，福建段已全部修好，而广东段尚没修通，等等，导致我省与外省交通路段的断开。省内高速公路中广清高速与清连高速没有连接，其之间也仅10多公里的距离。
其次，我省欠发达地区县城与所属市之间的高速公路还有不少没建好，基本上都是一般公路，而这些公路路面普遍较差。乡镇与县城之间的路况相对更差，基本都是三级公路，且很多还管理不善。这样就增加了各乡镇前往县城的时间成本，更容易造成与县城之间交流的心理障碍，因此不利于县域经济及城镇化的发展。
2、农村公共客运交通比较落后，城村之间交通不畅。
目前，我省欠发达地区乡镇与县城之间基本上都有公共汽车客运，但村与村、村与镇、村镇与县城之间的公交汽运却不多。农村客运线路较少，公共汽车的覆盖广度和深度远远不够，远没有实现村村通客车、村村有候车亭的目标，难以满足城镇化建设及群众出行的需要。
(六)城镇化建设用地指标短缺。
城镇化的发展需要城镇区域的扩容和提质。城镇的扩容就必然需要建设用地指标。目前，我省欠发达地区用地指标严重短缺，有的县城土地早已征用拆迁完毕却因为没有用地指标而迟迟不能动工建设，因而影响资金的顺畅投入。
我们在调研中发现，各调研地都不约而同地提出了用地指标不足而影响城镇化发展的问题。云浮市郁南县反映，至2013年中，该县已用完了2020年土地利用总体规划用地指标。而今年以来，该县只解决了900亩的土地指标，远远无法满足项目的用地需要，造成“项目等地”的情况，制约了城市扩容提质，特别是工业经济的进一步发展。
(七)专业技术人才缺乏。
由于欠发达地区工作环境较差，工资待遇相对较低，专业技术人才不大愿意到那里去工作。因此，欠发达地区的专业技术人才进不来、留不住、用不好，严重地影响了当地经济社会和城镇化的发展。甚至，专业技术人才还不断外流，以致出现编制大量空缺的现象。例如：根据梅州市梅县卫生局介绍，全县具有本科学历的医生人数较少，人员编制空缺达到400多个。
(八)城乡二元户籍制度阻碍了城镇化发展。
现行二元户籍制度已经很难适用于人们正常迁移的需要，迫切需要改革。二元户籍制度阻碍了农村人口转为城镇人口，从而影响城镇化进展，也不利于城市的管理。
二、加快我省欠发达地区城镇化发展的建议。
(一)深化改革，进一步完善有关体制与机制，促进城镇化的发展。
借“十八大”三中全会全面深化改革的东风，改革与城镇化发展不适应的体制与机制，把鼓励农民进城、扩大农民就业、提高生活保障、改进社会福利等推动城镇化发展的核心问题作为改革的重点，通过改革改进农民生活方式、推动城镇化发展、促进社会的和谐和进步。
一是完善城镇就业政策和社会保障体系，促进农村劳动力转移。坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，降低城镇就业门槛。
二是加快户籍管理制度改革。放宽对农民进城的限制，形成有利于人口合理有序流动的管理体制。加快户籍管理制度改革步伐，积极探索按居住地和职业进行人口管理登记的办法，改革城镇人口统计口径，提高城镇化率。
三是改革农村土地制度，促进农村土地的流转。在逐步缩小农村居民点建设用地总规模的同时，适度扩大城镇新增建设用地规模。调整城镇内用地结构，增加居住、道路、绿化和公用设施用地。
四是改革土地征用制度。一方面要通过适度的土地流转来提高土地的生产能力和价值，最大限度地保护农民利益;另一方面要改革征地办法，改变过去低价占用农民土地的状况，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
(二)大力发展工业产业，提升产业层次，推动以产业为支撑的科学城镇化。
要坚持工业化与城镇化互动并进，加快工业结构调整，促进重点企业、产业链、产业群和工业园区全面发展，坚定不移地推进工业化进程。同时，加快发展商贸业，提高金融服务水平，培育发展商务服务业、社区服务业，引导房地产业健康发展，提升城市现代化水平。
通过优惠的政策和有效的措施，加快资金、人才、科技等生产要素的集聚，推动二、三产业的发展，提供更多的就业岗位。加快发展金融贸易、交通通讯、科教文化、市场中介等服务业，进一步增强城市辐射力。
加大力度发展产业经济，首先，要重视产业集群发展。建议各地政府积极引导本地区产业发展多样化、特色化、集群化，努力打造“一县一绝活”，形成产业集群，提高竞争优势。
其次，大力引导珠三角的企业更多地转移或到我省欠发达地区投资设厂，带动欠发达地区的产业发展。
再次，建议省政府出台鼓励政策，推动各区县将发展的动力源建立在内生性发展的基础上，大力发展专业化市场和现代中小城镇，努力实现现代工业与现代一、三产业同步协调发展。
(三)加大力度做好城乡规划建设管理。
根据实际情况，科学规划，在扩大城镇规模的同时，注重加强城乡基础设施建设，增强城市的承载力，大力发展新型工业，以产业扩张和升级为新型城镇化建设提供原动力，加大农村改革推进力度，走可持续发展之路。
1、将城市整体规划、土地利用规划、产业发展规划“三规合一”，制定好城镇发展的规划。科学地处理和协调好城镇的各种功能，解决好城镇化进程中出现的各种矛盾，确保城镇化发展的水平、速度和效益三者的协调统一。要因地制宜，分类指导，统筹抓好乡镇建设的规划编制或修编工作。
2、要重视做好农村的发展规划，为农村发展产业、向城镇化转变做好总规，扎实推进农村城镇化。
一是要本着最有利于吸引社会资金下乡的原则，重视审视、适度调整甚至重新修编农村总体发展规划，全面提升农村本身对社会资金的吸引力。
二是要按照“一村一品、一镇一业”的原则，做好农村产业发展规划，同时，适度调整乡村土地利用规划，优化农村发展空间结构，为吸引社会资金下乡发展留出足够空间。
三是要进一步完善农村配套公共服务设施建设规划，加快农村文化、教育、卫生等公共服务设施建设，提高农村公共服务水平，改善农村发展环境。
(四)多方筹集资金，搞好城镇基础设施建设，健全公共服务体系。
要拓宽思路，改变城镇建设由政府包干投资的方式，更多地向市场要资金，借外力发展。树立“经营城镇”的理念，充分发挥市场配置资源的基础性作用。
一是实行城镇土地资本化。建立城镇土地储备制度，实行公开竞价拍卖出让，以地生财，聚集资金。
二是推行市政经营产业化。运用市场机制，鼓励企业和个人以及外商以多元化方式参与建设、经营、管理城镇基础设施，实现多赢。
三是推行市政管理企业化。充分发挥市场机制在城镇基础设施建设和管理中的基础性作用，对现有城镇基础设施进行有偿使用，建立城镇经营基础设施投资回报补偿机制。
同时，建议省政府加大财政转移支付力度，对欠发达地区城镇化发展所需要的资金适当予以倾斜解决。
健全公共服务体系，要突出抓好重点城建项目，加强城区公共基础设施建设，提高城镇的品味和综合服务功能。搞好路网、行政办公区、学校、医院、市场等重点项目的建设，大力推进房地产开发。围绕城市建设目标，规划建设园林绿化、公园广场、城市给水排水、环卫工程、节能减排、文化娱乐、污水处理、生活垃圾无害化处理等配套设施。可采取BT或BOT模式招商，促成项目落地。
(五)加强对欠发达地区的交通建设投入，尽快改变其交通落后的状态。
1、尽快解决交通基础建设问题，形成发达的交通网络。
首先，建议省政府建立专门督办小组，尽快制定我省与相邻省份高速公路贯通完工计划并加快实施，实行责任人负责制。各级政府统筹协调，将此作为改善民生的重要项目抓紧组织实施。
其次，合理规划县镇村彼此之间的公路网，制定合理的建设计划，使县镇村之间的公路尽快实现连接，并保证公路质量。
再次，在高速公路与村镇公路的建设过程中，要注意周边景观建设、绿化及下埋管线等配套建设，一次性规划建设到位，以免重复施工。对于道路质量问题，要严把招投标和施工监理关。
2、加快推行城乡公交服务均等化、一体化，实现村村通公交。
我省欠发达地区基本上都处于边远山区，交通不便。因此，应大力推进我省欠发达地区城乡公共运输服务均等化，逐步实现“镇镇有汽车站、村村有候车亭”。加快公共运输市场的培育，推进公交汽车运行覆盖的广度和深度，满足城镇化发展和群众出行的需要。
(六)创新用地机制，破解城镇化建设用地难题。
要在严格保护耕地基本国策的前提下，树立“以地建镇”的观念，积极探索制定既有利于城镇化发展，又有利于耕地保护的建设用地供给机制和政策。
大力推广将无人居住的农村房屋开垦成耕地，以换取建设用地指标。建议省政府制定统一的房屋拆除补偿标准，以便各地政府方便操作实施，并根据不同地方财政收入情况给予相应地方补助。云浮市新兴县近几年通过将村里闲置无人居住房屋拆除变为耕地换取了大量建设用地指标，较大地缓解了城镇化建设用地指标的紧缺。
要适当提高农村宅基地流转灵活性。根据现行的制度，农民的宅基地因其缺乏流动性，也就没有市场价格，不能形成农民财产性收入的基础。如宅基地可以进入市场，农民卖掉“节约”出来的宅基地，得到了现金和新的公寓，资产的构成便发生了变化。原来把农民束缚在农村的宅基地变成了能够形成财产性收入的现金和公寓住宅，农民则有可能脱离农村，融入城镇和工业生产。希望各地大力推动以宅基地换钱、换房、换地方的做法，推进集中居住，转换生活方式，促进欠发达地区城镇化的发展。
(七)做好顶层设计，建立欠发达地区人才激励机制。
越是欠发达地区，越是需要人才去建设。但是，事实的情况是，越是欠发达地区，就越留不住人才。这是一个非常矛盾而又非常现实的问题。如何解决这一难题?我们认为只有从顶层设计开始，由省政府制定相应的政策和措施，并且加大财政投入，在政策上予以倾斜，才有可能解决。
建议省政府制定欠发达地区人才激励机制：
1、对到欠发达地区工作的干部、职工和大学毕业生给予一定数额的地区补贴。
2、对在欠发达地区工作的干部、职工和大学毕业生的培养、使用予以政策倾斜。
3、加大力度对他们进行培训、交流和挂职锻炼。
4、对在欠发达地区工作中取得重大成绩的人员予以奖励。
只有千方百计吸引人才向欠发达地区流动，才有可能加快欠发达地区的发展。
(八)积极推动户籍制度改革，为城镇化发展扫平道路。
建议对现行户籍制度进行改革，逐步放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，逐步把符合条件的农业人口转为城镇居民。同时也要统筹谋划和推动户籍、土地、财税金融、社会保障等方面改革，提升城镇化质量。在城镇化发展过程中，已在城市中打工的农民工可先行一步，在城镇承载能力许可的范围内率先居民化。
(九)因地制宜，适当调整各地不甚急需的城镇化建设指标。
城镇化的发展需要对公共基础设施投入大量的建设资金，但我省欠发达地区财政收入基本都比较低，难以支付相应的资金投入。我们在调研中发现，省政府所制定的城镇化发展规划中，一些任务和指标在某些地区暂时还不显得那么重要，可暂缓实施。例如：省政府要求基层政府每年必须完成一定距离的绿道建设，而完成这些任务和指标需要花费大量的资金。对于我省欠发达地区的山区来说，基本处处山青水秀，绿草丛丛，根本不需要急于绿道的建设。就是绿道建好了，也很少有人使用，反而还造成不必要的维护成本。因此，省政府应因地制宜，适当延缓或减少欠发达地区不必要的城镇化硬性指标和任务。
(省民建)
