文│郭忠华 谢涵冰
监督，是现代政治运行的重要构件。民主监督作为中国共产党领导的人民政协三项主要职能之一，既是我国社会主义行政监督体系的重要组成部分，也是我国政治系统正常运作的重要环节和人民行使监督权利的主要形式。自党的十八届三中全会提出要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”等要求以来，人民政协的民主监督职能日益受到关注。本文以人民政协民主监督职能的变迁过程作为分析对象，探讨这一职能生成与演化的主要影响因素和内在逻辑，并在此基础上挖掘其得以进一步拓展和实践的空间。
一、人民政协民主监督职能的历史变迁
人民政协民主监督职能的调整取决于人民政协性质和功能的演变。依照有关人民政协的章程规定，政协具有两重属性：一方面是中共实现对民主党派领导、合作和协商的载体，体现中国特色的政党制度和党际关系；另一方面则是吸纳和整合社会各界人士意见的平台，落实人民当家做主和社会主义民主政治。从这一意义上说，人民政协在政治定位与社会功能上的交叠导致了其主要职能生成与演化的曲折。政协民主监督职能所经历的“互相监督—民主监督—政治监督”变迁过程，即是例证。
（一）人民政协性质和功能的演变
综观人民政协六十多年的发展历程，其大致经历了代行权力机构（1949-1954）、回归统一战线组织（1954-1978）和成为政治体制的重要组成部分（1978至今）三个阶段。各个阶段都有相应的政策文件作为指导，明确它在特定时期的性质和功能。具体地说，在代行权力机构时期，政协承担了很多重大工作，包括参与制宪建国、代行议会职权和功能等。1954年之后，随着国家宪法和政协章程的颁布，人民政协开始从代行议会转变为咨议机构，在国家政治架构中回归到统一战线组织的定位。到了改革开放时期，人民政协的性质、任务、职能、组织和工作总则等得到逐步调整、确定和明细，并通过宪法修正案获得了法理地位，还被纳入到社会主义协商民主的渠道中。
从以上有关党和国家在不同阶段对人民政协性质和功能等方面的规范性确认和调整，可以发现，人民政协在经历这一系列转变的过程中，权力性不断下降，统战性随之增强，广泛性和代表性也日益凸显，且更加深入地介入到国家治理的公共事务之中，从而对国家政治系统的运作产生影响。在这一意义上，人民政协除了在制度、组织和功能三个层面上得到不断改进之外，在履行职能的实体性运转中也得到成长和提升。
（二）人民政协民主监督职能的生成与演化
人民政协性质和功能的演变直接导致了其主要职能的转变，具体表现在两个方面：一方面是主要职能的拓展，从最初的政治协商，然后增加了民主监督，继而又增加了参政议政；另一方面是职能自身的深化。以本文所关注的民主监督为例，其“大致经历了互相监督、民主监督和政治监督三种提法”，且各个提法提出的时间同人民政协性质和功能演变的各个阶段存在联系。具体地说，“互相监督”被明确提出是在1956年，这一时间属于人民政协重回统一战线组织定位的阶段。到1979年，邓小平首次提出人民政协具有互相监督的功能，同时“把人民政协放在人民民主的政治视域中”。这就为人民政协成为我国政治体制的重要组成部分奠定了基础。1982年民主监督被列入政协章程，并通过各类意见文件得到进一步规范，成为国家政治系统的重要构件。2006年，党中央出台了有关加强人民政协工作的意见文件，把政协民主监督定性为政治监督，并自近年来愈发关注这一职能落实的机制、渠道、质量和实效。
从以上有关政协民主监督职能三种提法的转变可以发现，随着人民政协性质和功能的演变，政协民主监督职能的实效性开始受到关注，党和国家对这一职能的规定也日趋详细。而有关这三种提法之间的关系问题，肖存良指出，“民主监督内在地包含着互相监督，并且强调了监督的民主性和非权力性。政治监督是民主监督嵌入国家政治体系并改变政治体系运行过程之后所产生的政治效应，但是在政治监督的整个过程中都是以民主监督的形式来体现的”。由此，政治监督是对民主监督的深化。
这一部分有关人民政协性质和功能的演变、人民政协民主监督职能提法转变的梳理，反映了人民政协的性质和功能与其主要职能之间的相互调适，二者相得益彰。“每当人民政协的广泛性代表性增强时，其功能定位内涵就比较丰富，而每当人民政协的广泛性代表性收缩时，其功能定位就比较单一。观察人民政协功能定位的变化，可以看到一个政体逐渐增容的过程。”从这一意义上说，党和国家在全面深化改革时期加强对人民政协民主监督职能的改进和落实，实是形势之必然。
二、人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑
前文说明了人民政协民主监督职能的历史转变过程。如果说，这一变迁很大程度受制于人民政协性质和功能的演变，那么，又是哪些因素导致了人民政协的这些变化呢？更进一步地说，这些因素是怎样影响了人民政协的性质和功能、进而促使其民主监督职能作出调整的？可以通过政协民主监督的哪些外在表现来揭示它们之间互动的内在逻辑？
（一）人民政协性质和功能演变的影响因素
人民政协在我国政治架构中的定位和作用，除了是由它自身所具有的政党制度组织的属性和人民民主制度的属性所共同决定之外，从根本上讲，是由中国共产党在我国国家建设过程中所形成的领导性和联合性而决定的。而中共与民主党派、政府、社会这三者之间的关系，则成为影响人民政协性质和功能演变的结构性因素。
1.根本性因素：中国共产党的领导性和联合性
在现代国家建设过程中，政党所起到的作用是创造国家的一体化和推进国家的制度化。不同于从现代国家制度的运行中孕育政党，中国共产党本身就是“建设现代国家制度的领导力量与核心力量”，具有领导性。另一方面，中共所要建立的国家，是一个“国家权力掌握在作为整体而存在的人民手中，人民当家做主的国家”，中共在其中是“凝聚人民、创造人民联合和团结的力量”，具有联合性。这样一来，中共的领导性决定了它在政治地位上高于其他党派组织，而其联合性又促使它需要同其他党派组织和非党派力量展开合作，进而形成了具有中国特色的政党制度、统一战线策略和人民政协组织。在这一意义上，中共对自身领导性和联合性的平衡，本质地影响着人民政协性质和功能的演变。
2.结构性因素：中共与民主党派、政府、社会的关系
中共的领导性和联合性决定了人民政协的两重属性及其在我国政治架构中的地位。“政协介于政党与国家之间”，是中共联结民主党派、政府等国家政治系统其他部分的桥梁。因此，中共与民主党派、政府、社会这三者的关系及其调整，形塑了人民政协性质和功能演变的轨迹。
从中共与民主党派关系的调整来看，中共领导地位的确立和统一战线策略的实行、民主党派在国家建设中作用的发挥等奠定了中国特色政党制度和党际关系的现实基础。而中共在不同阶段对民主党派性质认识的变化则是民主党派最终成为参政党的关键，并深刻地推动了人民政协功能定位的三次转变。人民政协得以从“思想改造的场所”转变为“参政议政的重要场所”，再发展为“专门协商机构”。
从中共与政府关系的调整来看，随着改革开放引入市场经济、中共反思自身高度集中化的执政方式、以及政府行政日益专业化等，中共与政府重新寻找各自在政治体系中的合理位置。而人民政协的性质和功能也是在这一过程中得到明晰和深化的。一方面，中共通过加速人民政协的制度化、规范化和程序化，完善政党制度和统一战线建设，并通过设立政协党组等方式，确保自身对政协的领导。另一方面，中共通过改进和落实政协的主要职能，把政协嵌入到国家政治系统的运作中，间接地调整并掌握自身与政府的关系。政协机关干部也被纳入到国家公务员制度的管理体系之下，使得人民政协的组织结构接近国家机关或准国家机关。
从中共与社会关系的调整来看，改革开放以来，中共对社会控制的减弱、社会自主性空间的生成以及社会力量的兴起，中共与社会的关系趋于复杂多样。而人民政协作为最广泛的统一战线组织，为中共联系社会各界力量“打开了一条从游离的社会通向政治体系中心领域的制度化通道”，提供了一个颇具政治弹性的制度化空间，并“发展成为一个具有代议性的政治机构来表达社会诉求，从而获得成为政治输入系统的一部分的属性”。
（二）人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑
中共的领导性和联合性对人民政协性质和功能的根本性决定，加之中共与民主党派、政府、社会三者的关系对政协履行职能的结构性制约，间接划定了政协民主监督的活动范围，使其具有合作性、非权力性和广泛性等特征，并通过与我国政治架构的其他部分互动以及同我国监督体系的其他环节配合体现出来，从而说明这一职能的构成要素，揭示其历史变迁的逻辑过程。
1.人民政协民主监督职能的特征及其表现
受人民政协两重属性的约束，政协的民主监督包括了政党监督和社会监督双重构成。而中共与民主党派、政府、社会三者所形成的关系结构与政协之间的互动，则影响着政协民主监督职能的特征、实现形式和作用发挥。
从民主党派的监督在我国政党体制中的地位来看，中国特色的政党制度和党际关系“决定了民主党派的监督不可能是一种权力监督形式”，更不能危及到国家权力。换句话说，民主党派监督的性质、内容和形式等奠定了政协民主监督的基调，形成了政协民主监督职能的合作性、非竞争性和非权力性等特征。它是一种“柔性”监督，“处在国家政权外部”。
从政协的民主监督在我国社会主义监督体系中的地位来看，中共维护自身领导地位的需要及其与政府间日趋自主的关系，导致了它需要借助其他力量来掌握政府行为、保证国家建设。政协的民主监督尽管是非权力性的，却恰好成为协助中共参与政府决策、监督政府行为的重要工具。此外，政协的政治协商也被纳入到决策程序中。在这一意义上，政协的三大职能之间并不存在明确边界。政协民主监督的合作性可以把很多问题消化在政策制定中，而非权力性又使得政协在政策决策中不会与国家权力、国家意志相冲突。
从政协的民主监督在我国社会主义民主政治建设中的地位来看，中共一元化的领导与社会多元化的发展之间的张力，需要制度化的渠道来进行调适，从而建成新的秩序格局。人民政协既坚持中国共产党的领导地位，又能充分调动各民主党派和社会各界的政治效应，帮助实现中共与民主党派、中共与社会之间“一元领导多元，多元监督一元”的平衡。
2.人民政协民主监督职能变迁的内在逻辑
从人民政协民主监督职能的主要特征及其表现可以发现，中共的地位和特性，中共与民主党派、政府、社会三者的关系结构，以及人民政协的性质和功能，分别说明了人民政协民主监督职能的三个构成要素，包括政治、结构和组织。其中，政治要素表明人民政协民主监督职能的属性和定位，它决定了政协民主监督的变迁方向。结构要素说明人民政协民主监督职能的实践场域，它决定了政协民主监督的拓展范围。组织要素则是人民政协民主监督职能的实体性依托，它决定了政协民主监督的内容形式。
政治、结构和组织这三个要素组成了人民政协民主监督职能变迁的逻辑过程（见下图）。即：政治要素所指向的中共领导性和联合性决定了人民政协民主监督职能的政党监督和社会监督两重构成，它通过结构要素所代表的中共与民主党派、政府、社会三者的关系规范着人民政协民主监督的实践范围，并借助人民政协这一组织机构来调适民主监督的内容和形式，从而形成政协民主监督职能的基本特征，明确其在国家政治系统运作中的地位和作用。
三、人民政协民主监督职能实践的空间及其展望
前文总结了人民政协民主监督职能的构成要素及其变迁的内在逻辑。可以看出，基于政协的民主监督在我国整个国家政治系统运作中的地位，它的实践“能够平衡党、国家与社会之间的关系，保持三者之间的基本平衡”。在这一意义上，政协民主监督职能的政治、结构和组织三个构成要素，实际上指明了政协的民主监督可以进一步拓展和深化的基本方向。而中国共产党基于政府行为选择和社会力量变化，对自身的执政思路、领导方式和统治工具等方面所作的调适，则将从根本上决定政协民主监督职能未来实践的空间。
具体来看，在现阶段的实际运作中，虽然政协的民主监督已是我国监督体系的重要组成部分，“却一向被视为政协履职过程中的薄弱环节”，尤其体现在民主党派的监督上。“就参政党而言，民主监督的好坏，取决于党派负责人个人的能力与社会、政治地位”，并且“还与统战部长是否是中共地方党委常委有关”。
与政党监督相比，政协民主监督的另一构成——社会监督——在参与政府决策和促进社会整合等方面的实践则日益增多。从政协民主监督职能变迁的内在逻辑来看，这也是其未来的增长点所在。尤其参政议政的提出，盘活了政治协商和民主监督。从政协参与决策的议题来看，凡是涉及国家经济社会发展和人民群众切身利益的重要社会议题，它都可以参与其中，坚持了其民生导向。而这也是衡量人民政协民主监督绩效的标准之一。从参与决策的方式来看，政协主要是在决策之前和决策之中提出意见或建议。在这一意义上，政协这种“寓于”协商的民主监督“本质上是预防性的监督和建设性的监督”。不过，这两大职能边界的不明确、“在制度建构上的同质性，必然带来国家权力运行过程中，权责不分，责任主体不明”的结果。但这一制度设计“缺陷”从另一角度上看，也不失为把政协的民主监督限定在执政党可控范围之内的一种策略选择。
综上，尽管近年来政协履行民主监督的空间正在渐进地得到落实和加强，并且已经成为社会主义协商民主建设的重要内容，但是，在我国以党建国的历史事实及其政治运作逻辑的掌控下，更广泛地吸纳和整合社会意见、以在决策过程中发挥建设性作用，从而维护中共的领导地位、提升中共的执政能力，才是政协民主监督得以进一步拓展和实践的空间所在。据此，政协民主监督职能的发展方向，应该更多是在涉及国家经济社会发展或人民群众利益的公共政策制定的过程中，协助民众表达利益诉求，同时促使党和政府及时作出相应反馈。
（郭忠华系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导；谢涵冰系中山大学政治与公共事务管理学院博士生）
