文│伍俊斌
人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是人民行使监督权力的重要形式，也是推进社会主义民主政治建设的重要途径，在当代中国政治生活中具有独特优势和重要作用。新形势、新任务对人民政协提出了更高的履职要求，进一步加强对人民政协民主监督理论与实践的研究，是人民政协适应社会主义政治文明建设的时代要求，是充分发挥民主监督作用，推进人民政协工作的战略性课题。改进人民政协民主监督必须创新民主监督理论、强化民主监督意识、拓展民主监督渠道、完善民主监督机制。
一、创新民主监督理论
（一）提升人民政协民主监督的定位
在宪法范围和执政党认可的政治协商、民主监督和参政议政定位的基础上，进行法律和制度创新。在摒弃对立性、排他性和内耗等消极作用的前提下，使人民政协成为对政治系统和权力运行进行制约监督的重要环节，为人民政协有效履行其职能提供更坚实的基础和更宽广的平台。随着政协地位和定位的提升，民主监督职能应逐步由协商型向协商与制约型拓展、由廉政型向廉政与效能型拓展，充分体现人民政协人才荟萃、联系面广的特点和优势，更加注重对公共决策制定和政治系统运行的监督，注重对勤政和善政的监督。
在法律层面进一步明确人民政协的地位和作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经写入我国《宪法》，但只是在《宪法》序言中作了一般的概述，并没有像对有关政治制度那样以专门的章节予以具体的明确规定。在新的历史条件下，有必要进一步明确人民政协在国家政治生活中的性质、地位及其职能。应进一步明确和完善人民政协民主监督的机制与功能，明确人民政协民主监督的权利，并尽可能地对这些权利制定出明确的规范。
（二）深化人民政协民主监督基础理论研究
不断深化人民政协民主监督理论的研究工作，当前需要着力研究如下几个方面的问题：一是深化人民政协民主监督基本理论的研究。如人民政协民主监督的性质、内涵、外延、对象、特征、范围、方法、路径、作用，人民政协民主监督的基本原则、法理基础，人民政协民主监督与政治协商、参政议政的联系与区别等问题。二是深化人民政协民主监督的有效形式和途径的研究。如何运用提案、建议案、反映社情民意等形式发挥民主监督作用，如何通过调查、视察、考察、民主评议等形式实施民主监督，如何通过协商会、议政会、通报会、咨询会和听证会等形式扩大委员知情权，提升民主监督实效。三是深化人民政协民主监督主体作用的研究。如何更好地发挥民主党派、人民团体、界别、专门委员会、政协委员、特约监督员等主体在民主监督中的作用等问题。四是深化人民政协民主监督在我国监督体系中的地位、作用以及与其他监督形式相结合的研究。如何加强人民政协民主监督与党内纪检监督相结合，如何加强人民政协民主监督与人大法律监督相结合等。
把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究和建设工程，纳入哲学社会科学发展总体规划。加强人民政协基础理论研究的组织建设，完善人民政协理论研究机构机制，鼓励多视角、多维度、多领域开展理论探讨，推进智库建设，充分发挥智库功能。加强理论研究人才队伍建设，培育和发展一批优秀人民政协理论研究者，加强他们之间的交流与沟通，加强社会调查和社会实践，共同探讨人民政协理论研究之道、人民政协理论发展之策。拓展人民政协理论研究形式、途径和平台，通过开展理论研讨会、座谈会、对外交流合作等形式，深化对人民政协基础理论研究。加强对党政领导干部人民政协民主监督理论的教育培训，注重理论的大众化，提升理论的针对性，扩大理论的影响力。
二、强化民主监督意识
（一）在思想理念层面强化民主监督意识
应从提升党的执政能力、执政水平和巩固党的执政地位的高度认识人民政协民主监督。各级党委和政府应强化人民政协民主监督意识，认真倾听来自人民政协的意见和建议，摆脱民主监督的单向思维，自觉接受人民政协的民主监督。应从政治文明建设、从实现社会主义现代化的高度来认识人民政协民主监督，切实支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行好政治协商、民主监督、参政议政的重要职能。从政治现代化和政治文明发展的一般规律来看待人民政协民主监督工作，以改革创新的精神推动人民政协民主监督的制度化建设，从而使人民政协民主监督职能真正落实到位。
（二）正确理解人民政协民主监督存在的问题
当前，人民政协民主监督在现实层面还存在着一些问题，如何认识和理解这些问题非常重要。如果社会对此缺乏客观理性的认识，就会对人民政协的民主监督职能陷入悲观；如果政协组织和政协委员自身对此缺乏理性的认识，在工作中就会消极被动，这就很难积极主动使人民政协民主监督的功能真正发挥出来。我们应立足中国国情和民主政治发展的渐进性来客观分析此问题，固然，在现实社会政治实践中人民政协民主监督的不理想与主观因素有一定的关系，但从总体上看，人民政协民主监督功能有待完善是与我国现实国情和政治发展的渐进性密切相关的，是社会政治发展进程中的必然产物，也就是说，随着我国社会主义民主政治和政治文明的不断推进和深入发展，法治化程度的不断加深，影响和制约人民政协民主监督功能发挥的一些主观和客观因素也会逐步淡化和消解。
（三）增强人民政协民主监督的主动性
各级政协组织应加强自身的建设，政协委员作为民主监督的主体，应该充分认识到民主监督的重要意义、政治价值和现实作用，不断增强政治责任感和政治敏锐性，提出具有针对性、可行性和操作性的意见建议，做到有理、有据、有力，从而不断提升民主监督的实效。鼓励政协委员在国家宪法、法律规定的范围，大胆地开展民主监督活动，不断提高谏言能力和水平，提升政协民主监督的质量，充分发挥政协委员的主体作用，增强民主监督的实效。切实增强做好人民政协民主监督工作的责任感和使命感。与政协其他两项职能相比较，民主监督已有明确的工作范围和对象，具有一定的自主性；事关重大，要求明确，具有较强的社会影响力，是其他两项职能的重要补充和保障。将人民政协理论教育培训纳入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划，加强对党员领导干部的培训，不断提高他们对人民政协民主监督重要性的认识，提高其接受民主监督的自觉性。
（四）提升人民政协民主监督的权威性
人民政协民主监督权威性缺失是人民政协工作面临的一大困境，也是制约其充分发挥职能的重要因素之一，必须采取切实有效的措施提高人民政协民主监督的权威性。加强制度建设，通过把人民政协民主监督纳入制度化轨道，使人民政协民主监督真正有规可依，由“虚”变“实”、由“软”变“硬”、由“被动”变“主动”，确保其监督职能的权威性、合法性和有效性。善于发挥人民政协民主监督职能过程中的否定性功能，对于党委和政府工作中的失误或不当行为要及时提出依据充足的否定性意见，促其认真听取、依法办理、积极采纳、民主实施、科学管理。
三、拓展民主监督渠道
（一）探索人民政协民主监督新形式、新途径
要不断探索和规范新的工作载体，创造适应中国国情和时代要求的新的民主监督形式，进一步拓宽人民政协民主监督渠道。例如，建立健全听证会制度，使之成为知民情的直通车、聚民心的连心桥及政府决策和民众意见之间良性互动的纽带；建立健全面对面协商会制度，邀请有关职能部门负责人直接与委员就有关问题进行面对面协商、听取意见；建立健全群众旁听政协会议制度，针对涉及群众反映强烈的问题，邀请群众代表旁听并允许在会上发言，积极稳妥地扩大人民群众直接有序的政治参与，提高人民政协民主监督的参与面和影响力；积极探索人民政协民主监督与新闻舆论监督相结合的新形式，借助舆论监督的力量扩大人民政协民主监督的覆盖面和影响力；探索加强与人大的沟通和合作，通过人大监督的法律强制性增强政协民主监督的约束力；加强与行政、纪检、监察部门的联系，探索联合开展监督，实行政协民主监督与行政、纪检、监察部门监督的结合，强化政协民主监督的效果，通过探索实践，逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的监督体系，真正形成监督合力。
（二）加强界别在人民政协民主监督中的作用
根据界别的特点和要求开展活动是政协组织的显著特色之一。充分发挥界别在人民政协民主监督中的作用是健全和完善政协民主监督机制的重要途径。要加强对界别日常工作的领导，把界别工作作为政协履行职能的基础性工作。在人民政协民主监督机制运转中充分发挥界别作用的关键在于突出界别在政协中履行各种职能的主体地位。在政协组织的各种方式的监督中，各界委员不仅要以个人的身份参加，而且更主要的是以界别为主体集中参与。无论是针对重大问题还是一般问题的监督，皆应邀请相关界别的委员参加；邀请他们代表本界别发表意见和建议，提出批评。为使人民政协民主监督机制更好地运转，应将政协专委会工作与界别工作结合起来，使专委会成为界别的重要载体，通过专委会加强与相关界别的沟通和工作上的配合。各专委会在行使监督职能时，应充分考虑到界别活动的特点，有针对性安排各界别监督相关行业的问题。这样既可以充分发挥各界别委员的特长，也可以使人民政协民主监督更有效。
（三）搭建网络协商平台，畅通网络知情渠道
互联网时代，人民政协应充分运用信息网络技术手段，拓展网络政治参与的多元载体，改善人民政协民主监督的现实条件，推进政协民主监督机制建设。扩大网络政治参与，营造民主氛围，推进协商民主发展。人民政协应设立专门的网络管理机构，负责与其他网络平台的交流和沟通工作。人民政协要逐步完善信息公开制度，定期向网站提供相关文件和工作动态信息，或者定期邀请网络编辑参加政协的某些重大活动，使网络编辑熟悉政协的工作程序，从而及时准确地收集网民的意见和建议，并反馈给政协，以有效实现政协与网络之间的资源共享。人民政协应在提案中体现网络民意，增强提案的针对性。为保证建言献策的质量和水平，政协提出的意见和建议要有的放矢，可以组织各阶层的网民代表定期参加专题议政活动，实现政协组织与网民代表的互动常态化，鼓励网民积极理性地提建议、做批评。可以尝试网上民主协商，在网络平台上召开政协的情况通报会和协商座谈会等。在重大政策的酝酿期间，政协可以开设网络论坛，邀请政协委员定时与网民进行网上交流，充分表达利益各方的观点，从而提高政治协商的质量和效率；可以在网上公布重点提案，把网民对提案的意见和建议汇总起来，并反馈给提案承办部门，进一步提高建言献策的可行性。
四、完善民主监督机制
（一）探索多种监督形式的良性互动机制
多种监督形式的良性互动主要包括：重点监督问题和日常监督工作相结合，宏观问题的监督与微观问题的监督相结合，被动监督与主动监督相结合，政协民主监督的已有形式与新形式相结合，常规化、程序化监督与临时性、随机性监督相结合等等，如何使各种监督方式产生互动的效果是我们今后需探讨的新问题。人民政协民主监督的涉及面很广，既有宏观层面的，也有微观层面的，应把对社会经济发展重大问题的关注和对关系切身利益的现实问题的关注紧密结合起来，使人民政协既参与国家重大政治问题，又更加面向基层，贴近民众。人民政协在履行监督职责时，要既抓紧督促有关部门查办关系社会民生或突发性的大案要案，又要促进民主监督走向制度化、规范化、程序化的轨道。在坚持和完善过去行之有效的提案、视察工作、民主评议等监督形式的同时，各级政协还应积极探索和实践新的监督形式，如将群众请入政协，选派网络监督员、民主监督员等等。人民政协民主监督应加强视察回访，及时跟踪调查，主动帮助职能部门改进工作。为减少监督客体的防范和造假，确保监督的真实性和及时性，政协委员应多增加暗访式的随机性调查。同时，人民政协需要探索在衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高人民政协民主监督实效。建立完善政协监督与舆论监督、群众监督良性互动的机制。把人民政协的民主监督与新闻舆论监督、群众监督有机结合起来。
（二）规范人民政协民主监督运行机制
推进人民政协民主监督程序化的重点是加强约束性程序建设和内部程序的规范。人民政协的民主监督作为当代中国监督体系的重要组成部分，不是做做样子、走走形式，它的监督是可以发挥重要作用的，如公示制度和听证制度、民主评议制度、监督情况定期发布制度、民主监督保障制度等。微观层面，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。制定民主监督的专项规定。推进人民政协民主监督程序化的重点，要加强内部程序的规范。从目前看，人民政协民主监督的内部运作程序，主要是监督活动的准备，监督活动的开展，监督意见、建议的答复等几个方面。对于人民政协民主监督内部程序的规范，主要是细化操作流程，使民主监督活动一环紧扣一环，高效有序进行。知情明政是委员开展好监督的重要前提。运用好人民政协话语权，提升民主监督实效是政治性强、水平要求高、涉及面广的工作，需要各级政协组织进一步探索与实践。
（三）健全人民政协民主监督成果的转化机制
健全成果转化机制，激活人民政协民主监督动力。政协组织、政协委员提出的批评、意见、建议是基层政协民主监督成果的直接体现。对这些批评、意见、建议的办理落实尚未形成刚性的制度约束，重答复、轻落实的问题比较普遍，落实率不太高，而一些口头的监督基本没有纳入办理范畴，影响民主监督的积极性。需要进一步健全民主监督成果转化机制，确保民主监督成果的落实，以此激活民主监督的动力。一要健全监督成果办理机制。对政协民主监督成果的办理，可参照提案工作条例制定一套规范有序的办理制度。无论是书面的监督意见，还是口头的监督意见，政协组织都要及时交办。特别是委员在政协会议或者民主监督活动中反映的问题和提出的监督意见，政协组织可商请口头发言的委员以书面形式提出，或者由政协组织进行调查核实、归纳整理后以书面形式送交有关方面予以办理。二要健全监督成果督办机制。对政协民主监督成果的办理工作，应纳入党委、政府督查工作的范畴，适时予以督办。政协组织也应加大对民主监督意见的督办力度，对重要的监督成果，实行领导牵头督办、公开问效问责，推动监督成果的办理落实。三要健全成果转化评估机制。鉴于民主监督意见本身的否定性和办理工作的复杂性，对政协民主监督意见的办理，应建立评估验收机制，以更加严格的要求、更加有力的措施来保证监督成果的落实。在承办单位办复后，政协组织应组织专门的力量对办理情况进行调查核实，逐项进行验收。政协常委会议应在听取承办单位办理情况的报告和验收组的验收报告的基础上，对办理情况进行测评。在测评中，如不满意票超过常委会组成人员半数的，要退回承办单位限期重办。
[作者系中共广东省委党校科社教研部（广东行政学院政治学教研部）主任、教授、哲学博士]
