文│省政协调研组
编者按：根据省政协党组工作安排，2017年10月，省政协将就“珠三角国家自主创新示范区企业研发投入情况”开展专题协商。为此，省政协组成以林木声、姚志彬副主席为顾问，由社会和法制委员会组织部分委员，并邀请省科技厅和省民进、省农工党等参加的两个调研组，于2017年七月下旬，先后与省直有关部门、企业座谈，分赴广州、深圳、佛山、江门、东莞、中山6个珠三角自创区（以下称“自创区”）所在市实地调研和召开座谈会、开展问卷调查，并请珠海、惠州、肇庆3个自创区所在市政协同步开展调研。调研组围绕自创区和国家科技产业创新中心建设，主要就自创区企业研发投入的成效、存在的主要问题，如何进一步深化企业研发投入供给侧结构性改革等，以数据分析和政策评估为基础，以问题为导向，重点从政策落实、体制机制和研发环境建设等方面展开调研，并提出若干对策建议。本文选摘专题调研报告第三部分。
企业研发投入，本质上是创新资源在创新机制和创新环境的作用下，在不同创新主体间配置与整合力度的体现，是创新驱动发展战略实施强度和实现程度的标志。企业研发投入面临的深层次问题，归根到底是创新资源供给侧结构性问题，必须通过深化企业研发投入供给侧结构性改革来解决。为此，调研组提出以下对策建议：
一、优化企业研发投入的制度供给
加大政策落实力度。一是科学制定资金计划，加速资金流转，提升资金利用效率。深度挖掘最近两年相关数据，总结关联度更高的研发补助、高企培育资金预拨付依据，研究制定更科学的测算标准，如把现行高企培育资金依高企存量占比测算的做法，改为依高企增量占比测算等。二是提高信息化水平，加强对企业申报工作的引导和支持。完善企业备案电子申报系统，建立各部门联合统一的数据库，实现信息、资料共享，避免企业多次重复提交材料；进一步提高对企业开展政策辅导的针对性和有效性，尤其是要制定研发费用归集分摊操作指引，加强研发费用专项辅导。三是定期开展相关政策评估，准确把握政策落实情况，考核财政资金的使用绩效，为进一步提高政策制定和执行水平、优化政策提供科学可靠的依据。
建立健全我省企业研发投入支持政策体系。全面评估我省相关政策的有效性和实操性，进行审查清理、归集整理，条件成熟的制定地方性法规，构建以“利益引导与竞争环境倒逼相结合”为指导思想的科学协调的支持政策体系。
2017年企业研发补助、高企培育政策已到期，应重新设立，延续三年，并重点调整企业研发补助政策。一是根据2015、2017年国家研发费用税前加计扣除政策两次重大修改，相应调整研发补助政策。二是在企业研发补助政策中增加引导性激励条款：首次申报企业以三年为期，第一年给予补助标准200%的补助，第二年150%，第三年恢复正常标准。三是以企业规模为基础、以研发投入强度为补充，优化研发补助标准，不同规模企业分别适用增量或总量补助方式。
国家科技产业创新中心是广东创新驱动发展的核心定位，研发成果产业化是实现这一定位的关键。为此，一是制定企业新产品开发补助政策，大力支持企业新产品开发，帮助企业培育新产品市场；二是借鉴法国ISI计划，尊重研发和产业化的客观规律，舍得投入资本和时间成本，为有重大意义的科技型中小企业创设贯穿创新链始终的扶持政策。
积极争取国家及有关部门修改完善相关政策。一是改进企业研发投入资助政策路径。完善创新链各环节的资助政策，逐步确立以“行为”为界定标准的政策体系；优化研发资助政策工具与企业自主创新不同阶段、不同模式的匹配组合关系，增强政策的精准度。二是修改完善企业研发费用税收优惠政策。应建议国家以研发费用税收抵免政策取代税前加计扣除政策，解决研发费用税收优惠与所得税率优惠的冲突，提高优惠力度。在政策细节上，应统一研发费税收优惠和高企税收优惠两种政策的研发费用范围，实现一套账本满足两种政策要求，降低企业申报、税务备案的成本；改革亏损结转政策，借鉴国外可返还研发税收减免制度，当中小企业应缴所得税额不足减免时，直接对差额部分予以相应补助。
二、强化管理提高绩效，加大财政资金对企业研发资助的力度和精准度
健全财政科技资源协调机制，统一整合各部门的研发投入；遵循科技发展的客观规律，科学规范资金预算管理；借鉴发达国家的政府资金追溯管理机制，完善经费监管制度，建立健全财政资金绩效评价体系。通过第三方抽查、审计等方式加强对政府资金使用情况的监管，确保政府扶持资金切实用在企业科技创新上；加强对资金使用进度的监控，提高资金发放效率，及时调整沉淀资金的使用方向，如转为高企贷款贴息专项资金等，确保财政资金能为创新驱动发展发挥最大的效用。
加大对企业研发及其周边配套的扶持。一是构建长期持续的省、市财政科技稳健增长机制，开拓多元化的研发投入途径。对基础研究、应用研究以及重大共性关键技术等市场不能有效配置资源的研发活动，政府应无偿承担主要的研发投入。二是优化对企业研发投入的政策资助。以科技型中小企业为资助重点，提高其资助比例。三是加大对孵化器等创新载体公共科技研发平台的投入力度，增强其研发服务能力，为创新载体的提质增效创造技术条件。四是加大对企业技术吸收、改造和产学研合作的补贴资助力度，引导企业提高研发经费支出中技术吸收、改造和产学研合作的比重，提升企业技术进步和对产业核心、重大技术的研发能力。五是进一步加大对创投、风投、股权投资等以股份公司模式运作的政府科技金融引导基金的投入力度。
三、强化企业创新主体地位，提高研发收益预期，增强企业研发投入的内生动力和能力提高知识产权保护的力度和效率，建立研发外溢效应补偿机制。在加快构建跨行业、跨地域的知识产权快速授权、确权、维权、行政执法、仲裁调解、司法衔接相联动的产业知识产权快速协同保护体系的同时，着力建立知识产权外溢补偿机制，推进知识产权交易体系建设，使有条件企业获得更多研发外溢边际收益，无条件企业也可以有偿分享研发成果。《专利法》应确立以交易价格为基准放大数十倍作为侵权惩罚性赔偿标准的原则，以交易为核心健全知识产权服务体系，从而解决企业技术交易积极性不高、侵权赔偿缺乏合理标准等问题。
加大市场培育力度，刺激新产品有效供给，提升创新成果转化率。改革单纯依靠政府对新产品采购的模式，根据国家产业政策和广东未来产业发展的重点，着力通过财政补贴的方式，激励和引导社会市场对研发期新产品的远期约定购买以及对市场化初期新产品的需求，细化政策，搭建平台，加大市场培育的广度和深度，从而刺激企业研发投入和新产品的有效供给，提升创新成果工业转化率。
培育增量、激活存量，壮大创新主体队伍。抓住高企这个“牛鼻子”，进一步加强孵化、培育，激励创新型企业主动对标高企标准；培育壮大行业龙头高企，增强辐射带动能力，支持其牵头组建产学研联盟和产业基金，通过产业配套孵化、人才和技术溢出、产业并购等，引领相关中小企业发展。激活薄弱环节，改革国企考核机制，激发国企研发投入的积极性；积极引导港澳台资和外资企业研发投入，鼓励、吸引其境外研发机构迁入或把境外研发成果内地转化。
加强企业研发机构建设。抓好基础工作，根据实际情况，稳步推进营收5亿元以上工业企业研发机构全覆盖计划；在大力提高企业研发机构覆盖率的同时，应引入研发机构匹配度（有研发机构企业占有研发活动企业比值）的理念，科学推进企业研发机构建设；2016年全省、自创区研发机构匹配度已达88.72%和93.53%，企业研发机构建设的重点，应由数量扩张转到质量提升上，促进其真正有能力、有资金、有项目开展研发活动，降低研发机构闲置率，提高研发资源效益；整合企业研发资源，分类指导企业研发机构建设，鼓励研发活动不多的企业参与新型研发机构建设，组建产业联盟研发机构，对接和承担企业研发机构的功能。推进提质工程，加快培育和发展企业技术中心，并根据企业实际困难，修改企业独立法人研发中心推广计划，避免与高企认定等相关政策的冲突；支持有条件的企业建立国家重点实验室、国家工程实验室等高水平研发平台，争取承担重大科技项目。
加强企业研发人才队伍建设。充分利用国家《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，做好政策配套工作，支持企业到科研人才密集省市引进高层次人才；进一步完善高端研发人才考核评估、分配机制，加强管理服务；支持和鼓励企业改革研发成果利益分享激励机制，激发企业研发人员积极性；围绕降低人才居住、生活成本，从人才住房保障、培养、评价、奖励等方面出台措施，努力实现人才引得进、留得住、用得好。
四、增强外部研发供给能力，促进创新资源开放共享
一是解决好研发项目供需信息不对称问题。加强研发项目供需信息对接和产业技术数据库信息网等创新服务平台建设，促进研发供需双方的信息和技术交流，提升项目对接的效率和质量。二是解决好科研与产业两张皮现象。协同区域高校院所推进科技人员分类评价改革，增强科研与产业的互联互动和协同创新，提高科研成果的产业化价值。三是加大产学研融合力度。搭建产学研创新项目供需网络平台，鼓励支持企业与高校院所共建研发机构、共建学科专业、实施合作项目，建立以“市场契约”为核心，“企业出题、先行投入、协同攻关、市场验收、政府补助”的科技项目实施机制，加快组建产业技术创新联盟，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。四是强化创新资源开放共享。建立企业、高校院所科研设施开放共享机制，推进大型科研仪器设备、科技文献、种子数据等科技基础条件平台建设，建立健全开放共享的运行服务管理模式，实现创新资源整合共享、优化配置。五是在粤港澳大湾区建设中，着力打造香港高校研发资源与珠三角制造业优势互补、深度融合的创新产业生态体系。六是加强国际研发合作交流。坚持“请进来”与“走出去”相结合，以国际高端人才集聚为引领，以国际先进技术成果引进为纽带，以科技项目合作和国际合作园区为载体，巩固和深化长效合作机制，支持和推动企业通过国际参股并购、联合研发、建立海外研发机构等形式，吸储全球高端创新资源，深度融入全球研发生产网络；引导企业加强国际专利布局，增强企业对知识产权国际规则的理解和把握能力。
五、大力发展科技创新中介服务，强化企业研发投入网络化资源供给能力
一是健全科技创新服务体系。大力培育研发设计、研发费用税务代理、知识产权代理评估、技术创业、成果转化、产业促进等中介服务机构，建设技术信息发布与共享、检验检测、中试孵化、技术交易、科技金融、人才共享与培训、政策培训与评估等公共服务平台。二是鼓励科技中介服务创新。倡导并推广“一站式”中介服务和跨领域资源共享，将单纯的企业孵化器、生产力促进中心等中介服务升级为集企业孵化、技术交流、投融资管理、法律服务、管理咨询、培训教育等功能于一体的综合性中介服务。三是规范中介服务。支持和引导科技中介向服务专业化、功能社会化、组织网络化、运行规范化方向发展。
六、以“金融创新”推动“技术创新”，降低金融交易成本，强化资本市场对企业研发投入的供给能力
深化财政资金运营模式的创新，以政府信用推动科技创新与金融创新融合发展。一是强化财政资金的“引导投资”功能，培育壮大创投风投等基金产业。加大财政资金投入，探索放宽引导基金投资利率限制，发挥好省创新创业基金、省产业发展基金等现有政策性基金带动社会投资的作用，吸引和撬动更多的金融资本和社会资本联合组建多种形式的创投、风投基金，培育和发展私募股权机构，形成基金产业聚集效应，改变除深圳、广州外其它各地自创区创投风投、股权投资数量少、规模小、活跃度低的局面。二是强化财政资金的“风险分担”功能，用好科技信贷风险准备金，完善政策性担保、再担保体系。发挥财政科技专项资金的杠杆作用，省市联动以风险准备金的方式，为处于种子期、初创期的科技型中小企业融资提供政府增信，引导银行加大信贷支持力度；总结佛山、中山等市和粤科金融对企业融资担保的经验，借鉴上海市的做法，进一步完善我省政策性融资担保、再担保体系，健全多方参与的金融交易结构，壮大各市政策性担保机构，更好地为科技型中小企业融资分担部分风险，增强企业研发经费的有效供给，解决企业过桥还贷续贷等问题。三是创设“纳税增信”功能。鼓励并支持银行根据税务部门提供的税收信息提供信用贷款，从而降低银行与科技型企业金融交易中的风险，减少企业融资成本。
完善多层次资本市场，拓展研发投资赢利退出通道。在大力培育和扶持科技型企业到主板、中小板、创业板和“新三板”上市融资的同时，通过防控风险、加强监管促进省内区域性股权交易市场的健康发展；着力发展科技债券市场，降低发行门槛，加强用途管控，培育二级市场，增强科技债券的流动性；支持企业重组兼并。
创新并完善权利质押融资。科技型中小企业缺乏可担保物权，权利质押是其实现融资最可行的选择。一是完善并推广知识产权质押融资。把中山市的“政府+保险+银行+评估公司”风险共担的专利质押融资模式，与珠海市的知识产权质押融资风险补偿基金结合起来，进一步完善并向全省推广。二是探索政府资助收益权的质押贷款。借鉴法国可返还研发税收减免质押贷款的模式，支持企业以政府研发资助政策的收益权为杠杆向政策性银行等特定的金融机构质押贷款，把政策资助收益权创设为新的金融工具，放大政策资助资金的效用。三是推广运用供应链融资、贸易融资、再贴现融资等创新型金融工具，探索发展众筹、投贷等新型投融资模式。
加强科技金融服务体系建设。大力资助和培育服务于科技成果发现、定价、评估、转移的专业中介机构，破解银行缺乏专业支持难以开展知识产权质押贷款业务的现实困境；构建和完善科技型企业信用系统，推动和建立高新技术企业信用报告制度，健全我省信用评级体系，破解科技型中小企业信用等级过低难以获得银行信贷支持的现实困境；探索开展普惠性科技金融，以科技企业技术创新能力为重要评价标准，建立符合科技企业特点的审贷评价体系和流程。
七、以“产业集群”推动“创新集群”，强化创新资源集聚效应，提升企业研发投入全要素生产率
调整自创区产业布局，增强产业集群差异化竞争力，夯实创新集群的产业基础。根据各高新区的产业基础，全面规划、调整自创区整体产业布局，通过产业扶持政策的地区性倾斜，强化各地产业差异化发展的导向，突出各地的发展重点和特色产业集群，实现异质创新资源的区域集聚，为创新集群发展打下坚实的产业基础。
优化创新资源供给结构，构建开放互动的创新集群网络系统。以各高新区产业集群的特色和发展程度为基础，充分考虑高中低档技术结构、不同产业和地区对技术的不同需求结构，以项目实施、平台建设为抓手，以加强创新型产业集群建设为载体，围绕产业链部署创新链、项目链，引导各地优化创新资源供给。以项目为抓手，组织实施一批重点科技攻关项目、重点科技成果转化项目，解决支柱产业、优势产业和战略性新兴产业存在的重大技术难题，打通科技成果向现实生产力转化的通道，以技术链延长产业链。以平台建设为抓手，推进国家、省、市级重点实验室、工程实验室、工程技术研究中心、企业技术中心和新型研发机构等建设，集聚产业集群内外创新资源，开展基础研究、关键共性技术研究、前沿和核心技术研究，形成产业发展和研发创新的战略联盟，实现集群创新主体间网络化深度协同。
整合多种试验区政策资源优势，形成改革共振，发挥机制叠加效应，营造有利于资源集聚的创新环境。把推进自创区产业集群向创新集群升级与自贸区、大湾区、全面创新改革试验区、金融综合改革试验区和绿色金融改革创新试验区等改革创新有机结合起来，优化文化环境、法律环境、市场环境，为自创区集聚创新资源，强化企业研发投入源头供给，提升科技创新能力，提供更有吸引力和竞争力的创新机制和环境。
