广东：加快法律服务体系覆盖城乡
政协委员议事厅20
羊城晚报记者 薛江华 通讯员 张其明 赖南辉
当前广东改革进入“深水区”，各类社会矛盾进入高发阶段，并呈现出多样性、群体性、复杂性和对抗性。要减少社会矛盾，必须从矛盾产生的源头进行治理，将矛盾消除在萌芽状态。
这期政协委员议事厅栏目聚焦“普及公共法律服务”话题，为了推进“平安细胞”工程建设，委员们开出了如下良方：通过普及公共法律服务，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、维护稳定能力，在法治框架下解决问题，将依法执政、依法行政真正落到实处；通过普及公共法律服务引导群众在“法治平台上化解矛盾纠纷”。
现状
法律服务供给结构失衡
广东2009年制定的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》（以下简称《纲要》）只包含了公共教育、就业保障、生活保障、医疗保障、公共卫生、住房保障、公共文化体育、公共交通、生态环保等9个方面的内容。省政协委员、东方昆仑（深圳）律师事务所主任胡荣国遗憾地指出，在社会矛盾多发、高发的今天，涉及群众权益保障方面的公共服务却在《纲要》中暂缺。
胡荣国分析指出，广东存在公共法律服务供给结构失衡的现象，区域、城乡、群体之间法律服务资源差距较大。珠三角地区已实现通过政府购买提供法律服务，但粤东西北地区却缺乏提供法律服务的人力和经费保障，公共法律服务供给资源匮乏。
全省共有村居25500多个，现有25000名律师，其中广州、深圳两市的律师人数分别占到全省的三分之一，珠三角九市律师人数占到全省的91%，粤东西北十二市仅有2200多名律师，人数不到全省的9%。与此相对的是，粤东西北十二市的村居数量超过16000个，占到全省村居数的近65%。汕尾、云浮两市的律师人数均在70人左右，两市的村居数分别超过800个和900个。
省政协委员、阳江市委常委、统战部长岑国健同样意识到了这个问题。他指出，政府所提供的法律服务基本上集中于城市，虽然一直在努力延伸触角，覆盖基层，但是现在的资源难以满足群众的需求。市场的调节机制加剧法律服务供给集中于城区。以阳江市为例，该市现有109名律师，绝大多数分布在市区。所辖的阳西县只有2名社会律师；阳春市人口几乎占阳江人口的一半，社会律师也只有7名。法律资源供给不均，也是市场调节必然结果。广大农村、粤东西北地区群众法律需求因购买力的不足无法满足，导致这些地区的纠纷难以及时通过优质法律资源的服务走向法治解决渠道。
建议1 政府购买服务实现运作
胡荣国建议，将《公共法律服务均等化的建设目标及实施路径》纳入《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2013-2020）》之中。同时成立广东构建公共法律服务体系领导小组，由相关省领导担任组长和副组长。公共法律服务涵盖了法制宣传、律师、公证、司法鉴定、司法考试、人民调解、法律援助、社区矫正、安置帮教等主要内容，司法行政机关作为公共法律服务体系建设的主要具体实施者、推动者，领导小组办公室建议设在省司法厅。
此外，他还建议搭建法律服务资源配置平台。统筹、整合司法行政内部的各类法律服务提供者（包括政府购买法律服务的人员）资源要素，重心下沉，为基层一线提供人力资源支持。均衡配置全省法律服务资源，建立对口支援制度，珠三角地区结对帮扶粤东西北地区，发挥好信息网络技术的资源整合作用。培育、统筹、整合外部的社会法律服务资源，包括实习律师、法律职业资格持有者、社工、义工、志愿者、法律院校师生以及其他具有法律专业素质的人员等，采取政府购买服务等方式，组建各类法律专业服务团，主动深入到基层提供各个领域的专项法律服务，形成“政府主导、社会参与、合作共治”的工作格局。
为了保障提供规范标准的服务，胡荣国建议，针对各地区发展不均衡和法律服务需求程度不同的现状，分别编制各大类公共法律服务的全省统一或分类的管理和技术标准，各级各类法律服务平台（窗口、网点）的建设和运行标准，服务提供标准，以及服务需求和政府购买目录，明确职能定位、岗位权责、工作流程、实施规范和质量标准等。
在胡荣国看来，最为关键的是要落实经费保障机制。他建议，以政府购买服务为主要保障方式来实现公共法律服务体系的有效运作。各级政府应将公共法律服务纳入基本公共服务均等化保障体系，在资金安排、财政补贴等方面给予支持，促进公共法律服务建设的常态化、可持续。珠三角地区应将公共法律服务纳入各级政府财政预算；粤东西北地区应将公共法律服务纳入省财政转移支付资金安排和各级政府财政预算。
建议2 加大对农村基层的倾斜
民进广东省委会认为，当前的广东政府公共供给无法满足群众对法律服务的需求。法律资源分布的严重失衡非市场调节机制所能解决，政府必须承担推动城乡间、群体间、区域间法律服务均等化的责任。随着政府向“有限政府”、“服务型政府”转变，这种群众性、服务性的法律服务职能可以通过政府购买来解决。珠三角地区已经实现通过政府购买等形式提供法律服务，但是粤东西北地区却难于提供人力和经费资源保障，公共服务的供给资源匮乏。例如，部分地区法制宣传、人民调解、法律援助经费保障未完全落实，有的地方司法行政专项业务经费还未纳入当地财政预算。多数地区的法律服务仍然以传统的无偿公益服务为主，法律服务人员积极性不高，难以维持长久，无法满足基层弱势群体的法律服务需求。
此外，广东对司法行政管理部门的法治宣传、人民调解、法律援助、律师服务、安置帮教等主要法律服务工作的法规、政策配套不足。公共法律服务的主体是律师，我国《律师法》于1996年通过，至今广东也未出台相应的实施办法；人民调节是化解社会矛盾的基础工程，《人民调解法》自2011年起施行，广东至今亦未出台配套实施办法，人民调解工作经费亦未跟上；法律援助经费缺乏动态增减的制度机制，广东人均法援经费低于全国平均水平，三千万外来工的法律援助没有专项经费。
为此，民进广东省委会建议，建立完善公共法律服务投入保障机制，积极推进政府购买法律服务制定与律师法、法律援助条例、人民调解法等相配套的实施办法。依据现广东的情况，制定统一的《公共法律服务实施意见》，明确公共法律服务惠及的范围、实施标准、供给方式等制度规范。在资金安排、财政补贴等方面给予政策倾斜和重点支持，促进公共法律服务建设的常态化、可持续。在投入方向上要加大对粤东西北、农村基层的倾斜支持。
建议3 推进法律服务走进村居
岑国健建议，推进法律服务资源进村居全覆盖，实行点对点的有效服务。推进“一村居一律师”或“法制副主任”的方式进村居活动。实现行政村居全覆盖，律师全员参与。围绕村居自治组织和广大群众的需求，律师或者法制副主任充当村居法律顾问、参加人民调解、法律宣传普及、向村民居民提供法律咨询等公共法律服务项目。
加强公共法律服务实体平台建设，远期目标是在市、县、乡镇、村居设置法律服务中心、工作站、或联系点，为群众提供“一站式”法律服务，近期目标是将法律服务平台延伸到村居一级。
动员各类社会力量广泛参与，吸收律师、退休法官和检察官等具有法律工作经验或者法律基础知识的社会各界人士、志愿者共同参与，把法律服务供给资源做大做强。
薛江华 、张其明、赖南辉
