关于加强基层人民调解工作化解矛盾纠纷
促进社会和谐稳定的调研报告（2005年5月）
省政协调研组
根据省政协工作安排，今年4月，社会和法制委员会组织部分委员，并邀请广州、深圳、佛山、梅州、湛江、中山市政协社会和法制委员会、省民革、省民建、省民进和省司法厅参加，以加强基层人民调解工作，化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定为专题，对广州、深圳、佛山、梅州、东莞、肇庆、湛江、江门、中山、惠州等10市开展调研。其中，调研组在省政协副主席石安海同志的率领下，分别到肇庆、江门、惠州、东莞等4个市进行实地调研，听取了法院、公安、司法行政、劳动等部门的情况介绍，与当地党政领导、有关部门负责人、政协委员和民主党派人士、基层干部等进行了座谈，并到部分乡镇、街道以及司法所、社区和农村调委会、企业察看，了解情况，听取意见。广州、深圳、佛山、梅州、湛江、中山等6市政协社法委提供了书面调研报告。现将调研情况综合报告如下：
一、我省人民调解工作的主要成效
近年来，我省人民调解工作在预防和减少民间纠纷、群体性突发事件中，较好地发挥了“第一道防线”的作用，为维护社会稳定作出了重要贡献。各地通过贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅转发《省委政法委关于进一步加强我省人民调解工作的意见》（粤办发〔2004〕28号），进一步推动了我省人民调解工作的深入开展。我省人民调解工作取得的成效主要有：
（一）人民调解组织、队伍、制度建设逐步健全。目前全省建立了县（区）、镇（乡、街道）、村（居、社区）、村民小组四级调解组织，加上厂矿企业，共有各类人民调解组织29494个。其中：村、居委调委会25530个，乡镇、街道调委会1739个，企、事业单位调委会1677个（包括外企调委会117个），区域性行业性调委会13个，其他调委会535个。广州市、惠州市分别设立市人民调解工作领导小组、协调小组，由市领导任组长，经常研究协调人民调解工作的问题，作用很大。全省共有调委会委员180154人，其中高中以上文化程度的92297人，占调委会委员总数的512%，大专以上文化程度的约15%。人民调解工作基本实现“六统一”（标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书统一）和“五有”（有标识牌、有相对固定工作场所、有印章、有调解回访记录、有统计台账）。特别是在调解程序方面进一步完善纠纷受理、调解准备、权利和义务告知、公正调解、协议制作和督促履行等工作流程，并建立起定期排查、分级调处、协调联动以及信息报送等工作机制。
（二）人民调解在促进社会和谐、维护社会稳定方面发挥了重大的作用。近几年来，每年平均调解各种纠纷14万件左右，成功率在90%以上。据不完全统计，2004年，全省人民调解组织共调解各种矛盾纠纷135680多件，调解成功率为961%；防止矛盾纠纷引起自杀1682件，涉及2796人；防止矛盾纠纷转化为刑事案件2567件，涉及9432人；劝解越级上访1474起，涉及167942人；制止可能发生的械斗882起。深圳市龙岗区大鹏街道办调委会调解人员深入纠纷现场，持续进行说服教育8小时，挽救3条人命，平息了一件重大的恶性劳资纠纷。人民调解把大量社会矛盾纠纷解决在萌芽状态和基层，大大减少了信访量、诉讼量和可能发生的违法犯罪、自杀轻生、群众斗殴事件，成为党委、政府化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的“第一道防线”。
（三）人民调解工作的领域不断拓展。各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、生产经营等传统的常见性的纠纷以外，主动介入征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。汕尾市的一些沿海乡镇调委会，把海事纠纷也纳入了调解范围。目前，我省人民调解组织受理的矛盾纠纷种类已达30种。
（四）我省其他类型的调解工作也有了较大发展。在司法调解中，人民法庭坚持能调则调，当判则判，调判结合，大力加强调解工作，2004年全省人民法庭经调解的这些案件撤诉率达到38%。
二、人民调解工作的新情况新问题
随着形势的发展，特别是随着市场经济发展所带来的利益格局调整，我省人民调解工作出现许多新情况和新问题，人民调解工作面临着新的挑战，主要有以下几个特点：
（一）调解的矛盾纠纷诱因复杂、类型多，矛盾纠纷主体呈多元化。过去调解矛盾纠纷集中在婚姻家庭、宅基地、邻里、债务等方面，诱因相对简单，只要及时调处，一般都能化解平息，对社会危害不大，而当前的人民内部矛盾纠纷大多与当地经济发展、国家宏观调控、产业结构调整等因素有关，涉及到经济、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、计划生育、村务管理、农村土地承包经营等问题。在深圳、东莞、中山、佛山等地的一些新的经济开发地带，公民与法人和其他组织因利益引发的矛盾纠纷已占民事纠纷的70%以上。从矛盾纠纷的主体来看，过去以单一的自然人之间的矛盾纠纷居多，现在矛盾纠纷的主体涉及企业、社会团体，甚至涉及到政府部门。江门市蓬江区曾发生拖欠征地款纠纷16宗，标的近25亿元，农民群众意见很大，情绪激烈，通过区、镇两级调解后得到化解，维护了社会稳定。2004年初，广西贺州市灵锋镇桂峰金属制品有限公司因建厂毁坏水利设施，导致下游的广东怀集县岗坪镇大原村等2000多亩水田用水困难，引发一起跨省纠纷，怀集县派出一名副县长率调解组三进广西，多方努力，才解决了矛盾。
（二）调解的矛盾纠纷难度大，反复性强。随着人民群众的法制观念和法律知识水平提高，无理取闹或无原则纠缠的现象减少了。现在，矛盾纠纷主要趋向是自我保护和维护自身权益，矛盾纠纷的内容由简单趋向复杂。有的历史遗留问题，有的群体性纠纷往往与少数人行为偏激违法纠缠在一起，在有关部门处理之后，由于个别别有用心的人从中作祟、唆使，导致纷争再起。这些事例各地均有发生。
（三）调解的突发性事件增多，易发群体性纠纷。新时期的人民内部矛盾纠纷的发生绝大多数与经济利益有关，如拆迁安置、征地补偿、企业改制纠纷等。为了尽快解决问题，矛盾纠纷当事人往往给对方施加压力，或借助媒体将矛盾纠纷社会化、公开化，使矛盾纠纷更为复杂。有的矛盾纠纷当事人甚至抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误想法，动辄越级上访、甚至到当地政府“闹事”，试图通过“闹事”来引起政府的重视，以求问题的解决。
以上特点说明，调解工作的内容增多，涉及面更广，工作的难度增大，因此需要更加重视和采取切实措施做好人民调解工作。
三、当前我省人民调解工作存在的主要问题和困难
从对10市的调研情况来看，我省人民调解工作在总体上有较大的发展，取得很大的成效，但各地工作开展不平衡，存在一些突出问题和困难，主要有以下几方面：
（一）一些地方领导对人民调解工作的重视不够，认识不足。有的认为调解是“职能软”，可有可无，未能把人民调解工作提上党委、政府工作的重要议事日程，重治理，轻防范；对人民调解工作宣传少，致使调解的作用与社会大众的认知程度不相符合；一些地方各有关部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，调解人员孤军作战，无法处理涉及面广的复杂矛盾纠纷。
（二）调解的编制、经费不足、场所欠缺。人民调解不收费，绝大多数居委会和村委会没有调解办案经费和给调解人员茶水餐费补贴。深圳市益田居委会的调解员反映“在居委会干计生、统计、社保等工作的，每月都有其上级部门下拨的专项补贴200至300元，唯独调解工作没有补贴。”肇庆市一些调解员一点补贴都没有，对比做其他工作的，觉得低人一等，不愿干。除个别县（市、区）外，绝大多数县（市、区）调解工作经费没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。梅州市大埔县的一个镇去年调处纠纷100多件，开支8300元，后来多次争取上级补贴6000元，仍垫付了2300元。据梅州、肇庆、湛江市反映，调解一件矛盾纠纷约需100元左右的开支，大部分靠村级统筹解决，但村里经费奇缺，难以为继。人民调解工作主要在基层，工作压力大。据了解，目前乡镇街道没有一名专职人员，很不适应人民调解工作繁多的实际需要。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室，明显影响调解工作开展，这一问题在大中城市同样突出。
（三）基层调解工作队伍的总体素质亟需提高。调解队伍中“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。据佛山、江门、湛江、中山4市的调研统计，在4927名村（居）调委会主任中，初中文化的有1961人，占40%；大专和本科的仅有507人，占10%。调解人员变动大，村（居）委会每三年改选一次，全省约有四分之一的调解员处在“一年生，二年熟，三年换”的状态中。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。
（四）非公企业的调解组织建设仍是薄弱环节。目前，我省非公企业经济资源占60%，从业人员占70%，但调解组织覆盖率低。深圳市企业人民调委会仅有300多个，行业性人民调委会11个。东莞市外资企业建立调委会不足1%。
（五）人民调解制度相关的法律法规有待进一步完善、补充和制定。人民调解至今没有立法，一直以来依据1989年国务院发布的《人民调解委员会组织条例》，开展人民调解工作。由于形势发展快，出现了许多新情况新问题，这个条例对调解的范围、组织形式以及法院、司法行政机关工作的责任都有待进一步补充完善，以利于工作的开展。
四、几点意见和建议
为促进我省人民调解工作发展，使人民调解工作在构建和谐广东中充分发挥作用，提出如下意见和建议：
（一）各级党委、政府要进一步提高认识，认真落实粤办发〔2004〕28号文件精神。各级党委、政府要进一步提高对做好新时期人民调解工作的重要性、必要性的认识，把人民调解工作提到抓稳定、促发展、构建和谐广东的重要议事日程上来，认真贯彻落实中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委政法委关于进一步加强我省人民调解工作的意见》（粤办发〔2004〕28号），分析新情况、新问题，制订措施，抓好落实，创新工作机制，拓宽工作领域，充分发挥人民调解在维护社会稳定中“第一道防线”的作用。建议：一是由省委政法委牵头，省直有关部门配合，对各地党委、政府执行粤办发〔2004〕28号文的情况进行一次检查，更好地促进文件精神的贯彻落实；二是加大社会宣传力度，利用各种宣传媒介，使人民调解工作的性质、意义、作用家喻户晓，大家支持调解工作，当事人接受调解。
（二）构建大调解格局，健全“党政领导，综治牵头，司法主办，部门参与，联合调处”的长效工作机制。广州、深圳、惠州、东莞等地在构建大调解格局方面有较好的经验，应总结推广。为此建议：1、省委办公厅、省政府办公厅或省综治委就建立大调解格局问题制发规章性文件，将粤办发〔2004〕28号文的要求和各部门的职责细化，明确在“联合调处”中各自的职责，并列入综治考评内容。2、省成立调解工作联席会议制度，有关职能部门参与，定期或不定期交流经验，分析调处民事纠纷出现的新情况，解决协调配合的具体问题。联席会议由分管政法工作的省委副书记或副省长召集，具体工作由司法厅负责。3、省总工会、省劳动和社会保障厅、省司法厅制订对民营企业和外资企业在建立健全工会组织中加快设立调委会的指导性意见，提高人民调解的覆盖面，与其他类型调解联动配合，推进和健全大调解格局。
（三）加强基层调解组织建设，建立专兼结合的调解队伍。在多层次的调解组织体系和调解员队伍中，镇、乡、街道一级调解组织是纽带和桥梁，在调解工作中起着承上启下的作用，不仅要指导村、居委调解工作，还要直接处理公民、法人和其它组织的纠纷，协调处理跨乡镇、街道的纠纷，任务十分繁重。但目前乡镇（街道）调委会主要依托司法所开展工作，人员紧缺，基本都是兼职人员，有的司法所仅有一、二名司法助理员，整天奔波忙碌，但镇基本没有经费聘用人员。深圳市龙岗区横岗街道办事处六约社区居委会由居民企业股份公司出资组建专业人民调解队伍，走出一条基层专职调解的新路子。因此，建议为镇、街道的调解办公室配备一名事业编制的专职工作人员，经费由县或镇解决，从而形成专兼职结合的调解队伍，保证开展工作。
（四）适当解决调解办案、培训经费，增强人民调解工作保障能力。人民调解是我国的一项法律制度，也是政法工作的一项内容，人民调解工作经费属于政法经费的范畴。按照中央司法体制改革方案确保政法部门所需经费一律由县级以上财政列入预算的要求，应将人民调解工作必需的两项经费列入财政预算：一是调解办案经费。各地从实际出发，统筹兼顾，确定适度的人民调解办案经费，列入财政预算。二是人民调解员培训经费。基层调解员变动大，有的乡镇三年一次换届，调解员变动率达60%—70%。根据省委办公厅、省政府办公厅粤办发〔2004〕28号文件关于调解员“每年轮训一次”的要求，亟须加强培训，将培训费列入财政预算。对于16个贫困县的上述两项经费，建议由省财政转移支付。我们认为花点小钱取得社会和谐稳定是值得的。
（五）在总结经验和加强理论研究的基础上，制订我省调解法规。由于历史原因和其他因素，我国关于调解的立法还没有出台。在司法调解方面，只在民事诉讼法和刑事诉讼法中有所涉及；在人民调解方面，只有简略的关于人民调解委员会的组织条例，但缺乏具体规定。至于其他调解工作，没有任何法律法规加以规范。我省调解立法不但是当务之急，而且也具备了条件。首先，我省调解工作有丰富的经验和体会。由于我省改革开放先走一步和市场经济的迅速发展，致使各种利益冲突和调整既深刻又明显，各种社会矛盾纠纷的表现形式往往先出现在我省，既促进探索和创新调解的新机制、新方法，也在理论研究方面提供了新领域。其次，省委办公厅、省政府办公厅转发的《省委政法委关于进一步加强我省人民调解工作的意见》，提出了加强调解工作的措施，为调解立法提供了政策依据。再次，我省调解立法组织力量较强，有一批调解立法的专家学者，他们同主管部门一样，对立法表现出强烈的愿望和很高的积极性。建议省人大常委会、省政府将调解列入立法项目，如近年立法有困难，也可以先出台行政法规，促进调解工作规范化和法制化，以期对构建和谐广东产生良好的推动作用。
附调研组名单：
石安海省政协副主席
刘文炎省政协常委，社会和法制委员会主任
黎柳莲省政协常委，社会和法制委员会副主任
李万国社会和法制委员会副主任，省委办公厅原巡视员
刘清海省政协常委，社会和法制委员会副主任
李凤英省政协社会和法制委员会专职副主任
琚立铭省政协专职常委，原秘书长
洪少虎省政协常委，省武警总队原总队长、少将
梁明省政协常委，省基督教协会会长
曾添贵省政协特聘委员，省司法厅巡视员
李任杰省政协委员，海军广州基地原副政委
全裕国省政协委员，海军湛江部队原副政委
卢小平省政协委员，省公安消防局防火监督部部长
曾涛省政协委员，广东省农村信用社联合社筹备领导小组成员
吕平省政协委员，广发证券股份有限公司监事长
赵同顺省政协委员，广州市民政局基建办副主任
蚁美玲省政协委员，华南师范大学外文学院副教授
童建华省政协特邀委员，广东宏安信律师事务所主任律师
杨日华省司法厅党委成员、副厅长
张刚省司法厅基层处处长
骆文经省司法厅办公室调研员
刘昌谋省民建副主委
韦曙林省民革会员，华南理工大学政治与信息管理学院副教授
林碧艳省民进委员，华南农业大学人文学院副教授
官方明省政协社会和法制委员会办公室主任
吴春泉省政协社会和法制委员会办公室调研员
林若航石安海副主席秘书
陈夏芸省政协社会和法制委员会办公室科员
