关于大力发展我省高中阶段教育的调研报告
广东省政协专题调研组
（2005年10月）
近年我省高等教育实现了跨越式的发展，但是，作为义务教育和高等教育的衔接阶段，我省高中阶段教育无论是办学规模还是教学质量，都与高校扩招要求和经济社会发展需要存在较大差距，成为教育事业快速、均衡发展的“瓶颈”。为促进这一问题的解决，省政协将“大力发展我省高中阶段教育”作为今年专题协商内容，派出由副主席韩大建同志率领的调研组，于4月15日至5月25日，赴广州、湛江、揭阳、河源、中山市进行专题调研。调研组认真听取了地方政府及有关职能部门的情况介绍，考察了部分公办和民办高中及中等职业技术学校，召开有主管部门、学校和教师参加的座谈会。在此基础上进行了研究和讨论，提出了大力发展我省高中阶段教育的意见和建议。现将情况报告如下：
一、我省高中阶段教育取得了显著的成绩
近年来，我省高中阶段教育以高校扩招为契机，加快了发展的步伐，主要表现在以下五个方面：
（一）投入逐年增加，办学规模持续扩大
2000年以来，全省高中教育投入超过50亿元，新建普通高中学校50多所，扩建200多所，普通高中学校由947所增至998所。与此同时，校均规模人数由765人增至1320人。2000年至2004年，高中阶段教育招生数由55.62万人增至86.85万人，年均增长14％；在校生从152.56万人增至224.85万人。其中普通高中在校生从72.5万人增至131.3万人，每万人口普通高中在校生由99.76人增至165.1人；中等职业学校（含技工学校）招生数由26.9万人增至36万人，在校生（含技工学校）由80万人增至93.5万人。目前省级以上重点中等职业学校237所，其中国家级重点中等职业学校126所。全省各类职业技术学校为生产第一线输送了120多万名技能型、实用型人才。
（二）办学条件有所改善，优质学位数量增加较快
随着创建国家级、省级示范性普通高中步伐的加快，我省高中学校在校舍、办学场地、设备等方面有较大的变化，优质学位比例增加较快。普通高中生均预算内教育事业费支出由2000年的1892.32元增至2003年的2803.76元。2000年至2004年，生均校舍面积由7.94㎡增至9.09㎡；生均图书由36.49册增至39.48册；省一级普通高（完）中由134所增至262所，增长95.5%。目前全省普通高中优质学位（省、市一级）占70%以上。
（三）教师数量增长较快，整体素质有所提高
2000年至2004年，我省普通高中教师由43941人增至75330人；具有本科毕业及以上学历的从67.51％提高到79.41％。教师队伍结构和质量均有所改善和提高。中等职业教师3.38万人。三年来共培训专业课骨干教师近3000人，考取职业技能证书的2250多人，考取高级技能证书的1083人、中级技能证书748人。“双师型”专业教师（教师+工程师或技师）占28.7%。
（四）中等职业教育布局结构调整初见成效，多元办学体制初步确立
近年来，我省对中等职业学校布局结构进行了调整和优化。学校数由2002年的1005所，调整到2004年的820余所，省级以上重点中等职业学校237所，国家级、省级专业点131个；校均规模达1135人，比2002年增加241人。民办职业教育发展较快，成为我省职业教育的重要力量。目前全省民办中等职业学校103所，在校生5.9万人；民办职业培训机构2438个。
（五）教育教学改革全面推进，办学特色逐步显现
从2004年秋季开始，作为首批全国高中新课程实验省区（广东、山东、宁夏和海南）之一，我省在普通高中一年级全面开展以实施素质教育为目的的新课程改革实验，有3000多名教育教学管理人员和2.4万名学科教师接受了国家级和省级培训。组织编写的高中新课程实验教材共有7个科目通过教育部评审，并在全国发行，居全国各省首位。
中职教育以服务为宗旨，以就业为导向，强化专业技能和动手能力的培养。目前我省有职业教育实训基地（中心）84个，市场紧缺的技能型人才培训学校32所。职业教育实行弹性入学，招生不限年龄、地域，学生凭初、高中毕业证书报考或免试入读，春秋两次或多次招生。组织编写了120多种专业课教材及资料。职业学校与劳动力市场联系紧密，“订单式”的培养及培训取得一定的成效。珠三角不少中职学校与东西两翼和山区中职学校建立了合作办学关系。2004年，我省中职学校毕业生就业率平均达95%。
日前启动的“广东省百万农村青年技能培训工程”，将培训与就业、培训转移就业与扶贫助康、培训转移就业与缓解企业技工短缺相结合，由各级财政资助全免费对农村百万青年进行岗前技能培训。这一举措，对于加快推进我省工业化、城市化和现代化进程，促进产业升级，增强发展后劲，增加农民收入，推动城乡和区域协调发展，构建和谐广东将产生重大的影响。
二、我省高中阶段教育发展面临的问题
虽然我省高中阶段教育发展较快，取得了明显的成绩，但整体发展水平仍不高，“瓶颈”的制约仍未突破，存在着不少亟须解决的问题。
（一）发展水平在全国处于中下游，与高等教育跨越式的发展不相适应，制约了发展的后劲
2004年，广东每万人口普通高中在校生为165.1人，低于全国平均水平14人，在全国排第21位；每万人口中等专业学校在校生为82.4人，低于全国平均水平13人，在全国排第17位；普通高中教师达标率为79.4％，低于全国平均数0.2%，在全国排第17位；初中毕业生升学率我省只有65.13%，而同期的江苏、浙江两省均超过80%。从这些方面看，我省高中阶段教育发展水平与先进省相比差距仍较大，与我省经济大省地位不相称。
从教育发展一般规律来看，各级学校的录取率应与教育层次成反比，即从小学、初中、高中到高等教育，录取率应呈金字塔型，越往上录取率越低，淘汰率越高，这符合人才培养规律和需求结构特点。推进高等教育大众化的前提是高中阶段教育的充分发展和质量保证。由于我省高等教育大众化是在高中阶段教育发展并不充分的情况下启动的，以致 2004年我省初中毕业生升学率低于普通高等学校录取率。这一年，普通高中和职业高中录取率为65.13%，但高校本、专科录取率为83.14%（中职升大学人数很少，省略未计）。这些情况表明，加强高中阶段教育十分紧迫。
由于高中阶段教育总体发展滞后，加上有些地区初中生辍学率高，导致山区和东西两翼不少地方高中阶段升学率低下，大批适龄青少年得不到较好的教育。揭阳市高中（含职中）录取率仅为31%，不及全省平均水平的一半，每年考不上高中和辍学的初中学生约10万人。该市建市10多年来，累计已超过100万。这种现象的直接后果，就是人力资源质量和层次的下降，严重制约了发展的后劲。因此，在抓高校扩招的同时，抓好高中阶段教育，巩固九年义务教育成果刻不容缓。
（二）地区发展不均衡，优质资源主要集中在珠三角地区
经济发展不平衡，直接影响教育的均衡发展。珠三角地区与东西两翼和山区、城市与农村的差距，主要体现在发展规模、师资、校舍、设备等方面。以初中毕业生升学率为例，2004年，我省为65.13%，其中珠三角地区的广州、深圳、佛山等6市的平均升学率为90.23%，东西两翼和山区的汕头、韶关、湛江等9市的平均升学率只有49.08%，相差41.15个百分点。人均预算内教育经费投入差距更为悬殊，2003年，排在前三位的深圳市（3975元）、东莞市（1258元）、珠海市（951元）的平均数，是排在后三位的汕尾市（172元）、湛江市（160元）、揭阳市（155元）的12.7倍。从中等职业教育来看，珠三角在校生占全省总数的73%，而占全省人口72%的东西两翼和山区在校生仅占全省总数的27%。以每万人口中等职业学校在校生数来看，珠三角地区为268人，东西两翼和山区仅为39人，差距十分明显。
（三）中职教育体制不顺、发展迟缓，技能型人才的培养滞后于经济社会发展的需求
我省中等职业教育分属不同的部门、行业。职业高中由教育部门管理，而技工学校由劳动部门管理。条块分割，政出多门，造成宏观统筹调控不力，发展规模、力量整合、资源合理配置等还存在不少亟待解决的问题，严重影响了中职教育的发展。目前我省获得职业资格证书的技术技能劳动者共有296.5万人，其中高级以上技工(包括技师、高级技师)11.7万人，仅占4％左右，与发达国家30～40％的比例相去甚远。技能型人才的严重缺乏，制约了广东打造世界制造业基地的发展后劲。
受传统观念影响，社会上普遍存在重普高轻职高思想，职业教育被视为非正规、低层次的“二等教育”，很多学生不是自愿而是迫不得已才接受职业教育。一些地方未将其纳入主流教育体系，致使职业教育投入严重不足，人才培养结构不合理。一方面，不少大学生为找不到工作而苦恼；另一方面，大量的企业却为找不到合适的技师和高级技工而头痛。广东省地方教育经费结构支
出（附表）显示，全省地方教育经费支出普通高中占32%以上，而中等职业教育（含技工学校）仅占3%左右。由于投入不足，相当部分职业学校办学条件差，教学设备简陋，难以满足专业教学的需要。如清远市中等职业学校从2000年至今，5年市财政投入仅80万元。
广东省地方教育经费结构支出表 单位：亿元
项 目 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年
教育经费支出 315．95 358．85 447．49 524．58 605．97
普通高中 101．82 116．06 149．31 181．24 211．47
中等职业教育 14．12 13．28 15．3 18．71 21．57
（四）投入不足与加快人才培养矛盾较大
经过连年快速的发展，我省高中教育规模不断扩大，按照生均成本测算，每增加一个高中学位约需投入1万元。近年来我省新增加高中学位60万个，各级财政共投入60亿元。按照基本普及高中阶段教育要求，到2010年我省还需增加80多万个高中学位，增加投入80亿元。从2001年至2004年，省财政每年拨出5000万元专项经费扶持经济欠发达地区发展普通高中教育，2003年一次性拨出5700万元用于扶持16个贫困县发展普通高中。这对于欠债较多的全省高中教育来说，只能起到一定的引导作用。按目前的体制，发展高中阶段教育主要靠地方政府投入，但对经济欠发达地区来说，政府保九年义务教育已经很困难，每年还要拿出几千万元甚至更多的资金来发展高中阶段教育，实在难以支撑。为了加快高中教育发展步伐，各地不得不通过财政以外的渠道来增加高中办学经费。例如创建示范性高中，各地均不同程度地依靠银行贷款，通过公办高中和依靠名校发展国有民办初中收取择校费的办法来偿还贷款。这种做法虽加快了高中发展,但也带来了一些突出问题。茂名每县（市）建一所示范性普通高中,全市共建五所示范性普通高中，每所都向银行贷款1亿多元。对欠发达地区来说，这是一笔不小的数目。通过择校费来偿还贷款，必然加重家长的负担，增加学生的心理压力，而且在缺少政策支持的情况下,其潜在的金融风险也令人担忧。
（五）贫困地区优秀教师外流现象严重，高中阶段教师明显不足
粤东、粤西的领导及学校反映最集中的问题之一是难以留住人才。近几年湛江市每年外流的优秀教师约200至250名。随着高中课程改革和高中教育规模的扩大，需要的教师不断增加，造成高中教师严重缺乏。不少地方不得不用初中教师上高中课程，致使高中教育质量难以保证。根据目前教师缺编情况和今后三年教育事业发展需求计算，2005年至2007年，揭阳市需增配高中阶段教师3630人，而每年返回本市任教的师范类本科毕业生仅200名。从2000年到2004年，我省普通高中师生比由1比16.5增加到1比17.4。教师数量不足，使高中阶段教育扩大规模和提高质量受到限制。
从职业教育方面看，在数量上，2005年，我省职教教师缺口达10万人；在质量上，全省现有中等职业学校（未含技工学校）师资中，本科及以上毕业生24216人，达标率仅为 71.6％，有7个市达标率低于60％，最低的河源市只有34.7％；在来源及结构上，现有教师大多是由普通教育转行而来，渠道单一，来自企事业单位及生产服务第一线、既有理论又有实践经验的教师少而又少，这是影响职业教育质量的一个重要原因。
三、大力发展我省高中阶段教育的对策建议
根据《广东省教育现代化建设纲要》，到2010年我省高中阶段毛入学率要达到80%，这是建设教育强省的重要标志之一。围绕这一目标，必须加快高中阶段教育发展步伐，巩固和提高基础教育已取得的成果。
（一）抓好落实，分类指导，加大投入
提高认识，协调发展。由于高中阶段教育的法律地位不明确（义务教育和高等教育有相应的《义务教育法》和《高等教育法》保障），对政府缺乏法律和制度上的刚性约束；欠发达地区政府重点在保九年义务教育，致使对发展高中阶段教育的投入不足。因此，要大力发展高中阶段教育，必须克服“奉命办学，奉命发展”的思想，提高对其基础性和战略性的认识，以科学发展观为指导，坚持协调发展方针，致力于各个阶段教育、普教与职教、发达地区与欠发达地区的协调发展。近期出台的《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004～2010年）》，已对未来一个时期高中阶段教育的发展提出了具体要求和保证措施，建议认真组织实施，以在不太长的时间内突破这一瓶颈。
统筹兼顾，分类指导。全省经济发展不平衡，差距较大的状况将长期存在。省里统筹兼顾、资金支持的重点，应是山区和两翼地区。在珠三角发达地区，资金投入应以县（市、区）级政府为主，镇级政府大力配合。高中教育应加大示范性高中建设的力度，扩大优质高中办学规模，全面推进这一地区普通高中学校向省一级优质学校发展。职业教育要扩大规模，面向市场，增创职教特色，创办一批现代化示范性职业学校和一批名牌专业，增强珠三角地区职业教育的辐射力和影响力。在东西两翼和山区，县（市、区）级政府应加大投入的力度，同时，省、地级市政府要大力扶持，促进这些地区高中阶段学校规模进一步扩大，普及程度不断提高。要通过整合教育资源，努力使每县新建、扩建1所以上优质普通高中。在市、县两级建设一批省级以上重点职业学校、实训中心和重点专业（点）。
调整政策，增加投入。基础教育的政策是“分级管理，以县为主”。因此，发展高中阶段教育，县级政府责无旁贷，要采取多种形式，加大对高中阶段教育的投入。近年来，省委、省政府狠抓了高等教育，使我省高等教育实现了跨越式发展；同时，也着力抓了九年义务教育。如省财政投入9.5亿元完成了3000所老区学校的改造；对人平1500元以下的困难家庭，年投入3.85亿元，免除其子女的书杂费等。这些措施影响巨大。对高中阶段教育发展（不包括技工学校），省财政每年投入1.3亿元，从2005年至2007年，省财政每年再安排1亿元资金用于支持经济欠发达地区高中阶段教育。相比对9年义务教育的投入，力度小些。我们认为，为突破“瓶颈”的制约，加大政策支持力度和投入力度是十分必要的。建议省政府近期内专题研究加快高中阶段教育发展问题。重点研究支持欠发达地区发展示范性高中的支持政策，如贴息贷款等。通过省、市、县共同努力，逐步解决高中阶段教育的瓶颈问题。
(二)积极推进办学体制、投资机制改革，形成多元投资与多元办学的格局
高中阶段教育应坚持以政府办学体制为主的原则，同时鼓励学校由公办向学校公办和民办并存转变，由政府包揽办学向政府体制内办学与社会、企业、境外机构等体制外办学并存转变。要加快建立高中阶段教育成本分担机制，适当提高高中阶段教育收费标准；鼓励以“国有民办”、“国有联办”等形式发展高中阶段教育；引进国外优质教育资源，鼓励符合办学资格要求的国外组织和个人，与省内教育机构合办高水平的高中阶段学校及职业培训机构；支持民办学校的发展，给予民办高中阶段学校与公办学校在招生、教师进修和职称评定等方面一视同仁的政策。近几年，惠州市采取学校管理、企业投资的办法，吸纳社会资金5～6亿元，缓解了高中教育资金不足的问题。茂名市采取财政拨一点，社会捐一点，银行贷一点，择校费收一点，行政规费减一点的五个一点措施筹措教育经费。这些做法，都可供借鉴。
（三）调整结构，加强衔接，促进各类中等职业学校协调发展
统筹规划各级、各类及各地区职业教育结构比例，使职业教育与普通教育比例大体相当。加强教育行政部门对职业教育的协调管理，理顺各部门所属的技工学校与教育、劳动部门统管院校的关系。国家已经建立了职业教育部际联席会议制度。建议我省也相应建立由教育、劳动等部门及企业、学校参加的联席会议制度，共同研究解决职业教育发展问题。要加强中等职业教育与高等职业教育在招生、专业设置等方面的衔接，加大高职院校对中等职业学校对口专业招生的力度，改变中等职业教育作为终结性教育的不利地位。把高等职业教育纳入职业教育系列，统一管理，避免把高等职业教育办成翻版的大专。
（四）采取有效措施，加强教师队伍建设
抓好定编工作，解决师资紧张问题。目前采取的教师每三年一核定编的做法，已不能满足高中阶段教育快速发展和新课程改革对教师迅速增加的需求，对此，建议及时修订教师编制标准，根据当年学生数，每年进行教师一核定编并入编，以缓解教师数量的不足，确保教育质量稳步提升。
制定稳定教师队伍的相应政策。建立针对农村地区高中教师的培养及学习交流制度。推进“青年志愿者扶贫接力计划”，鼓励大学生志愿者从教于条件艰苦的农村中学。设立“大学生到农村从教奖学金”，对已经考取大学，但因家庭经济困难不能继续深造的学生，可采取 “委托代培”办法，定向培养。改善欠发达地区农村教师工作和生活条件，研究贫困地区农村教师工资补助政策。鼓励和组织退休教师到农村薄弱学校任教。推行中心城镇及经济发达地区优质学校教师对口支援欠发达地区薄弱学校的制度。
加强职教师资队伍建设。重点培育1至2所省级职教师资培养龙头院校，将之列入省重点扶持院校，以培养更多的高素质职教教师。多渠道引进师资，除通过正规的职业技术师范学院培养外，还可广泛吸引和鼓励企事业单位工程技术人员、管理人员和特殊技能人员担任专兼职教师，到2010年，将“双师型”教师比例提高到60%以上。改革职教职称评定制度，确认工程师、技师、烹调师等在评定职称上的同等资格。
（五）巩固九年义务教育成果，夯实高中教育基础
巩固和发展九年义务教育是确保高中阶段教育高质量发展的前提，要不断完善中小学的办学条件，实现办学条件基本均衡化。严格控制初中阶段辍学率，建立“控辍”机制，落实校长、教师责任制，将控制学生辍学情况作为一项重要的考核内容，巩固和提高毕业率和升学率。要特别重视农村基础教育。我省农村人口占全省的72.23%，其教育发展落后状况不改变，全省教育现代化就不可能实现。通过不断改善农村学校办学条件，增加对农村学校投入等措施，巩固农村普教成果，使教育体系中各个环节相互适应，相互促进。
要重视创建示范性高中带来的新问题。创建示范性普通高中应量力而行，克服盲目攀比、求全的思想，充分考虑我省各地的实际情况，评估标准不宜全省一刀切，不能以牺牲优质初中资源为代价。要致力于高中教育与义务教育的协调发展。对于目前群众反映强烈的“名校办民校”、“股份分校”等问题要给予关注，出台相应的政策予以规范，使九年义务教育与高中阶段教育相互衔接，相得益彰，实现我省基础教育的协调发展。
做好计划生育工作是发展教育、提高人力资源素质的前提和基础。东西两翼和山区由于人口增长过快，带来了学生入学难、大班额及教学质量不高等问题。2003年，全国平均每万人口小学在校生910人，广东却达1304．8人，湛江、揭阳两市超过1500人，其中湛江的雷州市达到1700人。2004年，全国平均每万人口小学在校生为909．7人，而我省却攀升到1319．6人，两年均居全国第一位。因此，在认真解决高中阶段教育发展问题的同时，要坚定不移地抓紧、抓实计划生育工作，有效控制人口增长速度，促进经济与社会协调发展。
附：调研组名单：
顾 问：
韩大建（女）全国政协常委，省政协副主席
周明理 省政协教科文卫体委员会主任
组 长：
刘人怀 省政协教科文卫体委员会副主任，暨南大学校长、中国工程院院士
陈万鹏 广州大学党委书记
副组长：
林维明 广州大学原校长、教授
吴明兴 省政协教科文卫体委员会副主任
成 员：
陈年强 广东工业大学党委书记
彭文晋 广东省科技干部学院院长
王绵宁 广州中医药大学原党委书记
翁宗奕 广州医学院原党委书记
柳柏濂 华南师范大学巡视员
潘史扬 广州市白云区副区长
张 焜 广东工业大学副校长
周国贤 省教育厅原副厅长,中华职教社常务副主任
林伟健 华南师范大学党委统战部部长
李宗桂 中山大学文化研究所所长
刘 晖 广州大学教育研究所所长
李定安 华南理工大学工商管理学院教授
祁 海 珠江电影制片公司一级编辑
陈晓薇 广东省政府文史馆馆员
丁 义 华南师范大学音
余国慧 广东外语艺术职业学院副教授
