关于“加强规划管理、促进社会主义
新农村建设”的专题调研报告
省政协经济委员会赴湛江、清远调研组
（2006年5月）
为进一步落实2006年中央一号文件精神，加快社会主义新农村建设，省委、省政府于今年4月上旬在湛江召开了广东省推进建设社会主义新农村工作座谈会，并出台了《关于加快社会主义新农村建设的决定》。为推进我省建设社会主义新农村，省政协经济委员会组织部分委员，并邀请有关专家组成2个小组，于4月中、下旬，赴湛江、清远、汕头、佛山4个地级市，就“加强规划管理，促进社会主义新农村建设”开展专题调研。赴湛江、清远市调研组在认真听取了两市党政领导的情况介绍基础上，深入到吴川等6个县（市、区）的部分乡镇、自然村，实地考察了新农村的建设情况，通过召开座谈会等方式，认真听取了各方面的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、社会主义新农村建设规划管理工作取得可喜成绩
广东历届省委、省政府都十分重视“三农”工作。特别是党的十六大以来，省委、省政府为进一步解决“三农”问题，先后采取了一系列重大举措。推进农村城镇化和加快发展中心镇，实施十项民心工程和固本强基工程，作出加快发展县域经济的决定，出台了激励型财政政策和组织人事政策，下放审批权限。统筹城乡发展，加快农村“三化”建设，推进生态文明村建设，使农村面貌发生了深刻变化，出现 “生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新局面。这在湛江、清远市得到充分证明。湛江、清远以规划先行，引导农村现代化方面取得了一定的成绩，主要表现在如下四个方面：
——规划修编工作正在有条不紊的进行。各级政府都认识到规划管理工作在社会主义新农村建设中所起的重要作用。如“十五”期间，清远市共完成城镇总体规划修编79个，规划面积748.74平方公里，编制详细规划和专项规划313项，面积3197.81公顷。全市22个中心镇已完成15个中心镇总体规划修编，其余7个中心镇正在修编。湛江徐闻县从2004起到2005年底止，用两年时间，按照国家规定的村庄规划标准“一书十图”，编制出全县200人以上自然村的规划，至去年底，200人以上自然村的规划修编工作已按规范标准基本完成892条，占全县自然村的70.74%，其中，县政府审批发文369条，已出图未报批的有100条，完成现状和初步方案的有423条。
——村容村貌大为改观，涌现一批生态文明村。湛江市抓住“改水治旱”的契机，以创建生态文明村活动为载体，全面推进社会主义新农村建设。徐闻县通过坚持“四个轮子”一起转，“五个一点”的办法筹集资金，广泛发动和依靠群众，积极探索欠发达地区建设社会主义新农村的路子，并取得明显成效：全县有50.6%的村庄开展社会主义新农村建设，共投入建设资金8.9亿元，修建硬底化道路1760公里；改水33716户，改厕21176户，绿化庭院24110户；一批村庄建起了文化长廊、文化广场、阅览室、文化楼，该县海安镇广安村被评为全国创建文明村镇先进单位。清远市在城镇体系规划的指导下，乡镇公共绿地由原来的290公顷增加到298公顷，村庄建筑面积由原来的6542.53万平方米增加到6709.83万平方米，自来水受益村庄由原来的2269个增加到2893个。
——农村社会公共事业的规划工作基本落实。各地在社会主义新农村建设过程中均注重农村社会共事业的规划。如清远市从2005年起，计划用3到5年的时间，基本解决全市农村“一保五难”问题，去年全市新增扩保人员39996人；完成农村房屋改建3924户，完成改建面积31.4万平方米，改造村庄124个；解决农村困难群众饮水工程104宗，受惠群众达6万人；新建卫生所26个，全市参加农村合作医疗173.7万人，覆盖率为56.2%。湛江市以“四通五改”为突破口，加大政府对农村公共基础设施建设的投入，着力解决农民长期以来用水难、行路难、用电难、住房难、农产品卖难等问题。投入11亿多元，推进农村电网改造工程，实现了城乡同网同价；投入5287万元，改造危房、茅草房14934户。此外全市还改厕54.23万户，改灶35.8万户，使用沼气9424户；建设镇、村敬老院300多所，农村6000多位孤寡老人实现了集中居住。
——以发展生产为第一要务，促进农民收入逐年提高。各地根椐自身条件，积极调整优化农业产业结构，使农业农村经济取得历史性突破。如湛江徐闻县大力改水治旱，全面调整优化农作物结构，全县已有5000多户农民与客商签订了农产品订购合同，面积达2万多亩，较大宗的有甘蔗、菠萝、蚕桑、瓜菜、甜玉米等。近三年来，尤其是2004年、2005年虽遇上了百年一遇的大旱，但农村经济得到了大幅度增长，2005年，全县农民人均收入达4734元，同比增长7.6%。英德市黎溪镇湖溪村是飞来峡水库移民新村，该村利用建移民新村的契机，抓好新村建设规划和生产发展规划，通过大力发展“三高”农业和养殖业， 2005年村集体收入16.2万元，人均收入3604元，达到英德市平均水平。
二、新农村建设规划管理工作的困难和问题
（一）经过规划的村庄少,仅局限于中心村。至2005年底，我省累计完成村庄建设规划编制率仅为26%左右。如清远大部分村庄都没有规划，多数区域都是按公路长线布阵，村庄是“天女散花”、民房是“横七竖八”。清新县下辖9个镇，1个国营林场，224个村（居）委会，平均每个镇只有1到2条村（居）委会有规划，全县3800条自然村基本上都没有村庄建设规划。正是由于缺乏规划，即使近几年不少农户建了新房，但是“有新房无新村、有新村无新貌”乃是普遍现象，大部分村庄“脏、乱、差”情况严重，农民群众生产、生活环境未得到根本改善。
（二）部分干部规划意识淡薄，对规划的内涵认识不足。不少干部，特别是村一级的干部，对社会主义新农村建设过程中的规划管理的必要性认识不足，认为规划管理工作可有可无；有些干部知道规划管理工作的重要性，但是对规划的前瞻性、科学性、可行性、严肃性等认识不够，规划实施的随意性较大。由于受种种条件的限制，各地并未充分认识规划应含盖什么内容，具体由谁负责，各级规划该如何衔接，综合规划与其它专项规划在空间层次结构上该如何衔接，各地尚未形成统一意见。
（三）农村规划缺乏相关的法律保障体系。农村规划普遍存在的一个问题是没有相关的法律法规来确保规划的实施，从而使有些地方的规划只是一纸空文，没有权威性。各地的规划监察执法队伍力量不强，对违章建设行为的查处力度不够，从而制约着规划的正常实施。以往即使有规划编制，但没有从长远角度考虑，普遍存在起点低、标准不高、特色不鲜明等问题，镇村之间衔接不够，不利于产业发展和改善生产、生活环境。同时，自然村规划管理失衡，农户占用耕地建房问题严重。
（四）土地浪费现象较为严重。一些地方在进行文化场馆等的规划建设中，盲目城市化，追求大而全，缺少农村特色，对其实用价值的考虑不够，有浪费土地现象。各地对宅基地的分配没有明确的规定，宅基地面积应为多少，分配标准怎样，具体怎么操作？农户建房随意性大，加上不少农民存在占地意识，在建新房过程中，不是采取“拆旧建新”的方式，而是另选宅基地进行新建，搬迁后旧房一直被空置，既造成土地浪费，又留下脏乱差的残破景象。
（五）规划专业人员少，素质偏低，规划质量不高。各地规划编制管理人员少，工作缺乏连续性和稳定性。清远市现有规划编制单位5家，注册规划师17人，其中市一级建设、规划部门14人，县级只有3人（佛冈县1人、连州2人）。大多数县连一个专业技术人员都没有。建设、规划管理部门工作人员大多是“半路出家”，没有经过正规专业培训，缺乏相应的专业理论和业务知识，规划技术力量与实际需求极不适应，很难完成村镇规划任务。
（六）规划编制费用标准不统一，来源不落实。各地根据不同情况估算每个村庄的规划成本，有的地方高，有的地方低，差距悬殊。如湛江市，人口在200人以上的村庄规划成本大概是5000元，而清远市，每个200-300户村庄的规划编制（含测量）成本费用约为5万元，要完成全市村庄规划编制单纯成本费用就要过亿元，地方财政无法解决。
三、加强规划管理，推进我省社会主义新农村建设的建议
（一）加大宣传力度，正确认识新农村建设的内涵。建设社会主义新农村是“十一五”期间各级政府的重大历史任务，要完成这一重大历史任务，关键在党的领导。我们要坚持立党为公、执政为民，加强党的执政能力建设和先进性建设，特别是抓好乡镇和村级组织建设，通过基层组织来发动、宣传、教育、组织农民共同建设社会主义新农村。新农村建设是一个涵盖整个农村深化改革、促进农村发展的宏伟目标，它并不是一场运动，我们必须充分认识其工作的系统性与长期性，更不能把新农村建设简单地理解为新村庄建设，应杜绝不切实际的“大拆大建”及劳民伤财的形象工程。
（二）必须因地制宜区别对待，加强农村规划管理。规划是建设好新农村的前提，各地必须结合自己的实际条件制定规划。坚持规划先行，发达地区可以快一些，欠发达地区可以慢一些。社会主义新农村建设并不是农村新一轮的大拆大建，农村自身的方方面面要协调发展，新的村庄规划建设能搞到何种程度，由当地农村经济发展水平、农民收入水平以及政府对农村的支持程度决定，不能搞一刀切，更要防止形式主义。要坚持因地制宜、资源共享、集约用地、节约用地的原则，突出规划的整体性、和谐性和可操作性，突出本地特色，突出农村特色。
（三）必须健全相关法律，维护规划管理工作的权威性。建议省政府出台相应的关于加强社会主义新农村建设规划管理工作的规定，从而使规划管理工作有法可依，不断推进依法行政。由于规划建设执法涉及面广、涉及国家和省的法律法规多、涉及的部门也较多，因此加强执法检查，强化监督，是各项法律法规能够顺利执行的保证。通过执法检查，及时发现和处理在村镇规划建设中出现的违法违章现象，维护法律法规的严肃性，不断推进我省依法执政、依法行政的力度，推进我省村镇规划建设走上法制化轨道。
（四）必须坚持城乡统筹，切实加强村镇规划建设。村镇规划编制工作和村镇建设工作应按照市年度计划要求有序进行。年度计划在考虑本市经济和城镇发展需要，综合平衡各县（市、区）制定上报年度计划的基础上制定。市建设行政主管部门会同市财政部门对列入计划的项目给予一定的资金支持。这些制度的建立，对于市与县（市、区）的统筹协调、规划与建设的统筹协调，提高动作效能，确保村镇规划和村镇建设工作按计划、高效有序地协调推进具有重要作用。
（五）必须落实自然村规划，使规划范围覆盖到每一寸土地。从调查的情况来看，大多数自然村是没有规划的，而社会主义新农村建设是以现在已经形成的自然村为建设对象，因此必须落实对自然村的规划。农民的房屋是农民自己的私有品不是公共品，因此，不能为了达标而要求农民拆屋建新的标准房。我省耕地资源十分紧缺，新农村建设中一定要本着节约原则，应该通过旧村改造换新颜。对于农村中的沼气和厕所建设，因为影响公共卫生，具有一定的公共品的性质，政府应通过补贴的方式鼓励农民进行改造。
（六）必须保护生态环境，进一步加强村容村貌管理。从落实构建和谐社会的要求出发，村镇总体规划应当明确生态环境和历史文化遗产的保护措施。村镇建筑设计应当遵循经济、节能的原则，执行国家和地方有关节约资源的规定。村镇生产建设活动要切实保护生态环境，推广使用节能、环保、新工艺的建筑材料以及有农村特点的沼气、秸秆汽化等清洁能源。建设村镇垃圾、污水集中收集处理设施。村镇建设项目应当配套符合国家标准的公厕等环境卫生设施。发挥村民自治作用，建立村容村貌管理制度，组织农村绿化和房屋周边环境定期整治，对于改变一些村镇脏、乱、差，资源能源浪费、环境污染严重等状况，改善村镇人居环境、推进乡风文明和村容整洁，将发挥重要作用。
（七）必须充分尊重民意，发动社会力量支持新农村建设。各级干部要善于组织农民，教育农民，提高农民素质，切实做好农民解放思想的工作。充分尊重农民群众的知情权、决策权和参与权，新农村建设用什么办法推进、确定什么改造项目，都应有农民直接参与决策，激发他们建设家乡的热情，使农民成为投资投劳、自主建设的生力军。建设新农村，资金投入是关键，经济欠发达地区，单靠政府的投入是有限的，必须鼓励和引导社会各方面力量参与新农村建设。如吴川市的“回归工程”，徐闻县的“干部回乡”等做法值得学习和借鉴。
（八）必须多渠道筹集资金，提高规划人员的数量与素质。新农村建设的规划管理工作需要大量的资金支持，各级政府应拓展思路，千方百计筹措资金。村镇基础设施和公共服务设施长期以来是由政府投资建设的，根据“谁投资，谁受益”的原则政府应当充分发挥公共资源的经济效益，鼓励社会资金参与经营村镇基础设施和公共设施建设项目。社会资本参与投资，可以加速村镇基础设施和公共设施建设，提高运行服务质量，对于缓解资金不足，减轻政府负担，发挥公共资源的社会和经济效益具有积极作用。政府的财政投入应向提高规划人员的数量和素质方面倾斜，新农村建设的规划管理工作涉及面广，因而必须加大对参与人员的培训力度，主要包括提升规划技术人员的专业技能，加强规划管理工作队伍依法执政能力。
调研组成员名单：
王兆林 杨芹溪 郑睦鑫 张淑荣 甘巧林 刘纪显
颜金尧 张超美 何铁赞 熊水龙 李朝庭 陈玉强
