关于我省贫困人口相对集中地区
经济发展情况的专题调研报告
省政协调研组
为了贯彻落实省委十一届五次全会提出的补齐粤东西北地区发展和扶贫开发短板的决策部署，省政协将“我省贫困人口相对集中地区经济发展情况”作为今年第二季度常委会专题议政的主题。为此，省政协王荣主席亲自带队，于4月初赴清远就“精准扶贫、精准脱贫”开展专题调研，强调要进一步明确发展思路，创新发展理念，坚持科学谋划，不断完善脱贫新机制，力争走出一条绿色发展、特色鲜明的精准扶贫新路子。同时，组成由林木声、温思美副主席为顾问，经济委员会罗继东主任为组长，部分省政协委员和专家参加的调研组，于4月中下旬，在召开座谈会听取省直有关部门情况介绍的基础上，先后赴陆丰、惠来、五华、龙川、廉江、信宜、罗定等县市并深入镇村，采取会议座谈、个别访谈、资料分析、专家研讨、征询意见等形式，围绕常委会议政专题进行实地调研。现将情况报告如下：
一 、我省贫困人口相对集中地区经济发展成效显著
目前，按照年人均可支配收入低于4000元的标准，全省农村仍有70.8万户、176.5万贫困人口，相对集中在粤东西北地区的陆丰、五华等10个县市。（见附表）
省委、省政府历来高度重视粤东西北地区经济发展和扶贫开发工作，近几年出台了《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》等一系列切实可行的政策措施，有力促进了这些地区的经济发展。“十二五”期间，粤东西北地区GDP年均增长9.7%，居民人均可支配收入年均实际增长9.6%。贫困人口相对集中地区落后面貌也得到极大改善。如罗定市，2011至2015年间，地方生产总值增长了近1倍，年均增幅达到14.9%；规模以上工业增加值、地方公共财政预算收入和银行存款余额翻了一番多，固定资产投资、银行贷款余额翻了两番多；从没有一条高速公路到形成了“四高速一机场一铁路一国道”的大交通格局；蒸笼加工业蓬勃发展，带动务工达1.2万人，年销售收入1.5亿元，出口创汇1600万美元。
全省扶贫开发工作取得了可喜成就。在第一轮扶贫的基础上，2013年开展第二轮扶贫开发“双到”工作以来，全省投入各类帮扶资金202.95亿元，顺利完成对20.9万贫困户、90.6万贫困人口的帮扶任务。2015年，受帮扶的相对贫困户人均可支配收入达9220元，相当于全省农村居民人均可支配收入的69%。贫困村集体收入也显著增强。如河源市283个贫困村平均年集体收入达9.82万元，比帮扶前增加了7.04万元。最近召开的全省扶贫开发工作会议明确提出，我省要在2018年前率先实现全面脱贫，新时期精准扶贫、精准脱贫三年攻坚战正在我省上下如火如荼开展。
二、我省贫困人口相对集中地区经济发展面临的问题
（一）以交通为重点的基础设施建设有待完善。在我省贫困人口相对集中地区，早期建成的农村公路建设标准低，安保措施不到位；“重建轻养”意识普遍存在，相当数量农村公路处于失养状态；对外干线公路技术水平低，路况坏、烂现象严重。同时，高速公路网对粤东西北区域内重要节点的覆盖有待完善，还没有形成高效路网体系，不少国道省道有待升级改造，农村路网建设有待加强。如湛江廉江市，现有高速公路出入口离城区30余公里，离贫困人口相对集中的某些乡镇约70公里。很明显，交通仍然是制约当地经济发展的瓶颈。
(二) 经济结构和产业布局不尽合理。我省贫困人口相对集中地区产业规模粗放单一，结构层次较低，二三产业发展十分缓慢，特别是民营企业长期发展不起来，缺乏龙头企业带动；高新技术产业发展不快，制造业多位于分工链条的中低端，产业技术水平与自主创新能力不强，特色产业未形成规模，相当部分产品仍是贴牌生产，缺少上规模、上档次的品牌；现代农业的发展较慢，传统农业仍然占主导地位，农产品加工业整体水品偏低，精深加工较少，产品附加值较低。约占全省面积70%、全省户籍人口64%的粤东西北地区，2015年的GDP总量为1.51万亿元，仅为全省的20.8%；规模以上工业增加值5989.33亿元，仅为全省的19.7%。由于粤东西北地区普遍存在主导产业不突出、现代农业规模小而少、产业支撑和带动能力不强等问题，形成了“造血”功能弱，内生动力严重不足的局面。
（三）城镇扩容提质困难重重。一方面，我省贫困人口相对集中地区的城镇化进程和产业园区配套设施建设相对滞后于产业快速发展的需要,导致各地承接优势产业的能力不足。同时，在加快城镇化建设进程中，如供水、供电、教育、文化、医疗卫生等社会公共服务基础设施等仍然存在总量少、分布不均衡等问题，很大程度上制约着当地经济社会的发展，城镇的扩容提质步履维艰。另一方面，贫困人口相对集中地区由于土地指标紧张和建设用地规模受限，无法安排新项目落地，很多有意向投资开发的企业只能“望地兴叹”，土地供需结构性矛盾十分突出。如云浮罗定市，现有已落实投资意向和已签订投资协议的工业项目用地缺口近9200亩，有5个列入今年省、市两级重点的项目用地尚未得到落实。
（四）可支配财力严重不足。一方面，我省上交中央财政收入的比例较大，而中央财政对广东转移支付返还的比重较小，加之我省省级财政收入占全省财政收入比重偏低，使得省级财政可支配财力严重不足。另一方面，我省贫困人口相对集中的市县大部分是财政转移支付地区，本级财政大多数只能勉强“保工资、保运转”，基本属于“吃饭财政”。2015年，粤东西北地区一般公共预算收入1011.35亿元，仅为珠三角地区的15.8%。如汕尾陆丰市，财政每年维持工资和基本运作需要24亿元，但是全年本级实际可支配收入才18.2亿元，收支缺口近6亿元。同时，由于如工资调整、社会保障等刚性的增支项目由地方筹措且越来越多，以及每年用于项目配套的资金总额较大，都加重了地方财政的负担。
（五）招商引资和招才引智成效不明显。我省贫困人口相对集中地区大部分由于基础设施建设和产业发展滞后，城镇化程度不高，未能形成人口、资源的集聚效应，导致难以吸引发展前景好、带动能力强的企业落地。各地引进内资项目多、外资项目少，劳动密集型项目多、高科技项目少，本市项目多、外市项目少，洽谈项目多、落地项目少。同时，引进的人才素质参差不齐,人才结构不尽合理,偏重于行政型、社会管理型和中低级人才,高端经济管理型、尖端技术研发型人才奇缺。加之由于各方面条件局限和待遇偏低,人才引不来、留不住,人才流失比较严重。如揭阳惠来县，虽然当地企业的待遇收入并不比珠三角地区差多少，但是由于缺乏教育、医疗和休闲娱乐等社会公共服务设施，甚至连一座好的电影院都没有，满足不了当代年轻务工者的物质文化生活的需要，导致招才引智颇为困难。
（六）县镇领导流动性较大。调研中普遍反映不少县镇干部，特别是党政“一把手”调动频繁，使得很多制定好的政策不能长期有效执行，“换一个主要领导改一次规划”的现象比较突出，难以保持政策的连续性，甚至造成资源的浪费。在农村基层，有的村干部反映村班子三年一选的体制既无法与县、镇五年一选的体制相衔接，又难以在如此短的时间里想长远谋发展的大事，存在“一年看,两年干,三年等着换”的问题。县镇领导的经常变动，也助长了急功近利、形式主义等不良风气，诱发了跑官要官、买官卖官的不正之风，使得求真务实的要求难以落到实处，不利于贫困人口相对集中地区经济社会发展。
三、关于加快我省贫困人口相对集中地区经济发展的建议
以中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为引领，结合我省贫困人口相对集中地区实际，我们认为各地在紧抓交通基础设施建设、产业园区提质增效、中心城区扩容提质“三大抓手”的基础上，要贯彻落实好《中共广东省委广东省人民政府关于进一步加快县域经济社会发展的决定》和《中共广东省委广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》，重视并处理好精准扶贫、连片脱贫与可持续发展之间的关系，进一步增强振兴粤东西北经济发展和扶贫开发工作的紧迫感，以“精神扶贫”助推“精准扶贫、精准脱贫”工作的开展，充分挖掘这些地区发展新优势，运用良好的生态环境和丰富的资源，认准发展方向和目标，在“输血”的基础上增强“造血”功能，在确保完成三年扶贫攻坚任务的同时，不断推动经济快速可持续发展，补齐粤东西北发展的短板，为我省2018年率先全面实现小康作出更大的贡献。为此，提出以下建议：
（一）大胆提拔使用优秀人才，实施包干到底新机制。一是从珠三角地区选拔立场坚定、思想解放、思路清晰、有魄力、敢担当的优秀干部到贫困人口相对集中地区担任党政主要领导。以全省市县镇领导班子换届工作为契机，切实加强基层组织和农村党员队伍建设，发挥党员的先锋模范作用，认真选好干部，配强领导班子。同时要保持县镇干部任职的稳定性，特别是党政“一把手”，即使提拔，也要在原岗位上做满至少一届任期才可离开。二是成立由省市县三级领导、专家及有关职能部门组成的促进贫困人口相对集中地区经济发展指导小组，根据各地区资源禀赋，帮助其制定“一县一策”以及符合当地实际的长期发展战略，包括城镇化扩容提质、产业布局、农业现代化等，切实防止“换一个主要领导改一次规划”的现象出现。三是负责帮扶的珠三角各市和有关单位，要像我省对口支援西藏、新疆一样，在资金、项目、人才等方面加大帮扶力度，用五年左右的时间，着力提升贫困人口相对集中地区可持续发展的“造血功能”和内生动力，补齐受援地发展短板，坚决做到不达目标不撤队，包干到底。
（二）大力推进三产融合，着力培育壮大农业龙头企业。针对我省三产融合程度低、层次浅，农业产业链条不完善的现状，一方面应加快推进农村“三产融合”。要大力发展面向农村资源的农产品加工业企业，延长产业链、价值链、增收链，提高农业附加值，在农产品加工行业全面开展营改增试点工作，增强企业的盈利能力。同时，借力社会现代服务业推进农业现代化，以市场需求为导向，推进农业与相关社会服务要素的互动，通过“互联网+现代农业”模式的深度融合，建设完善的农业产业化综合服务体系，推进现代农业企业创新发展，提升农业综合竞争力。另一方面应着力培育壮大新型农业经营主体和农业龙头企业。每个县市要在原有基础上，按照农业产业分工，着力扶持若干个种植、养殖、加工等农业龙头企业，培育以农产品为主导的农业专业合作社，进一步提高农民的组织化水平。省有关部门要组织农业技术队伍，加大对贫困人口相对集中地区农业企业与合作社的技术指导。
（三）探索涉农和扶贫资金使用新模式。1.在我省贫困人口相对集中地区，根据当地实际率先探索集中安排使用国家和省的涉农及扶贫资金，按先急后缓的原则，提高各项资金使用成效，同时必须确保资金的安全和落到实处。2.将国家和省下达的无偿涉农和扶贫资金集中建立专项发展基金，可以担保基金和贴息等方式帮助企业和农民融到资、多融资。3.探索由政府资金直接帮扶到户的模式转变为通过产业提升、项目带动、整体规划建设来引入更多社会资金参与扶贫的模式；探索以资源变资产、资金变股金、农民变股东的合作方式；采取政府性资金参与入股等形式，成立实体经济组织，有效提升扶贫资金使用效率，使政府性资金从一次性投入向长效性投入转变。
（四）提高金融服务于实体经济的有效供给。第一，建议省政府牵头研究组建股份制的省级农村商业保险公司的可行性和必要性并尽快实施，和银行类金融机构特别是农村金融机构实现资源共享，以提高保险的深度和密度，降低金融机构的涉农信贷风险，增强金融机构的涉农放贷信心。除开展商业保险之外，还要加大开展农业政策性保险和“三农”保费补贴等相关业务，并在部分欠发达地区开展农业保险全覆盖试点，积极开展粮食作物、生猪和蔬菜价格险等农业保险创新产品，为粤东西北中小微企业和贫困人口相对集中地区“三农”提供生产和生活保障。第二，人行、银监部门和各类商业银行以及非银行金融机构，应研究制定和建立设在县域的机构对当地的信贷支持承诺制度，扩大信贷投放，提高存贷比，增加金融产品，创新金融服务，确保在当地吸收的资金用于当地。可对存贷比达到70%以上的金融机构实施激励制度，如地方政府可依据贷款余额考虑减免一定比例的营业税或给予相应的财政补贴等，以提升金融服务经济发展的能力。同时，应建立一个能对企业及“三农”经济主体的完税、守法、财务、信用、产品质量和盈亏等状况进行完整记录并提供查询服务的数据库。
（五）取消资金配套政策，加大生态补偿力度。政府出台措施的着眼点要找准，应真正了解欠发达地区的需要，形成“雪中送炭”式的政策导向。一方面，由于我省贫困人口相对集中的县市可支配财力严重不足，因此原则上在安排交通基础设施和公共服务项目等方面，应取消县以下资金配套的政策；对脱贫难度较大的地区实施“摘帽不摘政策”的帮扶措施；继续加大转移支付力度，探索建立珠三角对粤东西北地区的横向转移支付制度。另一方面，由于贫困人口相对集中地区多位于生态功能区，属于限制发展区，产业发展受到环保方面严格控制，因此，应按照生态类别和生态贡献率，对这些地区特别是少数民族贫困地区给予较高的生态补偿，并逐年加大补偿力度。此外，省有关部门应在建设用地和环境容量指标等要素上，对贫困人口相对集中地区给予优先安排，扶持建设项目和产业发展。
（六）建立健全党委直接领导的扶贫开发机构。精准扶贫、精准脱贫是一项重大的制度性安排,既是扶贫工作,也是民心工程；既是经济工作,又是党建工程；既是帮助农民致富的工作,又是改善社会风气的工程。要站在全面建成小康社会的高度来认识扶贫工作，作为今后一项重中之重的工作来抓。首先，省市县三级要建立健全由党委直接领导的扶贫开发部门，由党委领导挂帅，进一步加强扶贫机构建设，统筹和指导各帮扶单位对贫困人口相对集中地区的帮扶工作。其次，成立贫困人口相对集中地区扶贫督导组，与纪委派驻当地的纪检组合作，对扶贫工作进行综合协调、严格督导，务必把精准扶贫落到实处。对在扶贫开发和促进当地经济发展工作中取得成效的干部给予奖励，对不担当、不作为的干部，要严肃问责并给予组织处理，该调整的调整、该调离的调离。
“关于我省贫困人口相对集中地区经济发展情况”专题调研组人员名单
顾 问
林木声 省政协党组副书记、副主席
温思美 省政协副主席
组 长
罗继东 省政协常委、经济委员会主任
副组长
黄庆勇 省政协常委、副秘书长
黄日东 省政协委员、经济委员会副主任
成 员
赖悦辉 省政协委员、经济委员会专职副主任
聂周荣 省政协常委，原省广弘资产经营有限公司董
事长
张 斌 省政协委员，中国农业发展银行广东省分行
原行长
苏宝玉 省政协委员，省农信社原主任
刘 庄 省政协委员，广东金融学院党委书记
罗必良 省政协委员，华南农业大学经管学院教授
张 健 省政协委员，省交通运输厅总规划师
李 红(女)省政协委员，省铁投置业发展有限公司副总
经理
彭国猛 省政协委员，清远市嘉福工业城有限公司董
事长
袁赵伟 省政协委员，广东百强实业投资有限公司董
事长
特邀省直部门领导
郑惠典 省农业厅副厅长、省畜牧兽医局局长
李冠强 省扶贫办副主任
工作人员
张泽旺 省政协经济委员会办公室主任
魏 强 省政协经济委员会办公室干部
孙 宇 省政协经济委员会办公室干部
