关于“转变经济增长方式中的
政府作用”的调研报告
广东省政协经济委员会调研组
（2005年10月18日）
9月下旬，我会接全国政协经济委员会,关于开展“转变经济增长方式中的政府作用”专题调研的通知后，各级领导非常重视。10月11－12日，由省政协副主席王兆林任顾问，经济委员会主任纪力清任组长，副主任欧卫东任副组长的专题调研组一行 13人，先后到省发展与改革委员会、经济贸易委员会、政府发展研究中心等单位展开专题调研。听取政府相关职能部门的情况介绍，分别进行专题座谈，深入交换对转变经济增长方式中政府的作用的意见，并对该专题展开充分的讨论。现将调研情况报告如下：
一、广东省在促进经济增长方式转变中的主要做法
自“九五”以来，我省各级政府在党中央、国务院的正确指引下，结合本省经济社会发展的实际，在促进经济增长方式转变方面做了大量工作，并在某些领域作出了大胆的尝试，取得了阶段性成果。
（一）转变行政理念，提高政府公共服务的质量
——理念先行。从“无限政府”向“有限政府”的转变，要求的不仅仅是政府从无限领域转向有限领域，而且要求政府在有限领域中提高服务的质量。在公共服务领域狠抓制度环境建设，为全省经济社会发展创建优良的服务平台
——合理、合法行政。遵照《行政许可法》，制定了《广东省经济贸易委员会行政许可实施办法》。该办法确立了行政许可公示、受理、审查与决定、时限、监督检查、档案管理和责任追究等七项制度，为推进机关职能转变，加强机关作风建设打下了良好基础。
——整肃法制环境。按照省委、省政府的统一部署，对在1979年至2001年制定的地方性法规、政府规章和规范性文件进行了清理，其中仅由省经贸委负责执行的454件中，清理后被废止的就有249件，占54.8%，被重新修订的11件，占2.4%，
——决策制度进一步科学化。完善了政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，尤其是建立了“三不决策”制度，即没有经过充分的调研论证不决策，没有两个以上的比较方案不决策，没有经过专家学者的论证不决策。还完善了国际国内专家顾问咨询制度、社会公示和社会听证制度、政府重大决策课题招投标和公开购买成果制度等，对事关人民群众生命财产安全的大事实行不可行研究，提高决策的透明度和公众参与度。
——提高公共信息服务质量。2003年初，根据张德江书记的指示，由省经贸委牵头，邀请国家权威部门对我省的工业产业竞争力展开调查，形成了我省九大产业、十大专题、61个分行业竞争力的课题报告、总报告。2004年，由省经贸委在全省范围内广泛开展研究成果的宣传培训工作。先后在各市分别举办了政府和企业两个层面培训35场和22场，受训人数分别达到5000多人次和2300多人次。
（二）综合运用经济、法律和行政手段，保障经济安全，实现可持续发展
——切实抓好煤、电、油、运供应保障。一是积极抓好电力供应的协调。加大对我省电力生产企业技术改造的投入，推进煤电、油电价格联动，调动地方电源顶峰发电，积极实施电力需求的管理，科学、合理地实施计划用电、错峰用点，引导用户合理用电，缓解供需矛盾。二是有效协调煤炭、石油的供应。建立主要用户的生产调度协调制度，积极争取建立能源储备制度，大力争取国家在能源配置方面的支持，加强与能源产地省份的合作，积极开拓国际能源市场，优化我省能源供应格局。
——抓好土地、水资源合理开发和综合利用。今年底前编制完成全省水资源综合规划，指导全省水资源的科学管理。与国土资源部合作，编制广东省国土规划，促进国土资源可持续利用。制定《广东省工业项目建设用地控制指标》，推进土地使用控制标准。完善土地使用权交易市场管理，盘活存量土地，健全土地节约利用机制，逐步建立统一、开放、规范、有序的资源市场体系。
——加快发展循环经济和推进清洁生产。召开了全省发展循环经济工作会议，制定循环经济发展规划，并出台相关政策。贯彻实施《清洁生产促进法》和《广东省清洁生产联合行动实施方案》，落实资源综合利用减免税的优惠政策，支持节能、节水等产品的研发、生产和消费，组织开发和推广废物资源化技术、清洁生产技术、生态产业链技术、环境工程技术等“绿色技术”。积极推进循环经济示范园区创建工作。
——保护生态环境，促进“绿色广东”建设。制定和实施《广东省环境保护规划》、《广东林业生态省建设规划》、《珠江三角洲环境保护规划》，大力实施治污保洁工程和环保重点工程，加快城市生活污水和垃圾处理设施、火电厂脱硫设施建设；深入开展“整治违法排污企业、保障群众健康”环保专项行动，巩固和扩大环保专项行动所取得的阶段性成果；加大对老污染源的监管力度，加快建设120家省控重点污染源在线监控系统；严格保护生态公益林林地。
——提升科技创新的战略地位，建立鼓励科技创新的新机制。自主创新能力是地区持久竞争力的有力保证，关系一个地区的经济安全。省委、省政府高度重视提高自主创新能力的工作，领导制定了高技术产业规划和产业技术自主创新规划，深化科技体制改革，加大财政对科技的投入力度，抓好以重点大企业为主体的企业技术创新体系和能力建设，全省产业技术自主创新工作取得较好成效。2004年全省科技进步贡献率为48%，品牌创新成果显著。全省累计获各类品牌称号1300个，其中173个获国家级品牌称号，数量居全国前列。截至2005年，我省已有73个项目被列入国家高技术产业发展项目计划，获得国家资金支持5.51亿元，带动社会投资74.3亿元，成效显著。今年9月，省委、省政府又召开了全省提高自主创新能力工作会议，对提高自主创新能力工作做出全面部署，这必将对促进增长方式转变起到重要作用。
——建立预警和应急机制，保证经济安全。积极组织入世对策研究，形成了《我省工商领域应对入世工作意见》，从工业、商贸18个分行业提出应对对策；选定入世后较为敏感的9个税号的钢铁产品作为重点监测产品，开展产业安全预警监测工作，已先后发布26期钢铁行业产业安全预警报告；积极协助国家有关部门开展反倾销、反补贴案件调查工作，为案件裁决提供依据。
（三）加强市场培育，完善市场监管，依法实施整顿，科学市场调控
——土地流转制度改革取得重大进展。出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，历史性地提出了广东省范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容，使集体建设用地得以直接进入市场，开创了全国土地流转改革的先河。
——逐步理顺民营经济服务与管理体制。2003年，设立专门部门，负责中小企业和民营企业政策法规的制订和落实，综合协调相关部门加强对民营企业的指导和服务，同时出台了《中共广东省委、省人民政府关于加快民营经济发展的决定》以及12个配套文件，为民营经济的发展提供了组织保障和政策保障。
——创建全面服务于中小企业的平台。研究起草了《广东省促进中小企业发展条例》，印发了《关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意见》和《关于推进我省中小企业社会化服务体系建设的意见》，内容涉及到放宽市场准入、财税资金支持、中小企业社会化服务体系和信用担保体系等，把本省相关扶持政策上升到法规的高度，把政策固定化、规范化，从而为中小企业持续快速发展提供长期、有力的法律保障。
——创立“中国中小企业博览会”这一品牌。中博会的成功举办，提高了中博会和参展中小企业的知名度，提高了中小企业制度创新、技术创新、管理创新的能力，帮助参展企业了解国家产业政策和行业信息，拓展海内外销售渠道，拓宽融资途径。
——积极培育成熟的中介服务体系。积极推动行业协会结构调整，促进各委管协会向民间化、市场化发展，形成了比较健全的行业协会工作网络。逐步将政府承担的微观的、技术性和事务性的职能转移由行业协会等市场中介组织来承担，支持行业协会在产业规划和政策的研究制订、资质认证、技术标准、行业规范、价格协调、反倾销起诉和应诉等方面发挥更好的作用。
——大力实施名牌带动战略。建立“广东省实施名牌带动战略联系会议制度”，制订名牌产品管理办法等规范性文件，指导、支持企业争创名牌产品。至2005年9月，全省共拥有中国世界名牌产品称号1个，中国名牌产品称号165个，中国驰名商标46件，商务部重点培育和发展的出口名牌29种，评出省名牌827个、省著名商标746个。
——大力整顿和规范市场经济秩序，坚决打破地区封锁和垄断。加快涵盖政府、企业和个人的社会信用体系建设，建立和和完善信用监督和失信惩戒机制。每年都围绕重点领域、重点地区、重点商品，以及与人民群众身体健康和生命财产安全相关、群众反映强烈的热点问题，抓好打击假冒伪劣商品、食品安全、保护知识产权、打击走私、打击传销等专项活动，以及对金融、旅游、文化、药品市场等的专项整治
——大力推动珠三角产业向山区及东西两翼转移。根据省委省政府的决定，每两年举办一届珠江三角洲地区与山区经济技术合作洽谈会。至去年，我省先后举办了三届“山洽会”
——通过经济的法律的手段，递次推进产业结构调整。研究制定了《广东省工业九大产业发展规划（2005~2010）》和《关于大力提高工业产业竞争力的意见》，修订了《广东省工业产业结构调整实施方案》及10个分行业方案。积极推进重大工业项目建设。在国家加强宏观调控的背景下，2004年我省共有14项重大项目获国家批准建设。今年以来，又有14个重大项目获国家批准建设。这一批重大项目的建设和推进，成为经济结构调整优化和增长方式转变的重要支撑。加强对服务业发展的引导作用，颁布了《关于加快我省服务业发展和改革的意见》（粤府[2005]1号文）。提出了我省现代服务业发展的新目标、新措施。突出加快发展以现代服务业为重点的第三产业，尤其是金融业、现代流通业、会展业和文化产业的发展。改选提升传统产业，积极扶持山区及东西两翼发展资源型工业、农产品加工型工业、特色工业和配套产业的发展，鼓励引导珠江三角洲产业向山区及东西两翼梯度转移，不断延伸和完善产业链条，有力地推动产业结构的优化升级。
——建立跨省区、跨部门、系统内多种协调机制。充分发挥泛珠三角区域合作的优势，建立跨省区联系制度，如通过与贵州、广西合作开辟煤炭运输的“贵港通道”，加大西电东送力度；每季牵头召集省发改委、统计局、财政厅等部门召开经济运行分析会，协调解决突出问题；建立由电力、铁路、交通、海运、港口、重点企业组成的跨行业生产调度委员会，综合协调解决经济运行中出现的问题；建立全省经贸系统半年度工业商贸经济运行分析协调会制度，加强对宏观经济动态的监测分析。
二、实践中形成的主要观点
调研、座谈中，调研组与相关职能部门对转变经济增长方式中政府的作用，综合归纳为以下几点：
（一）地方政府应该配合中央政府营造、维护公平竞争的法制环境，以降低交易费用和市场风险，这是提高市场效率的重要保障。
（二）地方政府作为社会、企业、家庭、个人和各类组织的直接服务者，提高行政效率即提高市场效率。为此，应认真贯彻落实《行政许可法》及有关法律法规，精简并规范行政审批行为。
（三）地方政府是土地和许多不可再生资源的直接受益者之一，同时也直接受到资源过度开发和破坏后带来的严重影响，因此在合理开发利用这些资源方面，应该力争真正实现权、责对称。
（四）地方政府在以下方面有条件也有义务实现作为：引导、鼓励和支持区域内产业结构调整；支持科技创新；培育区内要素市场，提供各类服务平台，为企业创造良好的生存条件等。
（五）地方政府要转变观念，走公共服务型道路，这种服务应该是力所能及的。为此，地方政府必须调整手中拥有的对资源配置的权力，将该放的权力放归市场，更大限度地发挥市场配置的基础性作用，放手让企业真正成为经济活动的主体，这样既可防止腐败，更能提高市场效率。
三、应该关注的几个问题
（一）以增长代替发展，导致经济与社会发展不协调。我省经济发展居全国前列，但社会事业的发展相对滞后，如教育事业在全国处于中游水平，劳动力素质总体偏低，社会保障制度尚未健全等，这些情况势必影响我省经济和社会的可持续发展。
（二）政绩考核仍以GDP为主。不少地方政府为了实现GDP的增长，不顾资源条件和环境承载能力，不断制定经济增长计划，造成严重的资源环境问题。政策缺乏连续性，重复建设和资源浪费情况严重。
（三）行政干预在一些地方仍大行其道，但是或多或少都披上了新的政策外衣。
（四）一些地方政府，特别是地方政府的一些特殊部门，仍然掌控着高度的资源配置权和企业的投资、经营决策权，严重抑制了市场在资源配置中的基础性作用，导致行政腐败的产生。一些由政府控制的国有企业也掌握着大批关系国民经济命脉的资源，大量经济性审批等手段，干扰市场机制的正常运行。一些政府职能部门还以监管、调控为名，扩展自身职能，挤压了社会组织、行业协会的作用空间。
四、向中央提出的若干建议
（一）明确政府职能的改革方向，建立一套完善的保障
政府改革的政策法规。
（二）进一步科学划分中央和各级地方政府的权、责、
利关系，建立一套完善的各级政府责、权、利分明的制度，以利于加强各级政府行政规范和相互的监督。
（三）确保中央政府宏观经济政策的连续性和稳定性，货币政策与财政政策的有效搭配，提高政策的公信度，最大限度地降低消息面对政策效力的影响。
（四）建议政府公共服务体系的中心上移，以减轻基层政府压力，减少基层政府杀鸡取卵和拆东墙补西墙等对策性行为。
（五）改进政府考核机制。建立对各级政府进行综合科学的考核评价体系，改变用单纯经济增长作为衡量地方发展水平的做法。将经济发展、社会进步、环境保护、土地、资源节约利用等因素纳入地方政府政绩评价体系，推动地方按照科学发展观的要求，走科学的可持续发展的道路。
（六）中央政府制定政策应该考虑到地区差异性，不搞一刀切。对一些影响面广、作用力度大的政策可以分地区、分阶段设置进入标准，逐步推进。
（七）强化对规划的科学引导，增强规划的透明度和公众参与度，切实解决规划工作中存在的重编制、轻实施的问题。
（八）科学评估原有投资体制。建议对于跨地区的公共项目，为防止出现由于地方分割带来的不公平竞争，中央要考虑采取一投到底的方式，尽量少采取中央补助加地方资金配套的办法。
（九）建议研究制定一套切实可行的支持原创性、基础性科研项目的政策措施，解决地方政府可能遇到经费不足和受益主体不明的问题；关系全局性的重大科研项目由中央政府直接投资。
（十）建议对垄断资源建立效果评测机制，灵活掌握垄断范围、垄断时效、垄断力度，降低垄断对地区经济带来的强烈冲击和瓶颈后果。
