关于加强流动人口出租屋管理工作的调研报告
（2006年5月28日）
广东省政协调研组
根据中共广东省委关于“建设经济强省”、文化大省、法制社会、和谐广东、实现富裕安康“的决定精神，省政协把“加强流动人口出租屋管理工作”作为今年的协商议政内容。根据主席会议的决定，社会和法制委员会组织部分委员，并邀请省公安厅、省民建、省民进和深圳、珠海、佛山、中山市政协社会和法制委员会参加，分成6个调研组，从今年4月开始，赴广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门市，对我省流动人口出租屋管理工作进行专题调研。调研组听取了省公安厅的情况介绍，听取了有关市党政领导同志及有关部门的情况汇报，分别召开了人大代表、政协委员、有关职能部门负责人，以及出租屋主、租住人员、农民工代表等参加的座谈会，实地考察了各种类型的出租屋，走访了部分出租屋主和租住人员，听取各方面的意见。现将调研情况报告如下：
一、我省流动人口出租屋管理的主要成效
据统计，我省有暂住人口2700多万人，约占全国流动人口的1/3，95％居住在珠江三角洲8个市；已登记在册的出租屋4334万间（套），除居住在企事业单位、工厂的外，约有1300万人居住在出租屋内。我省流动人口和出租屋呈现出总量大、流动快、出租屋多、居住人员成份复杂四大特点。省委、省政府对流动人口和出租屋管理工作非常重视，于2004年转发了省维稳及综治委《关于进一步加强流动人口和出租屋管理服务工作的意见》。各地按照省委、省政府要求，结合实际，认真开展流动人口出租屋的管理工作，维护了农民工的合法权益，同时也有力地打击了违法犯罪分子，维护了社会的安定，取得了一定的成效。
（一）建立了“党政领导，部门参与，保障有力，综合治理”的工作格局。省和珠三角各市、县（市、区）党委、政府均成立了流动人口管理领导小组，领导小组成员由公安、劳动、计生、财政、工会、工商、税务等有关职能部门组成，领导小组下设办公室，负责日常管理工作。流动人口和出租屋较多的乡镇、街道设立流动人口和出租屋管理中心，村（居）委设立工作站。管理机构建立后，由有关职能部门抽调一定数量的工作人员，开展管理工作。根据流动人口数量，按一定的比例，通过招聘、培训，目前全省组建了一支近3万人的协管员队伍，协助有关职能部门做好流动人口和出租屋管理服务工作，形成“上面有人抓，中间有人管，下面有人干”的局面。
（二）摸清情况，落实经常性管理措施。珠三角各市、县（市、区）普遍实行暂住登记、办理暂住证、建立暂住人口和出租屋档案、通报协查、巡查走访、检查验证等措施，初步摸清了流动人口和出租屋的各种情况，及时掌握暂住人口特别是出租屋租住人员的动态信息，为加强治安管理工作打下良好的基础。中山等市根据居住在出租屋的暂住人口类型，把出租屋分为重点户、一般户、放心户等层次进行分类管理，特别是对无业和有过不轨行为的重点户严加注视，管理效果较好。
（三）对流动人口开展服务，对违法犯罪分子坚决打击。在党委、政府领导下，珠三角各市、县（市、区）各职能部门和流动人口管理中心广泛开展服务流动人口活动，拓宽服务渠道，增加服务项目，实行人性化管理。广州、深圳、东莞市公安部门开办集中办证、送证上门服务，工商部门准予办理工商执照，卫生部门做好防疫工作，司法部门、工会提供法律援助，开展维权活动，计生部门为育龄妇女免费提供避孕药具，劳动部门帮助外来工工伤事故理赔、追讨欠薪、岗位培训和提供免费职介等。
同时，公安部门会同有关部门打击混迹其中的违法犯罪分子，2005年全省抓获流动人口中的刑事犯罪嫌疑人11万人，有效地遏制犯罪活动蔓延，如深圳市出租屋刑事发案同比下降235％。
二、流动人口出租屋管理工作存在的主要问题
珠三角各市、县（市、区）流动人口出租屋治安管理工作，取得一定成效，但是仍存在不少问题，主要是：
（一）流动人口违法犯罪率居高不下。由于流动人口数量大，流动性大，分布广，人员成分复杂，出租屋多，加上管理经费不足，管理力量薄弱，管理手段落后，法规支持不够等一系列困难，漏管失控严重，重大恶性案件不断发生，刑事治安案件长期居高不下。2005年全省抓获的犯罪嫌疑人中流动人员占70％以上，其中珠江三角洲地区占80％以上，深圳市则高达98％。去年深圳市宝安区法院受理的6370件刑事案件中，流动人口犯罪案件有6240件。杀人、伤害、毒品犯罪和“两盗”、“两抢”多数是居住在出租屋的流动人口所为，去年广州市、中山市抓获的流动人口犯罪嫌疑人中有697％和80％居住在出租屋内。流动人员犯罪已占我省违法犯罪人员的大多数，治安形势相当严峻。
（二）管理体制不顺。流动人口出租屋管理工作涉及部门多，需要各部门齐抓共管，实行综合治理。目前，虽然建立起部门合作机制，但有的地方部门之间各行其是，推诿、扯皮，有的部门全局观念淡薄，对这项工作不重视，存在有利益的争着管，“重收费、轻管理”、“只用工、不管理”的现象，各职能部门之间没有形成整套规范的协调管理机制，导致管理混乱，管理措施得不到有效落实。
（三）管理经费严重不足。过去，流动人口管理经费靠各种收费返拨维持运作，经费缺口很大。近年来，国家规定减少收费项目，降低收费标准，目前管理经费来源主要是“二费一税”（即外来工每人每年交30元治安联防费、108元劳动调配费和出租屋综合税）。按照国家八部委文件规定，外来工每人每年30元治安联防费，只有广州、深圳和9个地级市可以收取，其余10个地级市不符合收费条件。即使收取外来工的治安联防费全额返拨，也只能供养所需户管员的30％左右。从全省来说，如果解决所有户管员工资以及其他管理费用，经费缺口更大。目前，广州、深圳、东莞、中山等经济状况好，流动人口和出租屋的管理费用有保障，机构健全，管理队伍稳定，工作开展比较顺利。而经济状况较差的市、县，由于经费缺乏，人力不足，有15个地级市工作处于停滞状态，全省管理队伍从高峰时的6万人下降到当前不足3万人，情况令人担忧。
（四）法规滞后，治安管理面临难题。目前，流动人口和出租屋管理的法规依据主要是1995年公安部《租赁房屋治安管理规定》、《暂住证申领办法》和《广东省流动人口管理条例》、《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》等法规。随着社会经济的发展，这些法规明显滞后。取消了公安机关对租赁房屋登记核准后，出租屋主无需经过公安机关核准便可把房屋出租，对不按规定报告出租信息的房东没有处罚规定，要及时掌握出租屋的动态信息更加困难，致使一些管理环节出现法律法规的真空。
三、几点建议
为适应形势发展，按照国家有关政策要求，结合我省的实际，现就加强流动人口出租屋管理服务工作提出如下建议：
(一)统一认识，加大对流动人口出租屋管理服务工作力度。人口流动是现阶段社会经济发展的必然趋势。从我国今后一个时期的情况看，城乡差距、地区差异和农村大量富余劳动力流向城市，流向经济发达地区的状况在短时期内不会根本改变。农村富余劳动力进城务工经商，既是增加农民收入，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的国家发展战略要求，也是城乡建设和经济发展的客观要求。大批流动人口在广东就业，对解决经济增长中劳动力需求矛盾、促进我省经济快速发展将继续发挥重要的作用。但由于流动人口数量大，人员成分复杂，出租屋多，管理不到位，重大恶性案件不断发生，刑事治安案件长期居高不下。流动人员犯罪已占我省违法犯罪人员的大多数，治安形势相当严峻。因此各市、县（区）党委、政府和有关职能部门要从战略高度认识流动人口管理问题，切实转变观念，统一思想认识：
1、流动人口出租屋管理事关我省安定和谐和现代化建设大局。我省经济社会发展和人民安居乐业，离不开良好的社会治安环境。要抓社会治安，不抓流动人口管理不行，不抓流动人口犯罪人员籍以棲身的出租屋的管理不行。因此，要在科学发展观的指导下，在构建社会主义和谐社会的进程中，深刻认识抓流动人口出租屋管理的重要性和紧迫性，下大力气解决好流动人口出租屋管理问题。
2、加强流动人口出租屋管理，符合广大人民群众包括绝大多数外来流动人口的愿望。加强流动人口出租屋管理，使治安刑事案件和各种安全事故数量明显下降，不仅增强当地居民的安全感，同时也增强出租屋租住人员的安全感，有效地保护租住人员的合法利益。因此，加强流动人口出租屋管理不是“扰民”，更不是“歧视外来人口”，而是为了更好地维护包括外来人员在内的广大人民群众的合法权益。各地应理直气壮依法抓管理，依照有关法规和政策强化管理。
3、管理就是服务。要体现以人为本的管理理念，改进管理形式，进一步提高出租屋管理和服务水平。各地出租屋管理机构要实行服务群众的办事工作制度。建议各地出租屋管理中心（站），改名为出租屋管理服务中心（站）。在依法、规范和强化管理的同时，积极拓宽服务渠道，扩大服务范围，尊重和维护流动人口的合法权益。既要充分体现社会公平，使流动人口和常住的居民享有同等“市民待遇”，又要引导流动人口全面提高自身素质，努力适应新的工作、生活环境。各地要为流动人口创造一个良好的工作生活环境，增强他们的认同感、归属感，使他们自觉为广东经济社会发展和社会和谐稳定贡献力量。
（二）建立健全流动人口管理和服务体系。建议省、市、县（市、区）要建立党政领导，综治牵头，公安为主，部门参与的领导管理体制。一是构建省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、居（村）委会五级管理体系。各市、县（市、区）政府或综治委成立流动人口和出租屋管理工作领导小组，下设办公室负责日常工作。要将流动人口、出租屋管理和服务工作作为社会治安综合治理目标管理责任制和社会治安综合治理领导责任制的考核内容。各市、县（市、区）主要领导要亲自部署，分工一位领导班子成员抓这项工作。在流动人口多的乡镇、街道设立流动人口和出租屋管理服务中心或服务站，配备人员负责落实具体管理措施和开展相关服务。流动人口特别多的市，市政府设立专门机构，定编定员，定岗定责。流动人口、出租屋治安管理服务专门机构要加强对下属单位和管理人员的工作指导和监督检查，狠抓工作落实。对流动人员要坚持暂住登记、办理暂住证，建立暂住人口、出租屋档案，开展协查、巡查走访、检查验证通报，肩负起流动人口管理服务任务。要增强服务意识，拓展服务功能，各地根据实际情况，帮助流动人员克服困难，使他们真正感到融入当地社会，同样感受到党和政府的温暖。二是组建一支训练有素的综合协管员队伍。建议将目前隶属于公安、房管、计生等有关部门的流动人口出租屋管理队伍重新整合，配备管理人员，由当地流动人口出租屋治安管理工作小组统一招聘、统一管理，协助相关职能部门做好流动人口和出租屋治安管理服务的日常工作。三是明确职能部门责任，齐抓共管。目前以房管部门为主的出租屋管理机构，不能适应社会治安严峻的形势，有必要将出租屋管理列入综合治理工作范围，由综治办牵头，实行大社会化协作管理。公安、房管、建设、劳动保障、教育、计生、民政、工会、共青团、妇联等有关部门在党委、政府的统一领导下，按照各自的职能分工，切实做到各司其职、协调配合，共同做好流动人口和出租屋服务工作。四是力争实行双向管理。我省流动人口主要来源于四川、重庆、贵州、湖南、江西和广西等省市区，应把流动人口双向管理机制纳入泛珠三角区域合作框架，作为泛珠三角合作的一项内容，适时与这些流动人口流出多的省、市、区交流情况，进行协调，并与输入地建立长期合作的劳务协作关系，引导流动人员有序就业，有条件的地区应建立信息平台，建立劳动力供求配套机制，共同做好流动人口管理工作。五是及时地掌握暂住人口的动态信息，基层流动人口和出租屋管理部门要对出租屋实行分类分层管理，建设、房管部门要加强对房屋租赁的管理，实行房屋租赁登记备案制度。六是加大宣传力度，省委政法委、公安厅会同宣传部门制定加强出租屋管理，打击违法犯罪分子的宣传教育计划，明确主流媒体和有关部门的宣传职责，大力宣传有关流动人口和出租屋管理的法律法规和政策规定；宣传加强流动人口和出租屋管理的重要意义；宣传流动人口工作生活须知和办事指南；宣传出租屋主的权利与义务。电视台、电台等应免费播发公益宣传广告，定期更新内容。编印出租屋管理手册等，免费发放给出租屋业主和承租人，让广大出租屋主和承租人知法、懂法、守法，积极主动配合和支持有关部门开展对出租屋的管理工作。
（三）探索经常性管理与现代化管理相结合的新路子。加快信息化建设步伐，提高出租屋科学管理水平。各地进行流动人口管理信息电子化系统试点建设，取得了一定的成绩，但不能跨市县联网，管理功能受到限制，打击跨地区跳跃式犯罪分子受到制约。建议由省统一规划，建立全省联网的电子信息平台，各市、县（市、区）和有关职能部门尽快在本地区本部门铺开建设和使用这一信息系统，并使之逐步覆盖居住在出租屋、工厂宿舍、小旅馆和住宅小区等的流动人员，进而借助网络平台，对全省出租屋资料实施综合利用、资源共享。将现代网络信息技术全面引入出租屋管理。建立IC卡管理机制，将出租人与承租人资料存入IC卡，同身份证、暂住证、屋主资料与网络平台链接，租用与取消及褒优贬劣等相关的情况通过刷卡登录，以实现管理的智能化。充分利用网络资源，随时掌握出租屋的各种动态，实现将全省出租屋流动人员纳入管理的目标，实现信息共享、网上调查、网上追凶、掌握社情民意、推进社会治安综合治理的目的。
要鼓励和积极支持各地探索和实践“旅业式”、“小区物业式”、“散居分片式”等有效管理模式，降低管理成本，提高管理效能。
（四）开展清查整治，切实把出租屋纳入有效管理。建议对珠三角地区大中城市开展一次清查整治行动。一是通过清查，全面掌握出租屋的第一手资料，为依法管理提供依据。二是整治出租屋结构安全隐患，严把房屋安全检测关，切实保障租住人的生命和财产安全。对于那些产权不清晰、建筑不合法、安全无保障的，需进行整改或拆除，不整改或整改不符合规定的不允许出租。三是理顺出租屋产权关系，督促出租屋主尽快办理出租屋房地产权证书或其他房地产来源合法证明。凡是产权关系明确为“住宅性质”的出租屋一律不能当作商业经营场所出租。四是整治违法建设出租屋行为。凡属于违法建设的，要一律予以查封，对“钉子户”，要抓住典型，予以曝光。五是整治违法租赁行为，对那些拒绝接受管理，甚至公然抗法抗税的租赁当事人，要依法处理。六是抓好“城中村”改造。要按照城市发展总体规划的要求，切实搞好“城中村”改造规划，拉开城市发展布局，以新村建设带动旧村改造，逐步降低“城中村”的居住价值，推动“城中村”改造工作顺利开展。要加快中心镇、中心村的建设，促使农民有稳定的收入来源，减少农民群众对房屋出租收入的依赖性。
（五）建立分级承担的流动人口管理经费工作保障机制。中央综治委等八部委下发的《关于取消流动人口管理性收费后进一步加强流动人口管理工作的通知》指出，流动人口管理工作费用按照“分级管理、分级承担”的原则，纳入同级财政预算。为此，建议有关部门按照由建设性财政向公共型财政转变的要求，进一步完善财政支付制度，将流动人口管理经费列入财政预算，并加大督促检查力度，使流动人口和出租屋治安管理有经费保障，保证工作正常开展。
（六）取消外来工治安联防费，规范出租屋税收征管，专门税按比例返拨，解决管理工作经费问题。东莞市出租屋面积5000万平方米，出租房年租约50亿元；深圳市房屋租赁总面积达15亿平方米，年租金交易额约250亿元，相当于该市GDP总量的7%，这是相当大的财富之源。据调查，各地都不同程度存在出租户逃税、抗税、少交税情况，一些地方有乱收费现象。建议我省向国家税务总局提出建议，出台出租屋专门税，以累进制加大对大出租业主的征税率，统一收税，按比例返拨同级政府财政并列支出租屋及流动人口管理工作经费。这一举措，既解决管理经费问题，又有利于从根本上解决科学规划、建设和管理出租屋的问题。在这一举措实施之前，建议珠三角各地级以上市政府制定政策，向大出租屋业主征收管理费，并加强监督，保证专款专用，同时取消向外来工每人每年收取30元的治安联防费。
（七）建立具有广东地方特色的流动人口出租屋管理服务地方法规体系。随着形势的发展变化和国家流动人口政策的调整，《广东省流动人口管理条例》、《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》中的部分内容已经不适应当前工作和形势发展的需要。建议有关部门修订这两个法规，或者制订一部适应当前的实际情况，依法保护流动人口合法权益，明确房屋租赁的权利和责任，可操作性强的综合性流动人口出租屋管理法规，为推动建立和完善“政府牵头、各家参与、保障有力、统一管理”的管理体制提供法律依据，确保管理工作有法可依。
附：调研组名单
刘文炎省政协常委、社会和法制委员会主任，省民委原主任、宗教局原局长、省委统战部原副部长
黎柳莲（女）省政协常委、社会和法制委员会副主任，省总工会原党组书记、常务副主席
刘清海省政协常委、社会和法制委员会副主任，省高级人民法院原副院长（正厅级）
李楚章省政协委员、社会和法制委员会副主任，中国农业银行广东省分行原行长
洪少虎省政协常委、广东武警总队原总队长
琚立铭省政协常委、省政协原秘书长
陶凯元(女)省政协常委、省高级人民法院副院长
林社后省政协常委、省残联副主席
王晓(女)省政协常委、团省委副书记
梁明省政协常委、省基督教协会会长
李凤英（女）省政协委员、社会和法制委员会副主任
石宗崑省政协委员、广东警官学院原党委书记、院长
陈安文省政协委员、省委统战部巡视员
全裕国省政协委员、海军92854部队副政委
马毓钧省政协委员、省伊斯兰教协会会长
唐永汉省政协委员、省检察院反贪局侦查二处处长
杨棠省政协委员、广州市伊斯兰教协会会长、省伊斯兰教协会副会长
吕平省政协委员、广发证券股份有限公司监事长
蚁美玲(女)省政协委员、华南师范大学外
袁玫(女)省政协委员、广东电视台电视剧制作中心制片人
刘涛省政协委员、广东法制盛邦律师事务所合伙人
高海生省政协委员、广东格林律师事务所主任
曾添贵省政协社会和法制委员会特聘委员、省司法厅巡视员
翁祥鸿省公安厅治安局副局长
翟云玉(女)省民建委员、《暨南大学学报》副编审
唐红炬省民进委员，鑫壹华律师事务所主任
张任省公安厅治安局外来人口管理科科长
官方明省政协社会和法制委员会办公室主任
深圳市政协社会和法制委员会
珠海市政协社会和法制委员会
佛山市政协社会和法制委员会
中山市政协社会和法制委员会
