关于加强土地利用规划与管理，促进节约集约用地的调研报告
为适应我省经济可持续发展的用地需求，根据省政协主席会议的部署，人口资源环境委员会组织部分委员和专家，于2007年3月下旬至4月下旬，到汕头、惠州、茂名、阳江、深圳、东莞、广州等市及部分县（区），对“我省加强土地规划与利用，促进节约集约用地”情况进行专题调研，实地考察了一些承建重点建设项目的企业、房地产开发企业和农村用地、宅基地等，召开不同类型的座谈会广泛听取意见。同时，认真听取了省发改委、省国土资源厅、省建设厅、省农业厅、省林业局等有关部门的情况介绍，并请佛山、肇庆、韶关三市提供了相关的书面材料。在此基础上，调研组经反复研究，提出了加强土地规划与利用、促进节约集约用地的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、我省加强土地规划利用与管理取得成效
我省土地总面积为179813万公顷，其中农用地为149147万公顷(含耕地28826万公顷)，建设用地17528万公顷，未利用地13138万公顷，分别占全省土地总面积的8295%、975%、731%，土地利用率达9269%。
省委、省政府对管好土地问题高度重视，把加强土地资源的规划、利用与管理，促进节约集约用地，作为推动我省经济社会又好又快、科学发展的新路子来抓。省及各市、县均全面编制了土地利用总体规划，土地利用的布局、用地规模及用地报批，基本上做到依据规划进行。省政府先后颁布实施《广东省土地使用权交易市场管理规定》（2002年省政府第79号令）、《转发省国土资源厅关于加强我省节约集约用地工作若干意见的通知》（粤府办〔2005〕86号）等一系列文件。尤其是张德江书记就征地问题作了重要指示：“今后，征地手续不齐全、不完备的项目，不能开工；没有与农民就征地补偿民主协商、达成协议的项目，不能开工；征地补偿款没有兑现到农民手里、各种补偿不到位的项目，不能开工”。各市党委、政府认真贯彻落实德江书记“三句硬话”的精神，结合本地实际，制定了进一步加强土地资源管理和节约集约用地的各种措施，基本遏制了违规征地，化解了征地引发的矛盾。目前，我省的土地规划利用与管理工作已步入良性发展的轨道。一是保障了我省社会经济高速发展、城市化、工业化的用地需求，连续七年实现了耕地占补平衡。二是土地利用效益逐步提高。土地产出率从1996年的384万元/平方公里，上升到2005年的1268万元/平方公里，增长了23倍。三是降低了土地消耗。据统计，“九五”期间GDP每增长一个百分点需消耗土地2754公顷，“十五”期间则下降为2482公顷；“九五”期间GDP每增长1亿元消耗土地314公顷，“十五”期间则下降到149公顷，2006年又比2005年的1236公顷下降了188%，仅为1004公顷。
主要做法和经验是：
1、率先运用市场配置土地资源、易地开发缓解用地矛盾。通过市场配置土地资源，建立了有形土地市场和土地收购储备机制，充分发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，促使企业建立集约用地的自我约束机制。据统计，2006年，全省出让土地274776公顷，成交价款3055亿元，其中“招、拍、挂”出让土地面积224664公顷，成交价款30117亿元。为缓解珠三角地区经济建设与耕地保护的突出矛盾，我省从2000年8月开始，在全国率先试行易地开发补充耕地，并取得一定成效。据统计，全省已安排易地开发项目127个，利用珠江三角洲的资金15亿多元，新增耕地面积18万亩，有效地解决了珠江三角洲经济建设中耕地占补平衡的矛盾，支持了省的重点经济建设。
2、着力盘整消化存量土地和闲置土地。据统计，全省2006年度共处置闲置土地3257宗，面积5501公顷，其中盘活利用1788宗，面积3194公顷，收回土地使用权817宗，面积1933公顷，退地还耕230宗，面积357公顷，大大缓解了新增建设用地压力。如惠州市采取依法收回、挂账收地、异地置换和限期开发等方式，截止2006年底，共盘整消化了全市约40%的闲置土地；深圳市通过政府主导、市场化运作等方法对“城中村”进行改造和综合整治，已取得很好成效，其中福田区渔农村改造工作是一个比较成功的案例。
3、以“集中”促“集约”，提高用地效率。按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则和土地利用总体规划的总要求，以及加强生态环境建设的需要，将工业项目用地集中安排在工业园区，防止“村村点火、处处冒烟”。对过去批出的零星地块通过盘整后整体出让、整体开发。对一些存量土地比较少、面积零星的县（区）、镇允许打破行政区域界限，在县（区）辖内集中进行盘整，建立一个工业相对集中的区域进行招商引资。
4、严控投资用地量，以产出效益定门槛。严格控制投资指标，实行供地量与投资额、产出效益挂钩，规定投资总额和密度必须达到一定的标准才能供应土地。如广州经济技术开发区要求在科学城的项目投资强度不得低于400美元/平方米，在东区的不得低于300美元/平方米，投资总额要求在500万美元以上，达不到500万美元的则不单独供地，并对规划设计明确要求建筑密度不低于35%，单层厂房容积率不低于06、多层厂房容积率不低于1。
5、联手共建产业转移工业园，实行优势互补。珠三角与粤北山区及东西两翼联手共建产业转移工业园，实现优势互补，促进了土地的节约集约利用和产业结构升级。现已有广州、深圳、佛山、东莞、中山等5市与韶关、梅州、河源、惠州、肇庆、湛江、茂名、阳江、云浮等9市签订共建产业转移工业园投资意向项目（企业）287个，投资额达1798亿元。如中山市与阳江市共建了阳西中山（火炬）产业转移工业园，现已初具规模。
6、加大农田整理力度，提高农业产业效益。我省在严格保护基本农田的同时，以建设促保护，加大对基本农田的投入，改善其基础设施、耕作条件和土壤质量，已建立了化州、雷州和龙川三个国家级基本农田示范区。如茂名市茂南区金塘土地整理项目，投入2613万元，整理了135251公顷农田，极大提高了农田产出效益。此外，通过发展“三高”农业、生态农业和效益农业，加快了农业园区建设，提高了农业产业效益。“十五”期间，完成了珠江三角洲十大农业现代化示范区、东西两翼和粤北地区十二个农业现代化示范区的建设，通过认证的省级无公害农产品基地达660个。
二、我省在用地与管理中存在的突出问题
我省虽然加大了土地资源管理与节约集约用地工作的力度，并取得初步成效，但由于土地资源紧缺及区域经济发展不平衡，人多地少问题十分突出。到2006年底，全省人均耕地面积046亩，仅相当于全国平均水平的三分之一。土地问题已成为严重制约我省经济社会发展的瓶颈。主要表现在以下5个方面：
（一）节约集约用地认识缺位，粗放用地现象依然严重。农村问题的核心是土地问题。加强土地资源管理，促进节约集约用地，领导是关键。当前，不少领导对如何保持GDP稳健增长普遍感到压力较大，重经济发展用地、轻土地资源管理与保护的现象不同程度存在，尤其是在经济欠发达地区，一些地方领导由于受利益驱动，为了招商引资加快经济发展，无视规划而大量压价出让土地，甚至违法违规批地用地。对怎么保护耕地及盘活闲置用地则极少考虑。此外，由于宣传、培训、教育、管理等工作不到位，以及原有的农村宅基地管理办法难以适应社会主义新农村建设的需要，部分基层干部和群众的节约集约用地、保护耕地意识淡薄，一户多宅、乱占耕地等违法用地现象在乡镇、农村仍较普遍，“空心村”日趋增加。
（二）用地需求与规划不适应，建设用地已突破规划控制指标。现行《广东省土地利用总体规划》（1997-2010年）编制于1999年，规划期至2010年。根据2006年土地变更调查数据，我省现有耕地28826万公顷，已低于规划确定的2010年耕地保有量（32576万公顷）375万公顷，而建设用地2006年已达16255万公顷（按2002年以前的旧土地分类标准统计，如按新标准统计则为17528万公顷），突破了2010年规划规模（15826万公顷），多出429万公顷。目前，我省突破土地规划规模比较突出的是珠江三角洲经济发达地区。出现这些问题的主要原因有：当初制定土地利用总体规划时普查不细，数据不实，部分地区领导受经济利益驱动多报耕地；一些地区对社会经济发展预测不准，为加快近期发展，大都突破建设用地指标；村镇建设规划和土地管理滞后，使农村集体建设用地不减反增，而且，城镇工矿建设用地大量增加。
（三）闲置土地尚多,旧城、旧村、旧厂改造力度不大。根据2004年专项调查，全省有城镇存量建设用地353371公顷，其中空闲土地47123公顷，闲置土地271412公顷，这些城镇存量建设用地主要集中在珠江三角洲地区，约占全省总量的885%。随着我省城镇化、工业化的迅速发展，产业结构升级和产业转移，城镇的新城区、新厂房不断增加，旧城区、旧厂房越来越多，大量新增建设用地未充分利用，闲置土地较多。在农村，一户多宅、无规划乱占地建房很普遍，且大量的旧房、破屋被遗弃，致使“空心村”现象较为突出，土地浪费十分惊人。对于旧城、旧厂、旧村的改造，由于历史遗留问题多，种类复杂，且需要投入大量资金，各地改造的力度均不大。即使经济发达的地区，如广州市对市内多个“城中村”的改造，目前进展仍缓慢。经济欠发达地区对改造工作更是有心无力。对于各地大量的“空心村”改造，鉴于至今尚未制定出台相应的政策，更难以推动。
（四）征地政策不完善，地价与补偿不尽合理。近年来，大量农村集体土地因经济发展的需要被征用为国有土地。由于征地政策不完善，征地补偿和安置不尽合理，加上一些地方执行征地政策不到位，使得被征地农民的权益得不到充分保障，引发了群众上访，甚至出现个别矛盾激化的群众事件，严重影响政群关系和社会经济的协调、和谐发展。同时，因为土地取得的成本低，价格低廉，不少企业（尤其是重点建设项目）在征地时就尽量多要、尽量压价、对农民尽量少补，导致大量的花园式厂区、一二层占地多产出少的厂房比比皆是，土地利用效率低。现行的征地制度形成于计划经济时代，虽经改革，仍不完善，对农民长远权益保障考虑较少。其主要表现在：一是征地范围过宽，征地性质界定不明确。公益性征地与非公益性征地界限不清，不少营利性用地以公益性名义征收，严重侵占了农民利益，激化了征地的矛盾。二是征地补偿标准偏低，未能反映土地的真实价值，在基础设施项目征地中同地不同价尤为突出，其补偿标准大大低于同地区其他用地的补偿标准。三是安置方式单一。目前，我省大部分地区安置被征地农民还是货币安置为主，难以解决好农民自谋生计问题，形成了社会不稳定因素。四是征地补偿款缺乏规范管理。层层克扣、拖欠、截留、挪用征地补偿款等违法违规现象未能遏制。
（五）国土部门执法难，管理手段软弱。土地规划利用与管理的有关法律法规和政策因宣传不到位，不少干部和群众的土地法制观念不强，节约与保护土地的意识较为淡薄。而且，由于土地管理部门执法力量弱，执法手段欠缺，制止和查处违法案件极为困难。据反映，全省国土资源执法监察队人员编制不足，乡镇基层土地管理机构不健全，执法管理的业务经费不保障，巡查与办案的设备不落实，使执法监察工作难以到位。目前土地违法案件主体多涉及地方政府以及农村基层组织，干扰多、阻力大、查处难度大。而国土管理又涉及多个部门，部门之间配合不够，致使执法难以收到预期效果。
三、对加强我省规划用地与管理的建议
加强我省土地规划利用与管理，促进节约集约用地，是关系到我省经济社会可持续发展和社会稳定、关系到子孙后代的重大问题。为此，调研组建议：
（一）增强用地忧患意识，强化节约与保护土地的责任。我省建设用地需求量大，而存量不足，与国家下达的严控指标更难适应，因此，亟需进一步加强用地管理。我们认为，各地领导干部应在科学发展观的指导下，树立土地资源忧患意识和正确的政绩观，充分认识保护耕地、节约集约用地是关系我省国土安全、生态安全、粮食安全和现代化建设全局的大问题，切实增强保护和节约集约用地的紧迫感和责任感。要以对人民、对社会、对历史负责的态度，严格依法管理好土地。为此，建议省和各市把土地资源的节约集约利用纳入领导干部政绩考核体系，严格实行耕地保护目标责任制、土地利用年度计划指标执行情况考核责任制和国土资源行政执法责任制。采取有效措施，禁止占多补少、占优补劣，严格控制新增建设用地总量。对于辖区内发生土地违法案件造成严重后果的，要追究相关地方政府负责人的领导责任。同时，建议省政府将每年对各地级以上市的土地利用年度计划执行情况的考核结果，列为各地级以上市政府工作业绩的重要内容。对认真履行责任目标成效突出的市，给予表彰，并在安排新增建设用地有偿使用费时予以适当倾斜；对考核不合格的市，给予通报批评，并责成按期整改；对严重突破年度计划并违规用地的，除要追究该市政府主要负责人的行政责任外，还应扣减下一年度相应的计划指标，甚至取消指标。此外，要加大宣传力度，增强广大人民群众对土地资源的忧患意识和节约集约用地意识，自觉遵守土地管理法规，并支持政府加强用地管理。
（二）高度重视并抓紧修编土地利用总体规划。为适应我省经济社会发展的用地需求，并为加强用地管理提供科学依据，抓紧修编我省的土地利用总体规划十分重要和紧迫。我们认为，要认真吸取以往制定土地利用规划的经验教训，严格遵照国家的统一要求，认真摸清我省各类土地资源家底，尤其要摸清1997—2004年内新增建设用地总量、闲置土地和低效用地数量、耕地和基本农田保有量、违法用地数量和处理情况。根据广东国土规划的研究成果和全国第二次土地资源调查成果，紧密结合广东国民经济发展的要求目标，适应我省加快转变经济增长方式以及走新型工业化道路的要求，科学做好土地利用规划修编工作。对土地利用总体规划的修编，建议遵循如下几点：一是要保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。二是要将城镇建设用地数量增加与农村建设用地减少相挂钩，合理调整城乡建设用地数量和空间结构，严格确定城镇建设用地规模和范围，严格划定土地用途管制分区。三是严格控制增量，积极盘活存量，把节约土地放在首位，提高土地利用效率。四是在保护和改善生态环境的前提下，合理安排后备资源开发利用，积极推进土地整理特别是农村建设用地整理。五是加强对沿海滩涂和沿海岸5米、10米等深线海域面积的调查研究和规划，为今后开发用地需求做好摸底和相应的规划工作。土地利用总体规划要有前瞻性和可操作性，城市规划、村镇规划等有关规划，要与土地利用总体规划相衔接。规划要重视提高农业用地效益，通过进一步调整优化农业结构，发展三高农业、园区农业、现代农业，提高农业用地的产值和效益。为确保本次规划修编工作如期完成，建议省政府加强规划修编工作的领导，督促各地认真组织并加强规划的工作班子，切实提高规划的科学性和编修工作质量。对各地完成的修编规划及调整的规划，在提交审批前，应征求同级人大和政协的意见，并采取多种形式，使社会公众能够参与规划编制、实施、调整及监督的全过程。
（三）盘活闲置用地，加大旧城、旧村、旧厂的改造力度。依照以用为先的原则，积极消化利用闲置土地，挖掘可利用土地的潜力，提高土地利用率。建议在全省推广东莞、惠州等市采取各种形式清理、盘活闲置用地的经验，以多种方式和多渠道盘活存量建设用地。积极采取“易主”、“易用”、“易权”、“易位”等多种途径盘活存量土地，加大土地置换工作力度。对于存量建设用地多的地方，要从严控制审批新增建设项目的用地。对于旧城、旧村、旧厂的改造，建议省、市政府进一步研究制定激励政策和有效措施，作出规划，加大改造力度。尤其对如何加快“城中村”以及旧开发区、旧厂房的改造，建议推广深圳市改造福田区“渔农村”、广州市经济技术开发区改造旧厂区的作法，纳入当地城市建设总体规划，引入市场机制，多途径积极推进改造。对于乡镇、农村大量的“空心村”改造，建议纳入社会主义新农村建设的内容，参照广州市萝岗区黄陂新村的典型做法，有计划有步骤引导农民住宅建设逐步向镇和中心村集中，有条件的宜集中建设公寓式农民住宅小区。同时，建议省及各市参照城市旧城改造的做法，因地制宜，研究制定旧村改造相应的政策法规，以及农民放弃宅基地的激励政策和有效措施，并要切实加强农村宅基地的管理与整治。对于经济欠发达的地区，省财政应予以适度扶持，以逐步加大旧村、“空心村”改造力度。
（四）完善土地资源市场化配置，切实保障被征地农民的权益。为进一步加强用地管理，我们认为要建立和完善统一的土地市场体系，强化土地资源的市场配置作用，严格控制划拨用地范围，继续完善经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度。对工业用地要纳入市场化配置，在招标、拍卖、挂牌出让中不得低于国家规定的最低出让价，高速公路等经营性基础设施用地也要实行有偿使用。要运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象，开征土地使用费，增加土地保有及使用成本，逐步实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”，切实推动我省集体建设用地使用权流转工作，制订完善相关配套政策。为构建和谐广东，减少征地工作中群众性事件，各地政府应严格按照张德江书记提出的关于征地问题三句硬话的精神，依法征地和用地，并应逐步从土地交易中超脱出来，仅以公共管理者的身份出现，真正成为中立的仲裁者。在用地审批中，对不符合《广东省征地补偿保护标准》的，不予办理用地报批手续；按照省政府《关于深化征地制度改革的意见》，做到“三个严格”：严格控制征地规模，严格区分公益性和经营性用地的性质，严格界定征地范围及政府介入征收土地过程的范围。为保障被征地农民的长远生计，建议各地将以往单一的货币补偿方式，改为货币安置、留地安置、入股安置、就业安置、社会保障等多种形式，省有关部门应尽快出台被征地农民的社会保障办法，以切实保障失地农民的权益。
（五）尽快出台土地利用规划条例，强化用地执法管理。为加强土地利用规划的实施与管理，我们认为应确立规划的法律地位，维护规划执行的严肃性和权威性。为此，建议尽快出台《广东省土地利用规划条例》，完善土地利用规划的法规，对土地利用规划的编制、审批、实施、修改，应当征求同级城市规划部门和人大、政协及公众的意见。依法完成的土地利用总体规划修编和修改成果，应报同级人大备案，并逐级报省政府国土资源行政主管部门备案。除经国务院批准的建设项目和省政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目需修改土地利用总体规划的以外，其他土地利用总体规划的修改不得涉及改变基本农田的位置。对不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，不按照批准的用途使用国有土地的，应严格按照规定予以处罚。对不按照批准的用途使用农民集体所有土地的，应由县级以上国土资源行政主管部门责令交还土地，并可按规定处以罚款。上级政府要加强对下级政府土地利用总体规划实施情况、土地利用年度计划执行情况的监督检查，对擅自修编或者修改土地利用总体规划和擅自突破土地利用年度计划的，或在修改土地利用总体规划时擅自改变基本农田位置的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予行政处分，并应采取约束性措施，扣减下一年度用地指标或限制建设项目用地审批。对不符合土地利用总体规划进行土地开发整理的，应由县级以上国土行政主管部门责令其限期恢复土地原状，并依法追究有关人员的责任。对各级政府和国土行政主管部门的工作人员在编制、审批和实施土地利用总体规划工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应依法给予行政处分，构成犯罪的应追究法律责任。
为强化用地执法管理，我们认为应加强国土资源行政管理部门的能力建设，并充分发挥相关部门密切配合的作用，特别是国土管理部门、土地督察机构与司法部门之间的配合，以形成执法合力，解决好土地执法难的问题。同时土地督察机构应积极协助地方政府认真落实耕地保护目标责任制，探索保护耕地的新机制，依法制止和纠正违法违规行为，维护土地所有者和使用者的合法权益。只有通过多方面强化执法手段，并建立国土部门与司法、纪检、监察、审计等执法部门的密切合作制度，才能切实加强土地规划利用的执法管理。
(2007-6)
