关于潮州、惠州市食品安全工作的调研报告
食品安全问题与人民群众的身体健康和生命安全息息相关，对维护社会稳定，维护党和政府在人民群众中的良好形象有着十分重要的意义。为了贯彻落实中央和省委关于建设社会主义和谐社会的精神，关注民生，促进我省食品安全工作，加快建设和谐广东的步伐，根据省政协主席会议决定，经济委员会以本会委员为主要力量，邀请教科文卫体委员会部分委员和有关专家，组成了以经济委员会主任陈善如为总负责人，副主任郑睦鑫为组长、委员余之德为副组长的专题调研组一行14人，于6月20日至27日赴潮州、惠州等市开展专题调研。调研组认真听取了省农业厅、卫生厅、工商局、海洋与渔业局、质监局、食品药品监管局等相关部门以及潮州、惠州市党政领导和相关部门的情况介绍。同时，深入到潮安、惠阳等县（区）、乡镇和企业进行实地调研，召开了各种类型的座谈会，听取了各有关方面的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、两市食品安全工作现状
食品工业是我省的支柱产业之一，2005年广东省食品工业总产值达163573亿元，占全省工业总产值的41％，占全国食品工业总产值的8％，总量居全国第二，仅次于山东省。2001年以来，全省共有53种食品获得国家免检资格，28种食品被评为中国名牌。主导产品有软饮料、啤酒、味精、调味品、饼干、糖果、冷冻饮品、保健食品、冷冻食品等。我省各职能部门及潮州、惠州两市党委、政府，紧紧围绕省委、省政府的部署，结合实际，突出重点，开拓创新，食品安全工作采取的措施主要是：
（一）加强组织领导，不断完善食品安全管理工作机制。潮州、惠州市委、市政府都十分重视食品安全工作，认真落实科学发展观，把食品安全工作摆到维护社会稳定、建设和谐社会的政治高度来认识。按照国家《农产品质量安全法》、国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》和省委、省政府一系列关于食品安全工作的指示、部署，结合实际，加强领导，全面抓好“从田间到餐桌、从车间到餐桌、从基地到餐桌”各个环节的监督管理，确保人民群众吃上放心食品。自2004年8月以来，潮州市没有发生过重大食品安全事故。惠州市惠城区按照“政府统一领导，部门指导协调，各方联合行动”的指导思想，将食品安全监管工作纳入党委、政府的重要议事日程，充分利用食安委这个平台，主动与市有关职能部门协调沟通，发挥监管作用，创新监管方式，构筑食品安全监管的有效防线，以“六个强化”，确保“六个到位”，全区食品安全工作始终保持平稳有序的态势，食品安全的和谐社会氛围逐步形成。
（二）健全监管机构，加强食品安全监督体系建设。在各级政府的重视和市、县两级食品药品监管部门的积极推动下，各地都加强了食品安全监督体系的建设。如惠州市6个县（区）于2004年成立了食品安全委员会，全市79个镇（乡、办事处、管委会）去年全部建立了镇级食品安全领导小组或协调小组，大部分村、居委会设立了食品安全信息联络员，构建了统一的食品安全综合监督网络，为全面开展食品安全综合监管工作构建了坚实基础；为保障广大农村食品安全监督不出现盲区，潮州市潮安县、饶平县从2005年起，在镇一级建立了“食品安全工作领导小组”，在村一级设立了“食品安全义务协管员”，负责向基层群众宣传有关的法律法规和食品安全知识，举报涉嫌违法违规生产、加工、销售食品行为，反映群众对食品安全工作的意见和建议，较好的发挥了基层监督作用。
（三）突出重点，切实加强食品安全方面的专项整顿工作。根据上级的部署，饶平县结合当地实际，多次召开全县食品专项整治工作会议，制订相应的专项整治工作方案，对种植养殖、生产加工、流通和消费等环节开展专项整治。通过积极开展食盐生产和流通领域的专项整治，净化了食盐市场。惠州市在开展梅菜加工行业的专项整顿工作过程中，通过分期分批对惠城区矮陂、惠东梁化、博罗等梅菜加工企业（户）进行规范管理，由质监、工商、卫生、盐业等部门组成驻点联合工作组，加强对梅菜加工户的帮助引导，彻底解决了禁止用工业盐腌制梅菜的问题；通过对中小学校园周边食品安全环境的全面整治，使市区学校周边的食品安全状况有了较大好转，有效地保障了广大中小学生的饮食安全。
（四）建立机制，积极应对食品安全突发事件。在去年发生的一系列食品安全突发事件中，有关职能部门积极应对，快速反应，妥善处理，提高了应对突发事件的水平和能力。“孔雀石绿事件”发生后，省海洋与渔业局牵头，协调出入境检验检疫、畜牧、工商等有关部门，共同应对。惠州市惠城区通过完善《惠城区重大食品安全事故应急预案》，并编制《惠城区重大食品安全事故应急预案操作手册》，建立健全了食品安全事故报告、事故应急处理等机制，进一步明晰了重大食品安全事故发生前、中、后的操作程序，着力提高食品安全突发事件的应急处理能力。
（五）食品安全突出问题得到有效治理。全省各级食品安全监管职能部门结合实际，集中开展了各个环节的专项整治，尤其是对城市社区、农村和城乡结合部等重点区域进行专项执法检查，以商场、超市、集贸市场以及批发市场为重点的引导和监督经营者建立健全自律制度专项执法检查，以“五一”、“十一”、中秋、元旦、春节为重点的节日食品市场专项执法检查。通过严格规范食品经营行为、严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为、切实加强对大要案件的查处工作，有力地维护了食品市场消费安全。据统计，2006年全省工商系统共查处食品案件1542宗，案值53257万元，罚没46286万元，查获假冒伪劣食品9517724公斤。惠州市前些年虽然曾经发生食用河豚鱼中毒致死和非法加工咸菜等食品安全事件，但他们能够及时启动应急机制，做好事故的应急处置工作。按照市委、市政府的要求，市食品药品监管局及时组织有关部门开展联合查处工作。在查处过程中，明确各部门职责分工，既严格处理了有关责任人员，又取得了较好的警示效果，有效地控制了事态的发展。
（六）基层食品日常监管责任落实到位。为了强化对食品市场的日常监管职责，实现监管重心下移，省工商局转发并贯彻落实国家工商总局的《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》，实施“两图一书”，明确了基层工商所监管食品安全的目标、任务和责任。潮州市食安委制订了《潮州市食品安全委员会委员单位工作职责》、《潮州市食品安全委员会工作制度》和《潮州市重大食品安全事故报告制度》，并印发到各委员单位执行，将食品安全链条各个环节的监管责任落实到各个监管部门，改变了过去食品监管政出多门、重复执法等弊端。目前已基本形成地方政府负总责，食品安全监管部门综合协调，职能部门各施其责，各方联合行动，全社会广泛参与的食品安全工作网络。
（七）农产品质量安全工作取得阶段性成效。2002年以来，随着我省农业标准化水平的稳步提高，农产品质检体系逐步完善，农业投入品监管不断加强，农产品质量检测信息管理日趋科学。今年3至4月，省农业厅统一组织在全省范围内开展了一次规模大、起点高、要求严的农产品质量安全例行检测，成功地应对了“绿色和平组织”在广州发布超市蔬菜水果农残的不科学数据和个别媒体炒作所谓“蕉癌”事件，有效地消除了不利影响，稳定了社会。惠州市惠阳区于2003年9月成立了农产品质量安全监督检测中心，组织开展农残检测工作，对保障市民吃上“放心菜”起到重要作用，为农产品质量安全管理工作作出了积极的贡献，该区蔬果抽检合格率逐年提高，2006年合格率为906%，分别比2005年、2004年提高了62和113个百分点。
（八）纳入生产许可证管理的食品企业产品质量水平明显提升。目前，全省发放28类食品生产许可证5619张，获证企业4970家。获证产品数量较多是大米、食用植物油、酱油、食醋、肉制品和饼干等产品。生产企业主要集中在珠三角地区。通过实施食品生产许可证制度，淘汰了一批不具备生产必备条件的作坊企业，促进了食品行业整体水平的提高。以酱油和花生油产品为例，实施食品生产许可证制度后，全省酱油产品抽查合格率从525％上升到909％，提高了384个百分点；花生油产品抽查合格率从667％上升到975％，提高了308个百分点。广东雅士利集团以品质树品牌，精心构筑食品安全体系，2006年年产值超过15亿元，2007有望突破20亿元。
二、食品安全工作存在的困难和问题
（一）食品生产经营者的主体责任意识不强。保障食品安全，生产经营者应当承担首要责任。分析食品安全事故发生的原因，大都是企业经营管理者食品安全责任意识不到位所至。目前，相当一部分中小企业没有严格执行进厂原料和出厂产品检验制度，违规使用添加剂，导致不合格食品流入市场。其中食品小作坊问题尤为突出。2005年以来，惠州市惠阳区共普查建档企业309家，通过整治，至2006年底全区尚有食品加工企业小作坊（已建档）202家，证照齐全78家，不齐124家；小作坊的大量存在带来诸多食品安全问题隐患。此外，餐饮、销售等环节的经营者往往没有严格把好进货关，使不合格食品轻易进入流通，有的甚至为了追究利润，购进低价劣质食品，一定程度上诱使食品生产者违规生产食品。
（二）食品安全方面的人力和物力不足。随着食品产业的发展和人民生活水平的提高，从事食品生产加工的企业和小作坊增长迅猛，但政府对食品安全监管的人力、物力、技术、财力等方面提供的保障与其不相适应。如我省农业、卫生、工商等主要具体监管职能部门目前均未设立专门的食品安全监管机构，也没有专职监管人员，有关职能分散在多个部门，不利于食品安全工作的开展。同时，质量监测手段相对滞后，农、渔产品质量检验检测基础设施不完善，质检机构人力、物力相对不足，因此，影响了对农、渔产品农药、兽药的使用和对农药残留、兽药残留等质量问题的全程监测。
（三）食品安全监管部门的职责划分尚需细化。当前我省食品安全监管体制采取的是分段监管为主、品种监管为辅的方式，一个部门负责监管一个环节。农业、质检、工商、卫生等部门分别负责农产品的生产、食品加工、食品流通、消费等环节的监管。虽然把“从田间到餐桌”各主要环节的具体监管部门的职责进行了界定，但由于在实施过程中，存在许多实际问题，四个环节难以涵盖“从田间到到餐桌”的所有环节。因此，除四个主要环节的监管部门外，还有多个部门介入食品安全工作。由于各部门职能分工不尽清晰、重复交叉，有些政出多门，故管理重叠和管理缺位等现象时有发生，职责划分尚需细化。
（四）食品安全方面的法律法规不够完善。我国虽然有产品质量法、标准化法、农产品质量安全法等法律及其配套法规规章，但尚未有一部食品安全的基本法。由于上述法规不能涵盖食品生产加工流通消费的全过程，致使某些突出的问题无法得到较好的解决。同时一些法律法规涉及的要素多有重复，有的环节存在交叉，相关规定也存在不一致的问题，而且部分法律法规条文过于笼统，程序性规定和实施细则制定进展缓慢，难以操作。此外，食品安全保障制度存在一些空白。如食品安全风险评估制度、食品安全预警制度、食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律的调整范围。这些情况的存在，较大程度上影响食品安全监管工作的开展。
（五）食品安全理念有待提高。我省的食品行业多为民营和私营企业，多数规模较小，管理水平较低；近几年一些食品企业的诚信缺失，制假造假屡禁不止；媒体对食品安全宣传力度不大，群众的食品安全意识不强，自我保护能力差，不利于群众食品安全感的确立。部分群众面对违法虚假广告的蛊惑和众多游商小贩的诱惑，一方面对假冒伪劣食品不知情，辨伪能力差，缺乏维权意识，特别是农民等低收入群体往往成为以低价为诱饵的假冒伪劣食品的受害者。另一方面不少群众对食品安全存有误区，如认为食品应该是100%安全的、不合格食品就是有毒食品等等。再加上某些宣传媒体对食品安全事故的过度炒作，给社会造成不必要的恐慌，人们对食品安全问题存在的误区，使得人们对食品安全的恐惧度远大于问题食品的危害度。
三、对加强我省食品安全工作的几点建议
（一）突出抓好食品小作坊的整治工作。对食品小作坊进行认真清查摸清底数，严厉查处无证生产现象。通过加强宣传引导，实施分类监管，落实质量安全承诺制，坚决取缔无证生产，进一步减少小作坊数量。针对目前我省食品小作坊数量很大，个体情况参差不齐的现状，不宜搞一刀切，可采用“大公司+小作坊”的模式，充分发挥大公司的辐射带动作用；采用“小作坊合作+政府监管”的模式，以此压缩小作坊的数量，从而有利于食品安全监管工作的展开；对于条件相对好的小作坊，通过引导、扶持，帮助其做大，实现规范生产；对于条件太差的小作坊，应责成其整改，对于整改后仍不合格的小作坊，则应坚决关停，并做好这些从业人员的转产转业工作。
（二）加强食品安全监管体系建设，建立高效协调的监管机制。各级政府要将食品安全监管工作作为预防疾病、保障健康、保证公共安全的重要措施，将食品安全监管纳入公共卫生的重要内容，协调使用公共卫生科研质监、商检、农、渔产品检测等各职能部门的食品安全监管资源，建立资源共享、高效协调的机制和信息平台，统一协调承担政府食品监测和抽检任务，实现从农田到餐桌系统的监管。从而避免不同部门对同一管理事项提出的不同管理要求，降低企业的生产经营成本；避免不同部门对同一管理事项施行的重复管理，降低政府管理成本。
（三）加强食品安全科技工作，提升应急处理能力。建立和完善食品安全应急反应机制，促进应急处理工作的科学化、规范化和制度化。实行食品安全专家咨询制度和突发食品安全公共事件专家风险评估制度，通过评估找出潜在的食品安全隐患，准确掌握突发事件的危害程度和发生原因，提高突发事件应急处理的科学性、权威性和准确性，提高处理突发食品安全事件的能力。以国家中心、省站为重点，加强食品检验和安全技术机构建设。重点加强检验能力的扩展和增强应急能力。组织开展食品安全基础研究，增加解决食品安全问题的技术储备。全面开展食品安全中外标准的研究、食品安全项目检验方法研究及食品生产中一些具体安全问题的解决方案研究。
（四）建立食品安全风险评估制度和预警机制。食品安全风险评估制度和预警机制是评估与食物或食物材料有关的各类危害，以及确定这些危害可能带来的风险，从而制订适当风险管理措施和风险传达的预警措施。鉴于我省在食品安全风险分析领域和预警机制的研究十分缺乏，建议政府在运用行政监管的同时，要加快建立和完善由政府统一领导的食品安全风险分析制度，从而提高行政决策、风险管理的科学性。要重视食品安全风险分析专业队伍的培养和建设，尽快开展风险分析的理论、技术研究与应用，将风险评估和预警机制作为制定食品安全标准的必要依据。
（五）加大食品安全监管方面的资金投入。各级政府要加大对食品质量监测专项经费的投入，并列入各级政府年度财政预算。保证食品安全关键环节的日常监测和重点抽检工作，促进全省食品质量监测网络的构建。另外，要为基层部门配置食品快速检测设备和检测试剂，提高监管部门的监管手段，更好地实施食品安全监管；推进食品安全监管信息化的建设工作，建议政府支持工商等有关职能部门，开发信息化软件，利用现代化的管理手段，提高政府及有关部门食品安全监管工作效率。
（六）加快食品安全立法工作。相关部门要积极配合省人大对《广东省食品安全条例》的立法工作，通过加快地方立法，解决目前在食品安全方面法律法规不够完善的状况，明确企业、政府、部门、消费者等其他相关方面的食品安全责任和义务；创新机制，采取设立许可、强制检验等市场准入措施，突破食品小企业小作坊监管难题。建立不合格食品收回和处理、委托加工管理等新的监管制度，消除监管盲区。通过立法推动我省食品的质量卫生地方标准体系建设，对具有岭南特色的食品制定地方标准和企业标准。加大对食品违法行为的处罚力度，对一些目前较为突出的无执行标准生产食品和产品出厂不检验、进货不把关等违法行为作出相应的处罚规定。规范食品抽查，实行抽检分离，保障抽查经费，共享检测结果等，提高监管科学性，确保监管到位。
（七）加大对食品安全的宣传力度，提高全民的食品安全意识。建议各级政府建立经常性的食品卫生普法宣传工作机制，制定新闻媒体无偿刊发食品安全公益广告办法，加大食品安全宣传力度，充分发挥新闻舆论的正确导向和监督作用。免费向公众宣传食品卫生知识、及时发布食品安全信息，不断提高经营者的食品安全责任意识、消费者的食品安全消费意识和自我维护意识、政府部门的环境保护意识、监管部门的法律意识。通过有关各方协同努力，形成合力，共同营造我省食品安全的良好社会氛围。
(2007-9)
