关于东莞、中山市食品安全工作的调研报告
随着社会经济的迅速发展和人民生活水平的不断提高，食品安全问题引起了社会广泛的关注。为了更好地促进我省的食品安全工作，关注社会民生，省政协决定将“加强我省食品安全工作”作为今年第三季度常委会的议政专题。根据主席会议决定，经济委员会邀请提案委员会、人资环委员会的部分委员和有关专家，组成了以经济委员会主任陈善如为总负责人，以副主任吴晓峰为组长、常委仇水旺为副组长的专题调研组一行17人，于6月18日至22日，赴东莞、中山等市开展专题调研。调研组听取了省直相关单位及东莞、中山市党政领导和相关部门的情况介绍。实地考察了两市的蔬菜生产基地、农贸市场、食品加工企业、餐饮服务业、质量计量检验检测部门以及街道办事处，广泛听取了各有关方面的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、两市食品安全工作现状
食品工业是我省的支柱产业之一，2005年广东省食品工业总产值达到163573亿元，占全省工业总产值的41%，占全国食品工业总产值的8%，总量居全国第二。2001年以来，全省共有53种食品获得国家免检资格，28种食品被评为中国名牌。主导产品有软饮料、啤酒、味精、调味品、饼干、糖果、冷冻饮品、保健食品、冷冻食品等。我省各相关职能部门及东莞、中山两市党委、政府，紧紧围绕省委、省政府的部署，结合实际，突出重点，开拓创新，对食品安全监督管理工作采取的主要措施是：
（一）加强组织领导，不断完善食品安全组织机构和制度的建设。中山市成立了以市政府主管市长为主任，分管副市长为副主任，分管秘书长及相关单位分管领导为委员的中山市食品安全委员会（下称食安会），制定了市食安会工作制度、成员单位工作职责、安全事故督查督办制度、重大事故应急预案等四项工作制度，明确了各部门的工作职责，形成了“政府统一领导、部门协调配合、全社会齐抓共管”的良好工作机制，并制定了《中山市重大食品安全事故应急救援预案》、《中山市重大食品安全事故报告制度》等配套制度。同时通过进行重大食品安全事故应急演练，进一步增强了各食品安全相关职能部门的责任意识，同时也检验了安全监管部门应急处理突发事件的能力，确保在发生重大食品安全事故时能够有效地进行快速反应和组织应对，最大限度地减少事故危害，保障广大人民群众的生命安全，维护社会的和谐与稳定。为探索建立食品安全长效保障机制，促进食品安全保证体系的建设，中山市开展了广式腊味制品安全保证体系建设试点工作。按试点工作方案的要求，体系技术规范文本经专家论证、修订后，开始在5家试点企业试行。
（二）推行食品标准化生产、加工，实施食品品牌带动战略。近年来，东莞、中山两市把农产品质量安全管理的关口前移到生产中，从源头上把好质量关。同时推行农业标准化生产，大力发展绿色食品和无公害农产品，培育农业名牌企业，推动农产品品牌带动战略的实施。一是建立农业标准化示范基地。目前，东莞市先后建立省级农业生产标准化示范区4个，市级农业生产标准化示范点5个。中山市已建立省、市农业标准化示范基地19个，其中3个为省级农业标准化示范区。通过基地的示范带动作用，以点带面，推动农业生产逐步向高科技、高质量、高效益方向发展。二是大力发展绿色食品和无公害农产品。通过培育和扶植绿色食品、无公害农产品生产企业，提升农产品的质量水平和市场竞争力，增加农业整体效益。三是培育农业名牌企业。近几年来，根据农业生产企业的状况，通过扶植具有一定规模和条件的企业进行技术改造，提高产品的质量和知名度，并积极组织企业申报广东省名牌产品。
（三） 建立农产品质量安全监测网络，加强农产品质量源头监控。东莞市自2003年以来，由农业部门牵头，会同有关部门开展农产品质检体系建设，建立了市、镇、市场三级覆盖全市的农产品监测体系，指导各级机构配备相关设备和人员，开展农产品检测。
中山市农产品质量监督检验监测中心经过几年来的建设和完善，市农产品质量监督检验监测中心通过了国家实验室认可和省计量“双认证”，监测能力达到国内先进水平。基本上完成“市+镇（区）+基地”三级农产品质量安全监测网络建设工作。在农产品质量安全监管工作中，“监测网络”特别是镇级农产品监测站对农产品质量安全的监管起着重要的作用。
为了遏制农产品生产源头污染，防止农药、兽药残留量超标的农产品流入市场，两市农业局采取措施，强化对农业投入品的监督管理：一是加强对农药、兽药经营许可证的管理；二是加大对生产环节巡查力度，组织开展对蔬菜产地、畜禽养殖场的巡查和专项抽检，查处种植、养殖过程中使用禁用药物的违法行为；三是开展蔬菜产地环境监测，对耕地的土、水、空气等环境质量指标进行监测，加强农产品产地安全管理。
（四）对中、小作坊生产进行集中管理。2004年，中山市小榄镇政府对中小作坊加工豆制品的企业进行了整顿。成立了中山市小榄镇宝丰豆制品加工城，实行集中管理。通过集中管理，使加工场逐步走上规范化的轨道。目前，豆制品城的成功管理模式取得了较好的社会效益和经济效益，产品逐步被市民所接受。
中山市小榄镇1998年已实行了生猪、家禽集中屠宰。在此基础上，对市场熟食烧腊销售点进行了全面的改造，全面改善熟食烧腊加工场地的设备设施、卫生环境。并通过试点以蜜蜂蜡用于家禽脱毛，从2005年9月15日起全面推广，从而彻底解决了以松香、沥青用于家禽脱毛的老大难问题。同时，烧腊食品滥用色素问题，也得到了较好的解决。
（五）全面推行市场食品准入制度，实行信息化管理。2005年以来，东莞市、中山市工商局按照广东省工商局部署，以“质量、卫生、安全”为主题，根据“先易后难，分步实施，先抓试点，以点带面，全面铺开”的工作思路，制定了详尽的工作计划和实施步骤。东莞市石龙镇和中山市小榄镇对全镇的集贸市场、副食品批发市场和超市全面实行了食品准入和凭QS认证上市的工作，全面建立了商品进货索证索票制度、食品购销登记制度和不合格食品退市制度，从而保障食品的质量和安全。东莞市石龙镇为确保食品安全，结合实际情况，凭借国家信息化试点镇信息化网络平台优势，在全市首个建立肉品流通跟踪监管系统，对肉类食品在各流通环节进行监管，取得了较好的效果。
（六）建立重大活动集体进餐和重大接待餐饮的监督制度。中山市小榄镇已办证的饮食店和食堂都设立了管理员，并对管理员进行了培训，以此加强了集体食堂管理网络建设。多年来，小榄镇的大型集体进餐和镇上的一些重要接待，都由卫生监督员现场监餐，没有发生过一例食物中毒事故。与此同时，全镇各相关部门密切配合，坚持不懈地开展清理无证照经营饮食店工作，保证了公平、有序的市场秩序。
（七）实施食品卫生监督量化分级管理。量化分级管理运用危险性评估原则，对企业进行风险分级和信誉度分级，分Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个等级，按等级进行分类监管，并对有关卫生水平情况进行公示。把影响食品卫生的关键因素作为政府监管的重点，合理配置卫生监督资源，并进一步明确食品生产经营单位是食品卫生的第一责任人。这种模式是将食品卫生监督管理模式向风险度和诚信度管理转变的一种有益尝试。
（八）积极开展食品安全宣传教育，营造良好社会氛围。一是发挥电台、报纸、网站等媒体的作用，介绍农业部门农产品质量安全监管工作情况，宣传农产品质量安全整治效果，引导农产品安全生产、流通和消费。二是组织开展咨询活动，如东莞市农业局联合茶山镇人民政府举办的“放心农资下乡进村”现场咨询服务活动，共出动15个单位80多人，派发各种宣传资料近15000份，各种农资实物约2500份，解答各类疑问200人次，为当地农民500人提供现场服务。三是指导各镇街根据各自实际，开展农产品质量安全政策法规、农药兽药使用知识等宣传培训，为整治工作营造良好的社会氛围。
二、两市食品安全工作存在的困难和问题
（一）食品生产经营者的主体责任意识不强。保障食品安全，生产经营者应当承担首要责任。分析食品安全事故发生的原因，大多是企业经营者食品安全责任意识不强所致。目前，相当一部分企业，特别是中小企业没有严格执行进厂原料和出厂产品检验制度，食品添加剂和化学物质的使用、食品包装、标签不够规范，错用乱用的情况还比较严重。此外，食品加工小作坊数量多、分布散，部分小作坊未取得工商营业执照和卫生许可证，卫生环境无法得到保障。尤其是零散、小规模的豆制品、熟食、面制品的生产加工表现更为突出。
（二）食品安全方面的人力和物力投入不足。随着食品产业的发展和人民生活水平的不断提高，从事食品生产加工的企业和小作坊增长迅速，政府对食品安全监管的人力、物力、技术、财力等方面投入不足，影响了食品安全的监管效果。食品行业从业人员与食品安全监管人员的比例失调，监管员承担的监管压力较大。东莞全市人口超过800万，而卫生监管人员只有379人，其中参照公务员管理的仅70人。卫生部门监管职能除食品卫生监督外，还包括公共场所、职业卫生、学校卫生、医疗卫生和传染病防治执法等方面，被监管对象超过7万家，卫生监管任务重，情况复杂，卫生监督执法人员数量严重不足，制约了东莞市卫生事业的快速发展。此外，有关检测、风险评估等食品卫生监督专项经费不足，制约了食品安全监管工作的开展。目前镇一级检测机构的资源配套还没有固定的解决渠道，办公场所、人员编制、经费等都未能很好落实。东莞市塘厦镇位于东莞市东南部，与深圳市平湖街道、观澜街道为邻，在肉品监管方面，成立了有15名工作人员的肉食品管理办公室，但由于该镇人口多，面积大，监管人手相对不足，加上没有执法权，监管工作难度相当大。
（三）食品安全监管体制不够健全。首先，监管体系不顺，食品卫生职能不清，造成监管困难。各食品安全监督部门职能不断调整，各地也根据当地实际将食品安全监管执法权限进行转移。造成一些政策与法规不一致，形成多头监管和政令不畅等不利局面，影响了监管资源的合理使用和监管工作的有序开展。其次，市场食品准入制度不够全面，推行存在一定难度。一是市场开办者和经营者对食品准入管理的自律性不高。部分市场开办者和经营者对食品准入制度认识不够，市场开办者只顾经济效益，不愿承担管理入场食品的质量管理责任；经营者不认真落实相关制度，进货时没有严格要求供货商提供相关证照，没有向供货商索要发票，没有做好食品来源和销售的台帐登记。二是索证索票难以全面推行。流通领域的食品种类繁多，一些从不规范的种养环节、加工生产环节流入市场的散装食品、裸装食品以及熟食、小食等无法提供合法的凭证，因此难以索证索票。三是对市场和超市开办者责任追究的力度不够。工商部门只能检查督促开办者落实食品准入管理责任，对不落实食品准入制度的开办者没有处罚的法律依据，因此只能进行一般化的管理，责任追究的难度大。
（四）食品安全有关法律法规还不够完善。首先是体系不完整，操作性不强。目前，我们还没有一部能够在食品生产加工、流通和消费等各个环节都有效发挥作用的统一的基础性、综合性的食品基本法律。其次监管机制不够全面，存在法律盲点。近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品企业食品安全责任保障制度、食品安全风险评估制度，食品安全预警制度，食品安全事故应急处理制度，不安全食品处理制度，食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律的调整范围，食品安全保障制度还存在一些空白。
（五）标准体系不够完善。根据相关法律法规的授权，各类食品标准的制定权分属质监、卫生、农业等部门，由于部门之间缺乏协调，致使制定出的标准在技术内容上难以协调和统一，存在标准交叉、重复现象，形成了一个内容多个标准、多种要求、多方管理的局面，而且存在标准水平偏低，标准的实用性较差，标准复审和修订不及时，时效性差等问题，影响了标准的实施和食品安全的监管。
三、对加强食品安全工作的几点建议
（一）尽快推动食品安全立法工作。食品安全的立法要遵循可适用性和可执行性的原则，把食品安全领域立法重点从增加法律数量、提高处罚标准转变到提高立法质量上来。建议政府加快食品安全的立法工作，促进我省食品安全工作的健康发展。
（二） 加大食品安全监管方面的人力和财力投入。建议政府根据工作需要科学设置机构和人力，增强基层的食品安全监管力量。加大对食品质量监测经费的投入，以保证食品安全关键环节的日常监测和重点抽检工作。积极推行食品安全监管信息化的建设工作，利用现代化的管理手段，提高政府及有关部门食品安全监管工作效率。鼓励食品企业升级改造，积极开展食品安全有关科研工作，提升广东省食品企业整体水平。
（三）进一步完善食品安全标准体系。建议尽快建立完善的食品安全标准体系，鼓励企业积极参与国家食品安全标准的制定，避免因为标准问题对食品产业的发展造成影响。要组织实施主要食品品种的质量安全标准提高计划，制定完善传统地方食品的地方标准。对没有国家和地方标准的，要推动企业标准的完善和实施。制定和完善农产品及各类食品的生产加工规范和操作规程，把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节，不断提高广东省食品的质量安全水平。充分发挥协会等中介机构在推广食品标准方面的积极作用。
（四）引导食品产业健康发展。食品安全问题的解决离不开食品产业的发展。首先，要加大农副产品生产的监管，从源头上为市场和食品加工业输送清洁、无污染的产品。要发展生态农业，实行清洁生产，确保整个农业生产的过程、环节的规范化操作。将分散的农户组织起来，实行“公司＋农户”的集约化经营模式。其次，要通过建立小企业技术中心等手段提高食品工业化发展水平。通过政府引导扶持、企业投资参与、功能效益共享的原则，建立小企业技术中心，接受参与企业的委托，从事新产品开发、标准的修订和企业产品出厂前的质量检验，从而提高小企业产品开发能力和产品质量。对一些食品产业相对集中的地区，如东莞的休闲食品、中山黄圃的腊味等开展试点。再次，要重视提高食品行业的自律水平。加快行业协会的建设，充分发挥中介组织和食品相关行业协会自我管理的作用，按照国家法律法规建立行业规范。开展食品安全信用体系建设，不断提高食品行业内部的自我约束和规范能力。
（五）建立食品安全风险评估制度和预警制度。风险评估是由风险管理者主导，在信息和风险应对措施的互动交流下进行的。因此，建议食品安全风险评估制度应明确政府的主导作用，规范评估的程序，提供评估与应对措施互动交流的平台。同时，要明确食品标准和风险分析的关系，明确食品的管理者、生产者、经营者、消费者等不同的利益团体（或个体）在食品风险分析中应承担的责任和义务。
（六）充分发挥各级食品安全委员会的作用。当前各级“食品安全委员会”的协调作用还没有真正得到发挥，建议政府推广中山市食品安全管理体制。中山市“食品安全委员会”是由市长挂帅，副市长具体负责，统一协调其他各个相关职能部门，协调力度到位，能够把“食品安全委员会”的工作做到实处。
（七）加大食品安全宣传力度，提高全民的食品安全意识。建议政府加大对食品安全的宣传力度，通过报刊、电视等新闻渠道，免费向公众宣传食品卫生、食品安全知识，发布科学的食品安全信息，提高消费者安全消费的意识和自我维护意识，营造良好的食品安全环境。
(2007-9)
