关于我省主要污染物排放总量控制工作的调研报告
为推进我省主要污染物排放总量控制工作，根据省政协2007年工作安排，省政协人口资源环境委员会组织部分委员并邀请有关单位专家，组成“加大主要污染物排放总量控制力度，促进人与自然和谐相处”专题调研组，于7月9日至13日，在许德立、罗富和两位副主席的带领下，分别赴韶关、佛山对我省二氧化硫和化学需氧量排放总量控制工作进行了专题调研。同时分别发函征集清远、阳江2市的二氧化硫和化学需氧量排放总量控制有关情况。调研组听取了省经贸委、环保局以及有关市、县、镇政府的情况介绍，重点考察了部分重点排污企业、城市污水处理厂和工业园区等，召开了不同形式的座谈会。在反复研讨的基础上，提出了推进我省主要污染物减排工作的对策和建议。现将调研情况报告如下：
一、 主要污染物排放总量控制工作进展良好
根据国家主要污染物排放总量控制工作安排，在“十一五”期间我省二氧化硫和化学需氧量排放量要以2005年的排放量（二氧化硫1294万吨和化学需氧量1058万吨）为基数，下降15%。为了降低污染物排放总量，我省不断加大环保投入，仅2006年总投入已达到600多亿元，环保投入占GDP的比例连续五年保持在25％以上。截止2006年底，全省已建成城镇生活污水处理厂99座，日处理能力达到7243万吨，化学需氧量年削减能力达到44万吨。建成烟气脱硫的火电机组装机容量达1578万千瓦，占目前投产火电装机总容量（3800万千万瓦）的415%，二氧化硫削减能力达40万吨/年。由于多年来加大环保治理力度，大力推进环保治理设施建设，在GDP增长141%的情况下，2006年我省主要污染物排放总量出现下降。二氧化硫和化学需氧量的排放总量在全国总体上升（2006年全国二氧化硫排放总量为25944万吨，比2005年增加了463万吨，增长18％，化学需氧量排放总量为14313万吨，比2005年增加了173万吨，增长12％。）的情况下，削减到1267万吨和1049万吨，分别较2005年减少27万吨和09万吨，下降21%和09%。2007年上半年，二氧化硫排放总量下降57万吨，已完成年度减排目标的89%，化学需氧量下降24万吨，完成年度减排目标的55%。全省现役电厂新建成脱硫设施160万千瓦，脱硫能力又增加了每年3万吨，并已关停小火电163万千瓦，削减二氧化硫排放量14万吨；新建成污水处理厂15座，新增日处理能力625万吨。我省主要污染物减排呈现良好的发展势头，关键是做好了以下工作：
（一）政府重视，部署及时。省政府与国家环保总局签订了我省“十一五”主要污染物排放总量控制目标责任书后，我省各级政府和相关职能部门对主要污染物排放总量控制工作高度重视，围绕主要污染物排放总量控制目标迅速开展了一系列的工作。省政府成立了由省长任组长的“广东省节能减排工作领导小组”，省环保局成立了由局长任组长的“总量控制工作协调小组”，韶关、佛山、清远、阳江等各市政府也都相继成立了专门的减排工作机构。此外，省有关职能部门及时出台了《广东省主要污染物排放总量控制实施意见》等一系列的政策文件，根据省的统一部署，省、市、县的减排工作稳步开展。如佛山市为确保完成省下达的总量控制目标，按照公开、公平、公正的原则，综合考虑各区的环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平、污染物削减能力，并对重点行业的老污染提出统一的削减要求，核定和分配各区的主要污染物排放总量指标，由市长与各区区长签订了总量控制目标责任书。各区政府也把二氧化硫和化学需氧量排放总量控制指标具体分解到各镇、街道、工业园区和重点企业。
（二）突出重点，落实责任。根据二氧化硫和化学需氧量等污染物主要排放源的分布情况，各级政府在开展主要污染物总量控制工作过程中，能够有的放矢，抓住重点，有效进行整治。对于二氧化硫的减排，重点抓了电力、钢铁、水泥、有色冶炼以及陶瓷等行业的脱硫技术改造，并根据国家的有关政策，对二氧化硫排放重点行业中的一些技术落后、排污强度大的企业实施了关停；对于化学需氧量的减排，重点抓了城市污水处理厂的建设，通过提高城市生活污水处理率来消减化学需氧量。各级政府及企业的二氧化硫和化学需氧量排放总量控制责任都较为明确。如韶关市将二氧化硫的减排工作重点落实到占排放总量62％的五家大型企业，并且明、后年乃至整个“十一五”计划期间，二氧化硫总量控制目标均已落实到位。又如佛山市也相继关停了部分烧重油的小火电和一大批单位GDP能耗较大的企业。2005年环境统计的714家重点企业中，有88家已经关停，减少标煤耗量45万吨，减排二氧化硫5670吨。并通过控制自发电量，电力行业能耗下降，也在一定程度上削减了二氧化硫的排放量。
（三）增加投入，加强技改。企业是主要污染物总量控制的具体承担者，自从各市政府按照“层层分解，落实到基层和重点污染源”的要求，将主要污染物总量控制任务分解到企业后，韶关、佛山等地的主要排污企业都迅速行动，制订出综合减排计划，筹集资金投入到减排设施上，加强技术改造，初步取得了减排效果。例如，韶关发电厂投入两亿多元，在10号与11号发电机组建设了烟气脱硫装置，2006年脱硫装置投入运行后，脱硫效果明显，在2007年上半年减排二氧化硫7557吨。韶关冶炼厂在1216事故后，实施工业废水“零排放”工程，并通过全面整改，实现污水排放100%达标。佛山市对二氧化硫排放最大的电力、陶瓷、纺织三大行业相继开展减排的技术改造工作，电力行业的高效脱硫设施陆续建成，纺织行业进行锅炉改造并推广脱硫技术，陶瓷行业进行了喷雾塔治理，西樵纺织产业基地实施热电联供和取消企业自建供热系统以及工业废水集中处理和深度处理等等，均取得较好减排效果。佛山市的二氧化硫排放量在2005年的基础上削减了15万吨，实现了134万吨的年度控制目标。
二、存在的主要问题
2006年，我省二氧化硫和化学需氧量排放总量控制工作虽然取得了一定成绩，但是，还没有完成国家下达的年度减排任务，与先进地区相比，存在差距。比如2006年二氧化硫和化学需氧量排放总量，北京市分别比2005年减少79％和52％；甘肃省分别比2005年减少302％和22％；山东省分别比2005年减少了21％和16％。对照2010年全省二氧化硫和化学需氧量的排放量要分别控制在110万吨和899万吨以内的责任目标，减排任务十分艰巨，完成预期责任目标难度较大，还存在不少困难和问题。
（一）任务艰巨，经济结构变化增加工作难度。2006年我省二氧化硫和化学需氧量的排放总量虽然分别比2005年下降了21%和09%，但与“十一五”期间下降15%的目标相比（每年需要削减3%），仍有相当大的差距，减排任务艰巨。尤其是一些工业化程度较高的地区，因污染治理历史欠账较多，而且排放源点多面广，减排难度大。尽管地方政府对主要污染物排放总量控制工作十分重视，但由于任务重，且没有大型重点排放源作为突破口，面对小而多的减排对象，缺乏成本可接受的高效减排措施，加上国家排放量计算方法不尽完善，因而对于能否完成减排目标任务显得信心不足。如佛山市到2010年，二氧化硫和化学需氧量排放量分别要控制在85万吨和41万吨以内,其中二氧化硫要在2005年的基数上削减43%,任务相当艰巨。而在一些经济欠发达地区，由于当地政府大多希望加快招商引资的速度，企业则希望尽快扩大生产规模，有的还要求增加排放指标。2007年我省GDP仍保持14%以上增长速度，因而各地均形成了较高的二氧化硫和化学需氧量的新增排放量，从而加重了我省主要污染物排放总量控制的负担。据计算，按现行产业结构，我省GDP每增加1个百分点，将新增二氧化硫和工业化学需氧量约1万吨和03万吨。可见，现有污染减排任务已经十分艰巨，还要消化经济快速增长所带来的二氧化硫和化学需氧量的新增排放量，完成减排任务的难度确实很大。目前，我省经济结构正在向重型化发展，如果对产生高污染高排放行业不适度调控的话，必将再会增加减排目标任务的难度。
（二）减排难度和成效存在明显的区域不平衡。我省各地产业结构和能源消费方式存在较大的差异，这种差异在一定程度上形成了减排难度和成效的区域间不平衡。各地的产业结构及能源消费方式决定了其污染排放方式，不同的污染排放方式需要采取不同的治理模式。集中排放的大型污染源采取末端治理措施比较容易取得成效；而分散排放的众多小型污染源，末端治理措施的成本较大，难以落实，必须考虑源头控制的办法。如韶关市二氧化硫污染排放源比较集中，随着前期部署的末端治理工程完工投入运行，减排任务可以轻易完成；而佛山市的二氧化硫排放源多而分散，末端治理措施成本太高，难以落实，源头控制则需要国家和省里统一部署，因此，减排工作成效欠佳。省政府通过与各地级以上市政府签订了二氧化硫和化学需氧量排放总量控制目标责任书，已将二氧化硫和化学需氧量排放总量控制任务具体地分解下达给了21个地级和地级以上市。据调查，有些市的任务分配与区域的具体情况不相适应，差距较大，而且缺乏配套的政策安排。比如佛山市虽然有了陶瓷行业重油燃料硫份含量最高限值规定，但是国内市场却没有符合规定的重油燃料供应，而且符合规定的重油燃料成本也是企业难以接受的。
（三）统计方法不一致，有的地方家底不清。因二氧化硫和化学需氧量等主要污染物排放量统计工作的技术难度和工作量较大，部分地区存在主要污染物排放量的统计不全面，家底不清的现象。比如佛山市的工业企业2005年消费燃料煤3907万吨，消费燃料重油3862万吨，消费燃料柴油751万吨，据经济部门有关的分析资料统计，这些燃料的平均含硫量分别为13%、18%和05%，合计含二氧化硫2481万吨。但是环保部门统计的工业企业燃烧过程中二氧化硫去除量为136万吨，排放量为1316万吨，合计只有1452万吨。两个部门的统计则有约10万吨二氧化硫量相差难以处理。如果基数不准，减排控制就非常困难。目前二氧化硫和化学需氧量等主要污染物排放量的统计方法，国家仍未作出统一规定。从现有情况看，调查过于粗糙，统计方法不够合理，且存在省、市及不同部门统计口径不统一的状况。2005年全省21地级和地级以上市二氧化硫排放量之和为9304万吨，而省环保局统计的全省二氧化硫排放量为12940万吨。后者比前者多出3636万吨。由于2005年的排放量是今后减排控制的基数，各市以为这3636万吨的差额是省里预留的排放指标，纷纷打起了增加排放指标的主意。总量考核、统计、监测办法是总量减排工作的指导性文件，至今尚未正式公布实施，造成地方在推动总量减排工作方面遇到很多问题。污染物排放量统计方面的问题是当前影响主要污染物排放总量控制工作成效的一个瓶颈。
（四）政策和保障措施相对滞后。减排工作是一项涉及社会经济方方面面的系统工程，减排工作需要资金、政策和法规等保障体系的支持。目前减排工作保障体系存在如下诸多问题：减排工程的资金投入渠道不畅、减排奖惩的措施与机制不健全、污水处理设施建设的进度常常受到土地审批的制约、关停高污染企业的法律依据不健全、缺乏激励污染减排的产业发展政策等，影响了减排技术更新改造工作的进程和污染治理设施效益的发挥。总之，我省减排工作的资金、政策和法规等支持和保障体系有待进一步完善。
（五）群众监督机制不健全。我省各地减排工作的现状是政府推动，企业参与，普遍缺乏有效的群众监督机制。自省政府将减排任务分到各市后，大部分地级以上市政府对减排工作是较重视的，制定了总体方案，也相应制订了一些落实措施，中、大企业都承担一定任务，使减排工作取得一定成效。但也有一些地方政府，片面追求经济发展，把GDP增长作为硬任务，而把环境保护、节能减排作为软指标；为了政绩，有的只鼓励和支持企业扩张，甚至不惜招商“纳污”，致使减排量不减反增。减排工作是一项涉及社会群体利益调整的环保工作，在落实执行过程中，减排工作所影响到的一些利益团体难免会利用现行环保体制与机制的缺陷，抵触减排工作。由于减排工作缺乏有效的群众监督机制，社会公众舆论难于形成力量遏制一些利益团体对减排工作的抵触，更难于制止个别政府官员对减排工作的怠慢。
三、对策与建议
做好主要污染物减排工作，事关人民群众身体健康，事关科学发展与和谐社会建设，事关我省在加快推进社会主义现代化进程中更好地发挥排头兵作用。为了切实保证完成国家下达给我省的减排任务，调研组建议：
（一）提高认识，扎实推进减排工作。我省要实现社会经济的可持续发展，就必须在发展经济过程中实现人与自然和谐相处。减排工作是实现人与自然和谐相处的重要战略措施。目前一些地方政府的官员对减排工作的轻视与畏难，是制约我省减排工作扎实推进的主要思想障碍。因此，应进一步提高地方政府对减排工作重要性和必要性的认识，切实推进减排工作的开展。建议我省尽快建立主要污染物减排工作考核制度，并每年分解任务，强化对市、县主要领导的减排责任考核。为加强社会监督，考核结果还应定期向社会公布，接受群众监督。对因工作不力，没有按期完成任务的，要严肃追究有关人员的责任。未来几年是我省社会经济高速发展的黄金时期，社会经济发展形成的污染物新增排放量将对我省完成总量控制目标产生巨大的不确定性。省有关部门应尽快组织专家对我省未来几年社会经济发展情景以及相应的主要污染物排放状况进行专题研究，做好未来主要污染物控制形势的预测工作，提出建议，供省政府决策参考，以切实完成我省“十一五”期间的减排任务。鉴于影响环境质量的还有其他一些因素，因此，建议我省和各市、县、区在落实化学需氧量和二氧化硫减排任务的同时，统筹考虑影响我省水体、大气环境质量的其它主要污染物（如水污染的氮、磷和大气污染物的氮氧化物，挥发性有机物等）的同步削减，早抓早见效，使我省主要环境质量目标同时早日实现。
（二）加强区域协作，启动排污权交易制度。我省21个地级以上市的经济发展水平、生态环境状况、产业结构特点与污染源的性质及减排工作基础不尽相同，在推进减排工作和分解减排任务过程中应该遵循因地制宜原则，不能够搞一刀切。同时，要在明晰各行政区主要污染物排放总量控制责任的基础上，保障全省主要污染物排放总量控制工作“一盘棋”的完整性。根据各地区经济发展水平与污染治理历史欠帐情况的差异，构建区域间协调的减排机制。主要污染物排放总量是刚性指标、约束性指标，已成为最稀缺的资源，要充分发挥这些指标在社会经济发展中的作用，应该让这种稀缺资源最大限度地流入到能够产生最大效益的行业和部门。较有效的办法就是借鉴国外的经验，实施排污权交易制度，通过市场机制让有需要的企业以合理的代价获得这种资源。启动排污权交易制度，促进排污权资源的高效利用和优化配置，以保障全省主要污染物排放总量控制目标的实现。
（三）加强监测能力的建设，改进和完善统计方法。排污监测能力以及主要污染物排放量的统计数据质量，是影响污染物排放总量控制工作成效的关键因素。因此，应加强排污监测能力的建设，摸清污染物排放量的家底。同时，要完善污染物排放量的统计方法，才能真实反映污染物排放总量控制工作的成效。建议有关部门尽快组织专家对污染物排放总量控制工作中遇到的监测与统计问题进行专门研究，尽快拿出可行的技术方案完善污染物排放量的统计方法。同时，应该进一步加强环境污染与资源消耗统计工作各部门之间的协调。比如COD排放量的计算，需要有一个统一的估算方法和口径。并且，建议省环保局认真结合我省的实际情况加强研究分析，主动向国家环保总局提出改进意见。
（四）构建污染物排放总量控制保障体系。要确保完成国家下达的减排任务，应努力构建污染物总量控制保障体系，一是充分发挥减排工作领导小组及总量控制工作领导小组作用，切实做好组织，协调、督促工作。二是出台相关政策法规。如制定提高企业污水、废气的排污费的相关规定，使排污费高于企业治理污染的成本，促使企业自觉进行污染治理。出台支撑产业结构调整的就业政策和社会保障政策，促进我省产业结构的调整，构建低污染排放的产业结构。有关部门应根据产业结构调整方向，切实做好引导工作。三是省财政要加大对污染治理的投入，尤其要加大对落后地区生活污水处理厂及配套污水管网建设的资金补贴。四是围绕污染物总量控制工作，省里设立专项科研经费，大力推动减排支撑技术的研发。此外，应该认真做好国外环境保护技术的信息情报采集工作，跟踪了解国外环境保护技术的研发动态，及时掌握环境保护技术的世界前沿，并积极开展环境保护的国际科技合作。
（五）加大产业结构调整力度，从源头上治理污染。污染物排放总量的控制是一个系统工程，需要从源头、过程和末端全方位采取控制措施。要通过产业结构调整，从源头上治理污染，“上大压小”同时进行，坚决淘汰落后的生产能力，如关闭小火电等，对水泥、钢铁等行业中较落后的生产工艺、设备，要加大淘汰力度，进一步强化对污染大户的治理。要严格控制高硫燃料的使用，从源头上削减污染物的产生量。燃料硫份最高限值要与末端治理措施脱硫效率挂钩，对末端治理措施脱硫效率低于30%的生产线，其使用燃料硫份最高限值，建议由现在的煤08％、重油10％、柴油04％，分别调整为煤05％、重油08％、柴油03％。要严格控制燃料硫份，严禁违规使用超限值高硫燃料。末端治理和生产工艺改进在一定的时期受科学技术发展水平的制约，其削减和控制污染物排放总量的能力有限，源头控制也受原料成本制约。因此，调整经济结构与提升经济增长质量成为削减和控制污染物排放总量的必然选择，也是有效途径。根据主要污染物控制的需要，适当调整其社会经济发展目标，才是可为的思路。建议根据专家对我省未来几年不同社会经济发展情况下相应污染物排放状况专题研究的成果，提出与主要污染物排放总量控制目标相匹配的全省社会经济发展目标的调整方案，尤其要控制和削减高污染高排放行业的规模，优化和提升我省的经济结构。把产业结构调整作为节能减排的一个主攻方向，严格执行国务院办公厅《转发发展改革委关于完善差别电价政策意见的通知》（国办发〔2006〕77号）的规定，扩大差别电价实施范围，加大差别电价实施力度，切实通过经济等手段，限制电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等行业的扩张。
（六） 加强舆论宣传，发挥社会各界在减排工作中的监督作用。减排工作不能光靠政府推动，企业参与，还应该让公众广泛参与，加强监督，这是保障减排工作切实推进的重要措施之一。要充分发挥新闻媒体、舆论对减排工作的导向和监督作用，让全社会了解国家的减排政策以及我省的减排任务、减排工作的重要性和必要性，完善减排信息公布机制，提高政府、企业的责任意识，以及职能部门依法监管意识和群众自觉参与的监督意识，在全社会形成一个全民推动减排工作的良好气氛。佛山市为推进公众参与环境监督，制订了《佛山市公众举报违法排放工业废水行为奖励暂行办法》，自从去年11月15日正式施行后，群众参与的积极性非常高，半年多来，接到群众举报2560宗，已经查处了违法排污企业35家。佛山市推行的有奖举报违法排污的做法值得结合减排工作在全省推广。
(2007-8)
