关于我省生态公益林效益补偿工作情况的调研报告
根据今年的工作计划，省政协经济委员会组织部分委员并邀请有关单位和专家组成调研组，于2007年9月3日至6日，赴梅州、河源、惠州市 ，就我省生态公益林补偿情况及省级生态公益林保护管理工作进行了专题调研。调研组深入到平远等七个县（区），对平远、蕉岭、东源、博罗等生态公益林区进行了实地考察。并对部分镇、村生态公益林补偿资金的落实情况进行了调查。通过查看材料、召开座谈会听取汇报、深入林区镇、村农户了解情况等，对我省省级生态公益林保护管理工作，特别是对生态公益林实施补偿制度以来所取得的三大效益有了一个较为全面的了解。现将调研情况报告如下：
一、我省省级生态公益林效益补偿工作的基本情况
1994年，我省按照实行森林分类经营改革的思路，结合全省森林资源二类调查，首次进行了生态公益林区划工作，把江河两岸、公路两旁、水库周围、水源源头、水土流失地区、边远山地、城镇周边等影响当地生态环境的林业用地以及特种用途林、沿海防护林和农田防护林林地划入生态公益林范畴，初步完成了省级生态公益林的划定工作，并将生态公益林的面积具体落实到了地籍小班。1999年又对省级生态公益林面积、小班进行了核定，区划界定为5102万亩，并按生态功能等级划分一、二、三类林分确定补偿对象。2003年，省林业局又组织了对全省省级生态公益林的现场核定工作，进一步明晰了省级生态公益林的产权，确定了补偿对象。目前，我省经省政府批准的省级生态公益林共5175万亩（增加新丰江水库73万亩），占全省国土面积的194%，占全省林业用地面积的313%，分布于全省21个地级市、119个县（市、区）和10个省属国有林场。
1999年，我省在全国率先实施生态公益林效益补偿制度。根据《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，禁止采伐生态公益林，政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。1999年，省财政对省级生态公益林按每亩每年25元的标准进行补偿；2000年至2002年补偿标准提高到每亩每年4元；2003年至2007年根据省委、省政府《关于加快山区发展的决定》，将补偿标准进一步提高到每亩每年8元。1999年至2007年期间，省财政9年共投入省级生态公益林效益补偿资金281亿元。与此同时，珠三角等经济发达地区还积极落实配套资金，进一步提高补偿标准。目前，广州市按每亩每年18元(含省补偿资金)的标准落实生态公益林补偿资金，2009年前还将增加到每亩每年30元；东莞市按省、市1∶1的比例落实市级配套资金；佛山市按省、市、区4∶2∶4的比例落实配套资金；惠州市从2000年开始，每年市财政预算安排200万元作为省级生态公益林效益补偿配套资金。
二、我省省级生态公益林效益补偿工作的主要做法
（一）制定政策和规章，建立生态公益林效益补偿制度。1998年11月，省政府颁布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，并从1999年开始实施。2000年，经省政府批准同意，省林业局下发了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法实施意见》；同年，省林业局、财政厅制定了《广东省生态公益林建设及效益补偿资金使用管理办法》。2003年，省林业局、财政厅又根据效益补偿工作的新情况，将该办法修订为《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》，并报省政府批准后实施。各地也根据本地的实际，出台了有关生态公益林和林业生态建设的政策法规。如广州市先后制定了《广州市流溪河水源涵养林效益补偿资金筹集和使用办法》、《广州市生态公益林条例》，深圳市出台了《深圳市生态公益林条例》，乳源瑶族自治县出台了《乳源瑶族自治县森林资源保护管理条例》，蕉岭县制定了《蕉岭县生态公益林保护和管理规定》。这些政策、法规、规章的制定和出台，为我省在全国率先建立和实施生态公益林效益补偿制度提供了保障。
（二）加大宣传力度，提高对生态公益林效益补偿工作重要意义的认识。生态公益林效益补偿制度是林业利益和分配机制的重大创新。这项制度结束了我省长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段。这将使生态公益林的所有者和经营者得到应有的利益，保障他们的合法权益，更好地调动他们经营和管护生态公益林的积极性；同时更有利于吸引社会资金投入林业建设，促进生态公益林的保护与发展，推进林业分类经营改革的进一步深入，从根本上解决林业发展的动力和机制问题。为使我省广大干部群众了解生态公益林效益补偿工作的重要意义，1999年以来，全省各地通过电视、电台、报刊等媒体以及竖立宣传牌、张贴标语等形式，大力宣传生态公益林效益补偿工作的重要意义，提高群众对生态公益林效益补偿工作的认识，形成了全社会关心、支持、投身生态公益林保护的可喜局面。平远县共树立了生态公益林宣传牌和灯箱广告牌150多块，每年专场宣传200多场次，印发宣传挂历2万多份、挂贴宣传标语1000多条；蕉岭县印制了《蕉岭县生态公益林保护和管理规定》4万份，发放到农户和中小学生手中；博罗县在生态公益林林区边缘和主干线路段树立大型宣传牌13块，取得了较好的宣传效果。
（三）实行层级考核，将生态公益林管理目标责任制落到实处。2001年3月，在全省林业工作会议上，李容根副省长代表省人民政府与各市人民政府主管林业的副市长签订了生态公益林建设管理和效益补偿责任书，随后各市与所辖县（市、区）也相应签订了责任书。同年11月，经省政府同意，省林业局印发了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿目标责任制考核奖惩办法》，进一步明确了各市人民政府管理生态公益林的目标和责任，并制定了具体考核指标。按照省政府的部署，从2002年起，每年组织一次考核，并将考核情况通报各市。博罗县等政府与各镇政府（办事处）签订了生态公益林管护目标责任书，实行每年考核，并按考核结果兑现奖惩。从全省近几年的考核结果来看，生态公益林建设管理和效益补偿目标责任制的五大考核指标执行情况较好，广州、梅州、惠州、东莞等市多次受到省政府的通报表扬。
（四）逐步完善管理办法，规范补偿资金发放的方式和程序。根据资金管理的要求，2000年，省林业局、财政厅制定了《广东省生态公益林建设及效益补偿资金使用管理办法》，对生态公益林建设和效益补偿资金的使用范围、补偿对象等作了原则性的规定。通过几年的实践，发现该《办法》仍然存在不够完善的地方。经省林业局与省委政策研究室、省财政厅共同调研后，将该办法修订为《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》，并报省政府批准后发布实施。《办法》明确规定了补偿对象和补偿资金中损失性补偿、管护人员经费、管理经费、省统筹经费的比例，以及资金发放程序。从本次调研的情况来看，2003年以来，各地林业、财政部门基本上都能够按照《办法》规定的发放方式和程序，由地级以上市、县(市、区)林业部门编制细化到补偿对象的本区域生态公益林效益补偿资金分配计划，送同级财政部门审核。财政部门审核后，委托有条件的银行，开设补偿对象的帐户，将省级生态公益林效益补偿资金的75%，即损失性补偿资金直接由银行支付到补偿对象帐户内。同时，县(市、区)林业部门还按有关规定，会同乡镇政府将生态公益林补偿资金分配情况在各行政村张榜公布，并设立投诉电话，接受群众监督。新《办法》得到了广大群众的普遍赞同，既保障了广大林农能够直接领取到补偿资金，又确保了补偿资金的安全运行。蕉岭县多年来严格落实补偿资金发放工作，没有发生截留或占用补偿资金的现象。据我们在该县长潭镇长潭村和长东村现场的了解，当地林农都能及时足额领取到省级生态公益林损失性补偿资金。惠州市惠城区建立健全了补偿资金的使用发放管理制度，及时足额将补偿资金支付给补偿对象，无挤占、挪用资金现象，补偿资金落实率达到100%。
（五）建立健全管理机构，落实管护人员和工作经费。为了保证省级生态公益林管理工作有机构、有人员，2000年省林业局在机构改革时，成立了省生态公益林管理中心。目前，茂名、揭阳、惠州和河源等市建立了生态公益林管理机构；梅州、韶关两市所有县（市、区），惠州市的惠城、惠阳、惠东、博罗，河源市的源城、连平、和平、新丰江林管局，以及清远市的清新、英德、阳山、连州、连山等县（市、区、局）也建立了生态公益林管理机构。没有设立专门机构的地方也都将生态公益林管理职能委托给了市、县林业局的有关职能机构，并由有关职能机构落实了专职人员管理。从调研的情况来看，各地乡镇一级林业站也基本上被赋予了生态公益林管理职能。
各地按照《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》规定，将效益补偿资金的18%用于聘请管护人员。从调研的情况来看，各市、县都能够按照《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》的要求，落实管护人员，并与管护人员签订管护合同，明确管护范围、责任、义务和利益。据统计，到2006年底，全省落实管护人员18153人，落实管护责任面积为5175万亩，管护面积落实率为100%。新丰、南雄等县（市）乡镇生态公益林管护人员工资还统一纳入财政预算，由财政统发，解除了管护人员的后顾之忧。惠州市财政每年安排的200万元省级生态公益林效益补偿配套资金主要用于生态公益林管护经费。这些措施有效地调动了管护人员的积极性，使其能全身心地投入到生态公益林管护工作中。
三、省级生态公益林取得了显著成效，发挥了巨大效能
我省生态公益林效益补偿制度实施9年来，工作逐步走上规范化轨道，取得了显著成效：一是生态公益林经营者，特别是广大林农的切身利益得到基本保障。据统计，目前我省生态公益林效益补偿受惠林农达到536万多户、2591万多人。二是有效保护森林资源，林分质量不断提高。全省各地林业部门通过落实生态公益林管护人员，加大水源涵养林、水土保持林建设和林分改造力度，生态公益林生态功能等级逐步得到提高，取得了显著的森林生态效益。据监测，1999至2006年期间，省级生态公益林一、二类林面积占总面积的比例增加了17个百分点，达到720%。三是森林生态效益、社会效益、经济效益三大效益显著。据测算，森林植物生物量增加0912亿吨，同化二氧化碳量增加1470亿吨，释放氧气量增加1134亿吨；森林涵养水源量增加2315亿吨；减少土壤流失总量为36288万吨；储能总量增加669571亿兆焦。2006年，全省森林资源综合效益总值为659711亿元。与2005年相比，增加21928亿元，年增率为344%。据测算，省财政投入资金与省级生态公益林产生的森林生态效益折算成经济价值的比为1∶367。
我省省级生态公益林主要发挥了如下效能：
（一）水源涵养林发挥了涵养水源、调节径流、减少洪灾损失，提高河流枯水期流量，改善水质等效能。森林具有截留涵养雨水、增加土壤水分下渗，抑制地表蒸发，缓和地表径流，并把地表径流转为土壤径流和地下径流，所以对降水形成的径流可起调节作用，并通过这些功能的综合作用而发挥森林涵养水源和调节流量的效能。据测定，一万亩郁闭度达06以上的森林，涵养的水量相当于一个100万立方米的小型水库。森林区内的河流常年水量均匀而稳定，而无林地区的河流雨季常常造成洪水泛滥，旱季又容易浅涸甚至断流。
今年6月，丰顺县发生连续强暴雨降水后，生态公益林减灾防灾效能得以充分体现。以该县相邻的大龙华与龙岗两个镇为例，大龙华镇的长布村有林业用地124095亩，但由于只有21%的林业用地即25755亩划为生态公益林进行保护，所以这次灾害造成的损失比较严重，全村倒塌房屋174间，农田受灾面积426亩，水利陂圳倒塌46座；而龙岗镇马图村有林业用地453435亩，划为生态公益林的面积达34758亩，占林业用地的77%，森林植被保护完好，灾害给马图村造成损失轻微，全村无房屋倒塌和农田受灾，只有个别地段水利陂圳倒塌。
东源县实施省级生态公益林规划和保护后，逐步改善了全县的生态环境。该县的康禾镇，由于较好地保护了森林植被，境内大小河流长流不息，流量稳步上升，带来了水电事业的长足发展，小水电成为了该镇重要的经济支柱。而同属该县的船塘镇，二十世纪八十年代由于森林植被受到破坏，新寨、老围村一带旱涝灾害相当频繁，偶有一场大雨，洪水瞬间倾泻而下，造成该地洪水泛滥，损失严重。旱灾也经常光顾该地，稍长时间不下雨旱情就会出现。经过近年来加强生态公益林管护，森林生态效益逐步体现，洪涝灾害明显减少，危害程度大大减轻。
（二）水土保持林发挥了防止水土冲刷，固土护坡护岸，保障工农业及城乡建筑物的安全等效能。由于森林能将地表水转为地下径流，减少地表冲刷，林冠和枯枝落叶，能减轻雨水对地面的冲击，林木根系对土壤有强大的固着力，所以，森林能有效地防止土壤流失。这些作用尽管不是无限的，但却不可替代。
兴宁市石壁水库和温公水库均建于1958年，总库容分别为11329万立方米和22422万立方米，石壁水库周围林业用地面积10500亩，其中划为省级生态公益林4630亩，仅占林业用地的441%；温公水库周围林业用地面积21500亩，其中划为省级生态公益林18920亩，占林业用地的88%。由于石壁水库周围林业用地中划为省级生态公益林进行保护的林地面积少，非生态公益林林地的植被破坏比较严重，加上其上游的石马镇大部分林业用地也未划为省级生态公益林进行保护，水土流失较严重，造成该水库淤积库容高达350万立方米；而温公水库周围林业用地划为省级生态公益林进行保护的林地面积较大，水库周围的大部分林木和植被得到有效的保护，到目前为止，其淤积库容仅765万立方米。
丰顺县今年6月发生连续强暴雨降水后，206国道汤坑至北斗镇、丰良镇、建桥镇沿线，由于沿线两侧山地属绿色通道生态景观林建设区域，按生态公益林的标准进行严格的封育管护，森林植被生长良好，防护功能显著，所以这次连续强暴雨降水基本上没有造成山体滑坡、塌方等灾害，保持道路交通畅通无阻。而丰良镇至龙岗镇、大龙华镇、小胜镇、砂田镇这条县级公路沿线，由于两侧山地区划为生态公益林的面积少，森林植被比较少，这次连续强暴雨降水造成洪灾比较严重，沿途山体滑坡、塌方近30处，一度导致交通严重阻塞。
（三）沿海防护林发挥了防风固沙的效能。我省沿海地区常年受风沙危害的耕地面积达900多万亩，约占沿海地区耕地总面积的三分之一。我省平均每年遭受台风、热带风暴袭击5—6次，暴雨、风灾和水灾对人民生活和生产带来很大的威胁。而沿海防护林具有防风固沙、保护农田及固堤作用，能提高农业抗灾能力，保护沿海城乡人民的生命财产安全。
据对吴川市吴阳镇限口林带的观测，在林带背风面10倍树高处风速降低40—50%，20倍树高处风速降低60—70%。同时，林带阻止了浮沙的移动。据测定，1公里林带(宽度500米以上)每年可阻止浮沙移动量1040—2250立方米。据调查统计，我省实施沿海防护林工程建设以来，有效地抑制了沙化土地的扩展和蔓延，使我省沿海地区过去被风沙埋没的195万亩农田得到复耕，975万亩的沙地变成了良田。另外，林带能为农作物创造一个良好的环境。据调查，吴川市吴阳镇营造林带前水稻亩产400公斤左右，营造起20多公里2万多亩林带后，水稻亩产提高到500公斤。
（四）沿海滩涂红树林发挥了防风消浪、护岸固堤的效能。据测定，覆盖度大于40%、宽度100米左右、高度25—4米的红树林带，消浪系数可达80%以上。2003年 “伊布都”台风袭击恩平市横陂镇，狂风掀起三四米高的巨浪，5000亩红树林保护着的10公里海堤安然无恙，而没有红树林的5公里海堤被冲毁9处，淹没了10个村庄、8600亩的鱼虾场及农田，造成直接经济损失4500万元。
四、我省生态公益林效益补偿工作存在的主要问题
（一）资金投入偏低，以致没有充分发挥生态公益林的三大效益。如前所述，生态公益林发挥的生态效益是显著的，但它有赖于我们加大投入进行保护和建设。对生态公益林的投入与产出（产生的生态效益）相比较，产出远远大于投入。由于我省生态公益林效益补偿标准偏低，影响了林农护林育林的积极性和生态功能等级提高，生态公益林的效能远未全面发挥。生态公益林的建设和保护，必须立足于防灾减灾、保障生态安全的总体目标，千方百计把生态公益林建设好、管理好、保护好。这样，在重大自然灾害来临时，生态公益林就能起到良好的生态屏障作用，减少和延缓自然灾害的危害，减轻灾害造成的损失，减少救灾和灾后重建的资金成本，充分发挥生态公益林在防灾减灾中投入少、效益高的可再生资源优势，最大程度保护人民群众的生命财产安全，确保一方平安。
（二）补偿标准与林地经营或租赁收益的差距越拉越大。1999年，我省在核定省级生态公益林时，林地生产收益不高，林地租金相对较低，山区群众参与建设和保护生态公益林的热情很高，普遍要求将林地区划界定为生态公益林。近年来，随着林木价格逐步上涨，山地价值不断提升，林地租金随之上调，林农经营商品林与生态公益林的经济效益差距逐步拉大。主要体现在三个方面：一是全省各地林地平均租金逐年提高。租金普遍已从2002年的每亩每年6—10元大幅上升到现在的每亩每年15—40元。二是商品材价格看涨，经营用材林效益好。据东源县的测算，经营用材林，按每立方米木材平均价格500元计，除去各种税费，每亩林地年纯收入可达70多元。三是薪材、竹材、采松脂等收入也远远大于补偿资金的收入。调研时，蕉岭县长潭镇一林农说，砍一根毛竹的收入就有五六元，而经营毛竹较好者每亩每年可砍几十根。粤西等地出租松树给人采脂，每株每年要3元以上，而一亩松林一般都有几十株。可见，目前省级生态公益林效益补偿8元/亩·年的标准不仅无法与其发挥的森林生态效益折算的经济价值相比，而且与经营木材、薪材、竹材以及出租林地、采松脂等经营收入相比都有较大差距。补偿标准偏低不利调动群众的积极性，给省级生态公益林保护带来了较大的压力。
（三）管护经费不足，地方财政难以承担。根据《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》的有关规定，省级补偿资金总额的18%用于管护人员工资、管护工具购置。按现行每亩每年8元补偿标准计，生态公益林管护经费每亩每年可用于聘请管护人员的仅有144元，管护经费缺口较大。而管护经费不足部分都须由当地财政安排，增加了地方财政的负担，特别是对于经济欠发达的山区市、县来说，更加难以承受。这种状况对于生态公益林的各项管护工作，特别是对于护林员队伍的稳定和工作积极性的提高都是不利的。
（四）部分生态区位重要的林地仍没有区划为生态公益林。1999年我省区划界定生态公益林时，各地都是按照“山区县占林业用地面积25%以上，半山区、丘陵县占30%以上，平原县占40%以上”规定的下限落实区划工作，造成很多地方仍有部分生态区位重要的区域没有纳入生态公益林的范围。2003年在开展省级生态公益林调整和现场界定工作时，部分县已经意识到原生态公益林区划面积偏少，不足以保护和改善当地生态状况，但由于省没有增加省级生态公益林面积指标，很多生态区位重要的林地仍没有划入省级生态公益林的范围。
五、对我省生态公益林建设管理和效益补偿工作的几点建议
生态公益林效益补偿的主要对象是广大林农，生态公益林发挥的生态效益又为全社会所共享。按照公共财政要让公众分享以体现公共财政使用的公平性、公共财政要优先解决民生和生态保护等社会公共事务以及“财权与事权相统一”的原则，省级生态公益林效益补偿资金需要省级财政给予解决。针对目前我省省级生态公益林效益补偿工作中存在的问题，我省应进一步加大省级生态公益林效益补偿力度，扩大省级生态公益林面积，探索生态公益林国有化经营的路子。为此提出以下几点建议：
（一）逐步提高省级生态公益林效益补偿标准。根据“财权与事权相统一”的原则，补偿标准应与全省经济社会发展水平和省级财力状况相适应。考虑到目前一般林地每亩的年租金已升至15元乃至更高，木材价格不断攀升使木材经营收入大增以及经营薪材、竹材、采松香等的收入远高于补偿资金收入的实际情况，建议省财政加大统筹解决力度，从2008年起，将补偿标准由每亩8元提高到12元。2009年以后，每亩每年提高1元。
（二）逐步增加重要生态区位的省级生态公益林面积。建议开展对梅州、兴宁合水以及高州水库等省级生态公益林的勘测，为增加这些区位生态公益林的面积提供科学依据。对我省一些重要水库库区的林地，开展调研，摸清情况，尽快纳入省级生态公益林区划，加强管理。而对地方一些生态区位重要的林地，要及时根据我省经济发展水平和财力状况，逐步规划提升为省级生态公益林进行保护。
（三）逐步探索生态公益林国有化经营的新路子。考虑到生态公益林主要发挥生态效益，其提供的生态产品为公共产品，为全民所共有和分享，公共财政用于购买公共产品为全民服务是理所当然的。因此，利用公共财政资金将省级生态公益林逐步赎买或租赁过来，并逐步达到国有化经营，是符合公共财政内涵的。《中共广东省委、广东省人民政府〈关于加快建设林业生态省的决定〉》指出“各地应积极探索生态公益林经营管理机制，允许统一经营，个人承包，通过赎买转为国有经营。”《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法实施意见》规定“各地可以通过转让、租赁等多种形式，把个人经营的生态公益林转移给集体或国有森林单位经营，确保经营权的长期稳定”。近年来经济发达地区也有一些探索和实践，如广州、深圳、中山、东莞、惠州、江门等地通过政府赎买或租地营造、经营生态公益林。为此，建议省开展省级生态公益林国有化经营的探索，走出一条有广东特色的长期稳定的生态公益林经营管理的新路子。
（四）加强对生态公益林保护管理的宣传，促进我省森林资源持续、稳定增长。搞好生态公益林及森林的保护管理，有着十分重要的意义。要加大对国家、省相关政策法规的宣传力度，定期发布我省生态公益林及各森林种类的生态效益数据，不断加深全社会对生态环境改善给人们带来巨大生态效益、社会效益的认知程度，让人们实实在在地感受到生态环境的优化给人们生活环境质量的提高、经济社会发展带来的巨大实惠。为进一步落实科学发展观，促进我省经济社会的可持续发展打下良好的基础。
(2007-9)
