关于“村医补贴制度和乡镇卫生院公益性改革情况”
的检查监督报告
按照省委张德江书记的要求和省政协常委会的工作部署，为推动村医补贴制度和乡镇卫生院公益性改革工作的落实，省政协组成了以许德立副主席为顾问，教科文卫体委员主任周明理、副主任彭炜为组长的两个农村卫生工作专项检查组，对粤府办〔2006〕60号和粤发〔2007〕9号文中关于村医补贴制度和乡镇卫生院公益性改革的贯彻落实情况进行检查监督。检查组听取了省卫生厅、省财政厅情况介绍并分赴惠州、汕头、梅州、江门、韶关、清远6市及所属12个县（市、区），听取当地的情况介绍，召开有相关部门负责人、乡镇卫生院和村卫生站医生参加的座谈会，并实地考察了一批乡镇卫生院和村卫生站。同时，对河源、汕尾、阳江、湛江、茂名、肇庆、潮州、揭阳、云浮等9市进行了书面调研。从检查的情况看，省委、省政府作出的“一村一站一万元”村医补贴制度和在乡镇卫生院推行公益性改革的重大决策，得到较好的贯彻落实，形成“领导重视，群众拥护，基层干部群众积极参与”的良好局面。这两项措施平稳推进，已取得初步成效，将对我省农村卫生事业和社会发展产生深远影响。现将检查有关情况报告如下。
一、村医补贴制度贯彻落实情况和乡镇卫生院公益性改革情况
（一）领导重视，广泛宣传，扎实推进。2006年8月，省政府办公厅转发了省卫生厅《关于进一步加强农村卫生站服务能力建设的意见》。2007年7月，省政府召开了全省农村卫生站建设和落实农村卫生站医生补贴工作会议，作了全面部署。会后，各地也相应召开了会议，成立由政府分管领导任组长，卫生、财政、监察等部门参加的工作领导小组。惠州市积极落实领导责任制，将农村卫生站建设作为农村基本卫生保健制度建设的重要内容，纳入市委、市政府的责任考核范围，并与各县（区）政府签定了责任状。同时加强宣传工作，采取了主要领导亲自宣传、新闻媒体广泛宣传、发动群众深入宣传等多种宣传手段，使省政府的重要决策和农村基本卫生保健制度家喻户晓。韶关乐昌市多次组织村医学习有关文件，将相关资料发放到村医手中，做到人手一册。武江区领导和卫生部门深入各村向村干部和群众宣传有关政策，营造了有利于落实村医补贴制度的良好氛围。
（二）严格资金发放监管，确保补贴到位。2006年9月，省卫生、财政、监察、审计等部门联合印发了《广东省农村卫生站医生补贴办法》，就补贴的有关问题作了明确规定。根据文件精神，各市均成立了补贴工作班子，对村卫生站开展调查摸底，制定工作方案，按照公开、公平、择优的原则，经乡镇卫生院和村委会初定，由县级卫生、财政、监察部门审核，在县级政府公众网和卫生行政部门、乡镇卫生院、村委会公示后，县级卫生、财政、监察部门确认并登记造册，名单上报地级市相应部门审核，最后报省核拨补贴资金。揭西县对一村多站的情况实行统一考试，择优推荐。揭东县则由村民代表投票筛选，提出初定名单。由于程序严格，措施得力，截至2007年5月，所检查6市的省财政补贴全部发放到村医个人账户。
（三）加强对卫生站的管理，充分发挥其服务基层群众的功能。在落实补贴的同时，加强对卫生站的管理，这是各地普遍认真抓好的重要方面。惠州市出台了《惠州市农村卫生站暂行管理办法》，从村卫生站的功能任务、设置主题、执业、管理、考核、奖惩等六个方面作出了明确规定，对卫生站的人员、收费、药品等实行镇村卫生服务一体化管理，严格控制医疗费用增长。韶关市卫生局制订了《韶关市列入省财政补贴村卫生站医生考核办法》和《韶关市列入省财政补贴村卫生站医生考核标准》，将考核项目细化为药品管理、基本医疗质量等9个部分共38项，实行百分制，分6级考核，考核低于60分者不予发放补贴。
（四）加强空白点卫生站建设，基本实现一村一站目标。目前，全省仍有一些行政村没有设置卫生站。针对这一情况，各地采取有效措施积极推进空白点的村卫生站建设。汕头市加大投入，在总结2006年10个行政村卫生站开展试点工作经验的基础上，决定2007年起连续三年由市财政每年拨出200万元专项资金，各县区相应配套建设资金，用于空白点卫生站的建设，重点是地理位置较偏僻、农村群众看病较难的行政村，今年计划建设40个规范化村卫生站。梅州市针对未设村卫生站的行政村大多地处偏远、人口居住分散、经济较为落后、缺少卫生技术人才的情况，通过乡镇卫生院延伸设点，或鼓励一村多站的有执业资格乡医到空白点设站等多种办法解决。肇庆市对“空白村”采取三项措施：一是通过镇卫生院派员负责建设；二是调整部分相邻村的村医前往设点；三是鼓励新毕业的大中专生到空白村创业；到目前为止，全市已在空白村设置了99个卫生站。
（五）乡镇卫生院公益性改革的情况。《中共广东省委 广东省人民政府关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》于2007年7月颁发后，各市认真学习文件精神，围绕文件提出的目标任务，认真分析当前医疗卫生工作现状，找准制约乡镇卫生院管理体制改革与建设的主要矛盾和问题，研究乡镇卫生院管理体制改革与建设的思路，认真做好改革的各项前期工作。蕉岭县在深入调查摸底的基础上，结合实际制订了乡镇卫生院管理体制改革与建设的实施方案并报县政府审批；兴宁市迅速组织调查组对全市乡镇卫生院的经济运行状况、人员结构、房屋及建筑物、流动资产、债务情况等进行全面的调查核实，为实施体制改革提供科学的依据。但总的来看，由于文件下发不久，多数地方尚处于调研、摸底阶段，改革面临的问题和矛盾还没有充分暴露，解决问题的对策和措施，也尚在探索之中。
在肯定取得初步成效的同时，检查组也发现了一些不容忽视的问题。
（一）对政策的认识存在偏差。村医补贴是一项涉及面很广、政策性很强的工作。由于时间紧，宣传贯彻工作不够深入，部分人甚至是基层干部不理解，认为村卫生站完全是私营性质，很多村医已提前达到小康，对村医补贴只是村医个人受益。部分村医对一村两站或多站遴选一个补贴的程序有看法，认为随意性很大，可能造成人为不公。还有的村委会干部认为村医应该拿出部分补贴支持村委会，出现了提高管理费收费标准或要求村医捐资的现象，甚至在补贴资格认定时就要求村医交纳盖章费。不少村医对此意见很大，有的还上访。
（二）考核与管理机制尚未全面建立。文件规定实行财政补贴后，村卫生站必须接受乡镇卫生院的业务管理，建立健全规范化的管理机制；各地级以上市负责制订本地区村卫生站的考核办法，具体工作由县级卫生行政部门组织实施。但检查中发现，虽然部分地方采取了措施，如试点推行镇村卫生一体化管理，但仍有一些地方对村医补贴“一发了之”，认为把补助直接发放到村医就完成了任务，没有相应的考核机制。
（三）部分农村“镇改街”、“村改居”后，卫生服务机构未能享受财政补贴。近年来，一些地方县改区、镇改街，村因此也改为居委会，依照文件规定，其卫生站不能列入省财政补贴范畴。事实上很多街道和居委会的管理体制和经济模式仍属农村格局，居民基本上还是农村户口。如汕头市潮南区65个社区中有63个属于这类情况，由于享受不到相应的补贴，出现村医集体上访甚至越级上访的情况。
（四）村医素质亟待提高。由于历史原因，村医大多由赤脚医生转变而来，大部分无职称、学历低、年龄大、知识老化。目前，全省有村医30074人，具有大专以上学历的仅占4.79%，具有中专学历的50.14%，获得执业（助理）医师资格的仅有4077人。
二、完善村医补贴制度、推进乡镇卫生院公益性改革的几点建议
（一）提高认识，强化政府职能。各级政府要从全面落实科学发展观的高度，充分认识农村卫生工作的重要性，充分认识省委、省政府这两大政策的重大意义，把落实村医补贴制度和推进乡镇卫生院公益性改革，作为统筹城乡医疗卫生发展、构建农村卫生服务体系、解决农民看病难和看病贵问题的重大机遇，作为构建和谐广东和建设社会主义新农村的重要措施来抓。要针对一些地方基层干部和群众的模糊认识，加强教育引导。对一些基层干部雁过拔毛的做法，要严肃批评处理，确保补贴资金全部到位。同时，落实有关政策，保证村干部的合理收入。公共财政的主要用途是提供公共产品和服务。不论是卫生站补贴，还是卫生院公益性改革，都体现了公共财政对基层群众的服务，政府应在这方面发挥主导作用。这种作用主要表现为制定规划与计划，提出落实的保证措施，加强监督，提高资金的使用效率等。
（二）建立绩效与补贴挂钩机制，提高资金使用效率。按照省文件的要求，各地级以上市卫生行政部门制订本地区村卫生站医生考核办法，县级卫生行政部门组织乡镇卫生院和村委会开展考核工作。一些地方已在这方面迈开了步伐，制定了详细的考核指标和办法。但多数地方仍未全面推开。建议借鉴这些做法，制定并不断完善相关的方案和措施，关键是建立绩效与补贴挂钩的机制，考核指标中应有服务质量、服务水平、群众满意度等体现绩效的重要内容。补贴的资金建议分基础部分和奖励部分，体现干好干坏不一样的原则。通过这些措施，提高资金使用效率，真正把钱用到刀刃上。
（三）完善卫生站管理体制，体现服务的公益性。一是完善卫生站的管理体制。不少地方明确村卫生站由村委会和乡镇卫生院双重管理，村委会监督其开展公益性服务，乡镇卫生院负责业务指导、公共卫生管理。也有一些地方卫生院与村卫生站实行一体化管理。我们建议，在目前的探索阶段，不宜统一规定，各地可根据实际情况确定相关的体制。二是明确规定村卫生站的公益性目标，为农民提供有效、方便、便宜的基本医疗服务，并承担本行政村公共卫生信息收集与报告任务，协助乡镇卫生院做好疾病预防控制、妇幼保健、健康教育、合作医疗等工作，有条件的地方要建立农民健康档案。三是实行村卫生站所用药物统一采购调配，医疗垃圾统一处理。统筹的范围可以是镇，也可以是县。四是县级卫生行政部门要加强对村卫生站的监管，设立监督电话，接受群众对村卫生站违反医疗操作规程及乱收费等违规行为的反映并依法查处。
（四）采取多种形式，提高村医的业务水平。我省已全面启动了“农村卫生人才培训项目”，欠发达地区的农村基层卫生院院长、村卫生站医生，已经或将要分期分批接受免费的专业系统培训。建议以此为契机，加大村医的素质培训。从村医的实际情况看，很难离开岗位较长时间学习，应以短期培训为主。惠州市规定村医每周集中学习一天。梅州市则要求村医每年累计有120个小时的集中学习。这些做法可以借鉴。可结合开展志愿者活动，组织青年志愿者和退休医生到基层服务，培训村医。要加快农村适用卫生人才的培养，健全村医继续再教育制度。鼓励村医通过自学考试获得执业资格。有计划地在一些卫生学校开设面向农村的中专班，根据农村卫生服务的实际需求，以农村卫生适宜技术、全科医学和中医药学知识与技能培训为重点，培养基层适用人才。
（五）完善相关政策措施，解决群众关注的几个突出问题。一是一村多站的问题。要充分发挥村民自治组织的作用，把解决一村多站等问题，与推进基层民主、村民自治工作结合起来。建议在县的范围内，在补贴总额不变的前提下，根据各村的人数及分布，适当整合，统筹解决。二是空白点的村卫生站设置问题。建议借鉴梅州、肇庆等市的做法，采用多种方法，区别对待。可由行政村所在的乡镇卫生院派出医生设立流动点，也可以聘用退休或具备执业资格的医务人员前往设点，或是分流一村多站或一站多医的具备执业资格的村医到空白点设立卫生站。三是“镇改街”、“村改居”的问题。可考虑对辖区内农民仍占户籍人口50%以上的街道和居委，给予若干年（3~5年）的过渡期，在过渡期内与农村卫生服务机构同样享受省级财政补贴；过渡期后，再根据实际情况处理。对城市化特征较明显的街区，可将其纳入城市卫生服务体系。四是人口太少的行政村设卫生站的问题。有的山区行政村本来人口只有五、六百人，现在又有四五成人外出打工，还有的自发外迁，留在村里的人越来越少。对此类设卫生站确有困难的村庄，可指定就近的村卫生站定时前往巡诊，负责其诊疗任务，同时增加相应的补贴。
（六）扎实推进乡镇卫生院公益性改革。乡镇卫生院公益性改革的相关文件出台时间不长，现在进行贯彻落实的检查，还不是最佳时机。建议明年适当的时间再专题进行检查。从初步了解的情况看，建议关注几个问题：一是处理好公益性与营业性的关系。原来的卫生院以营业性为主，政府差额补贴。现改为公益性，应确保公益性的目标，关键是药品统一采购，服务收费公开，接受社会和群众监督。不能在公益性的保障下继续搞创收。二是帮助卫生院减轻包袱。前些年，由于搞“一无三配套”等建设，不少卫生院背上了沉重的包袱。建议采取措施帮助其减轻包袱。三是加强卫生院的基础设施建设。目前卫生用房建设严重滞后，很多地方病房已成危房、危楼。建议省政府专题研究，拨出专款，对欠发达地区的卫生院进行分类排队，分期分批解决卫生用房和救护问题。
(2007-9)
