关于我省农村卫生管理体制改革与
建设情况的视察报告
省政协委员第4视察团
（2009年9月）
加快农村卫生管理体制改革与建设，进一步完善农村医疗卫生服务体系，是推进社会主义新农村建设、构建和谐广东的重要内容，也是国家新医改近期要着力抓好的五项重点改革之一。根据省政协今年的工作安排，省政协组成了由温兰子副主席任顾问，科教卫体委员会副主任、省卫生厅副厅长彭炜任团长，部分医卫界委员参加的视察团，于7月下旬赴惠州、肇庆两市，就“我省农村卫生管理体制改革与建设”专题开展界别视察。视察团听取了省卫生厅和两市有关情况的汇报，召开了相关职能部门领导和基层医疗机构负责同志及医护人员座谈会，着重考察了部分县级医疗机构和乡镇卫生院。现将视察情况报告如下：
一、我省农村卫生管理体制改革与建设的做法与成效
近年来，在省委、省政府的正确领导下，我省卫生工作始终坚持以农村卫生为重点，实行向农村基层倾斜政策，加快三级医疗卫生服务网络建设，增强基层公共卫生服务功能，完善新型农村合作医疗制度，大力提高农村医疗服务水平，不断推进农村卫生工作上新的台阶。
（一）农村卫生服务体系进一步健全。一是发挥了县级医疗机构的龙头带动作用。明确县级医疗机构是县域农村公共卫生、医疗服务的业务指导和人员培训中心，通过加大对县级医疗机构建设的投入，不断提高其服务水平，使其发挥了示范、辐射及带动作用。肇庆市把加快县级医疗机构的基础设施和内涵建设、发挥其龙头带动作用作为公立医疗机构改革的重要内容。一方面积极推进县级医疗机构的硬件建设。四会、广宁、封开等6间县级医院将于今年进行扩建改造。另一方面通过建立完善服务质量、执业行为、医院管理、经济运作等综合评价制度，抓好医疗质量和服务的量化考评，不断提高县级医院管理水平和服务质量。2008年，肇庆市县级以上医院人均诊疗费用、每出院者平均费用、出院者每床日费用分别比全省平均数低24.4%、17.5%和19.5%。
二是镇、村两级医疗卫生服务能力建设成效明显。2007年7月，省委、省政府出台《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》，对全省乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位进行改革和建设。随后出台了《广东省乡镇卫生院机构编制管理规定》、《广东省卫生厅乡镇卫生院管理方法》，对乡镇卫生院的公益性质、管理体制、职责任务、机构编制、人员配备等提出了具体规定，解决了长期困扰乡镇卫生院生存发展的问题。2005年至2008年，省财政先后拨出3.72亿元专款对1060所经济欠发达地区薄弱乡镇卫生院进行了改造建设。惠州市从三个方面推进乡镇卫生院建设。首先是加强基础设施设备建设。从2004年起，市财政每年安排300万元改造薄弱卫生院，共带动县（区）配套经费1841万元、卫生院配套建设资金3267万元。目前，已完成59间卫生院改造任务，今年纳入改造的卫生院有14间。其次是强化人才队伍建设。再次是加大对口帮扶力度。2006年，惠州市又实施了市、县（区）医院支持农村卫生工程，安排了22家县级以上医院对口帮扶31家卫生院，每个支援单位至少派出3名医务人员到受援单位进行技术帮扶，并且坚持做到每月有镇级以上医院医务人员到村巡诊，县级以上医院医务人员长驻卫生院。
为加强村卫生站的管理和建设，我省出台了《关于进一步加强农村卫生站服务能力建设的意见》等一系列文件及配套政策，规范村卫生站的职责、职能、服务内容、基本用药目录、医疗操作规程等，不断加强村卫生站管理力度，促使农民就近享有常见病、多发病的基本医疗服务。目前，肇庆市已实现所有行政村全部设置村卫生站的目标，并建成规范化的村卫生站1614个，覆盖全市有建设任务的行政村的89.9%。惠州市通过扎实开展村卫生站建设和规范化管理工作，2008年，全市村卫生站共诊治病人373.68万人次，平均每张处方9.12元，有效缓解了农民“看病难、看病贵”矛盾。
三是完善农村中医药服务网络。按照国家《县级中医院基本建设标准》的要求，各市政府加大对欠发达地区县中医院标准化建设的扶持力度。同时，加强乡镇卫生院的中医科中药房规范化建设，完善农村中医药基础设施条件。全省80%村卫生站能够提供中医药服务，并掌握了8—15项适宜技术。惠州市在完善县（区）、镇、村三级中医医疗服务网络建设方面，着重发挥乡镇卫生院在中医药工作中的枢纽和村卫生站的网底作用，在90%的乡镇卫生院开设了中医诊疗科室和中药库房，有65%的村医掌握中西两法，为当地群众提供中医药服务。
（二）新型农村合作医疗基本实现全覆盖。2009年，全省参加新农合的农村居民达到4939万人，参合率达到97.5%，基本实现人人享有新型农村合作医疗保障目标。目前新农合筹资水平达到每人110元以上，其中各级财政补助达到90元以上，省财政对东西两翼和粤北山区每人补助达到61元。其次，住院费用报销比例逐步提高，今年乡镇卫生院提高到70%、县级医院提高到60%以上、县外医院提高到40%以上，补偿封顶线由3万元提高到5万元以上。对本县县级定点医疗机构不能医治的转诊转院病人，适当提高县外定点医院就医的补偿比例，切实减轻大病患者的医疗费用负担。再次，完善门诊补偿制度，扩大新农合保障范围。随着筹资水平提高，新农合制度已经由大病统筹为主转向兼顾门诊医疗保障，扩大保障范围和受益面。惠州市把新型农村合作医疗合并到劳动保障部门管理，积极探索实施统筹城乡社会基本医疗保险工作。今年，全省有69%的县（市、区）开展了门诊补偿，通过建立普通门诊统筹补偿制度和特殊病种门诊补偿制度，进一步完善新农合制度的保障功能。
（三）农村卫生人才队伍建设长效机制基本建立。近年来，我省每年安排500万元专项经费，开展农村卫生人才学历教育，对经济欠发达地区农村在职卫生技术人员参加学历教育给予学费补贴。建立健全农村在职卫生人员和在岗乡村医生的培训制度。安排专款用于农村卫生骨干人才培训和卫生管理干部培训。2006年启动广东省农村卫生人才培训项目，安排800万元首批对7500余名乡镇卫生院长、业务骨干、乡村医生和市、县级卫生管理干部进行了系统培训。2007年省财政安排2330万元，用两年分期分批对25000余名农村卫生人才进行免费专业培训。同时，积极开展农村卫生对口帮扶，每家三级医院对口帮扶县级医院和卫生院；实施“三支一扶”、农村卫生人才智力帮扶工程和临床、预防、保健中高级职称晋升前必须到农村基层工作一年等政策。此外，对农村地区卫生技术人员职称评审实施政策倾斜。各地还积极探索制定优惠政策吸引大学本科以上医学院校毕业生等到乡镇卫生院工作，从关心和爱护人才方面着手，帮助其解决工作生活中的困难。通过以上措施，充实农村卫生人才队伍，优化人员结构，提高农村卫生管理和医疗服务水平。
惠州市从四个方面强化人才队伍建设：一是在全市实行卫生事业单位中层领导职位竞争上岗制度。二是对竞争上岗和新入职干部职工实行全员聘任制。对新进卫技人员实行凡进必考制度，打破“铁饭碗”、“终身制”，使得卫技人员素质明显提高。三是加强学历教育和在职教育。三年来共有7000多名农村卫技人员接受了培训，受训率达88%。四是提高福利待遇。为鼓励农村、特别是山区农村卫技人才安心基层工作，2005年7月，惠州市政府对山区卫生院具有大专、本科（或中级职称）和副高以上职称的技术骨干实行岗位补贴，每人每月分别给予300元、500元和800元的补助。三年来共有367名大专以上医务人员享受了这一补贴。肇庆高要市分别于2006年和2008年两次通过公开报名和考试的形式，解决了全市各医疗单位140多名临工转正问题，这对稳定农村卫生队伍起到了积极的作用。
（四）农村预防保健工作进一步加强。一是全面落实免疫规划工作。2008年，省财政共投入7000万元专项经费用于我省扩大国家免疫规划，重点向经济欠发达地区农村倾斜。截止2008年底，全省累计建设预防接种规范化门诊2176个，已完成总计划的93.31%。
二是加强妇幼保健工作。推进农村妇幼保健体系建设，开展妇幼保健公共卫生服务成本测算研究和绩效评价。针对影响妇女和儿童健康的公共卫生问题和重大疾病，全面实施妇幼安康工程。
三是发展基层医疗卫生机构公共卫生服务功能。深化卫生监督体制改革，积极探索推进县、镇（街道）、村三级卫生监督机构建设。加强农民工职业健康监护、建设项目病危害评价及职业卫生审查的监督检查。强化乡镇卫生院、村卫生站在预防保健服务中的“守门人”作用，加强儿童、孕产妇以及老年人等重点人群健康管理和服务，实施各种健康干预措施，提高农民健康水平。
二、我省农村卫生工作存在的主要问题
虽然我省在开展农村卫生管理体制改革与建设中取得了明显成效，但在视察中委员也发现一些不容忽视的问题，阻碍了农村卫生事业可持续发展，主要表现在以下三方面：
（一）县级医疗机构负重运营，影响其发挥龙头带动作用。由于缺乏稳定的财政支持，地方政府对县级医疗机构建设的投入明显不足，导致我省县级医院普遍存在资金紧张，发展后劲不足的问题，加上县级医院承担了相当部分的政策性亏损和社会责任，运营包袱重，制约了自身的发展。一些县级医院贷款建设，负担沉重，在运营中难免把主要精力放在还贷方面。这些因素的综合作用，对其发挥农村三级医疗服务体系的龙头带动作用也产生了不利影响。
（二）乡镇卫生院公益性改革的力度仍需加大。由于县级财力有限，不少地方尤其是欠发达地区乡镇卫生院的建设
和发展仍面临较大困难，还存在着资源配置不合理，历史包袱过重，设备陈旧老化，待遇相对较差等亟待解决的问题。
（三）欠发达地区基层医务人才匮乏。由于农村基层生活条件和工作环境一般较差，待遇不高，大专以上的医学院毕业生多数不愿意到农村基层工作，部分乡镇卫生院连在职人员也难以留住，以致卫生人才严重缺乏，个别地方甚至出现新采购的先进设备因没有卫技人员而闲置的尴尬局面。
三、进一步推进农村卫生管理体制改革与建设的建议
根据国家新医改精神，建议我省卫生工作继续突出农村卫生重点，统筹城乡、区域卫生发展，加大经济欠发达地区财政支持力度，加快农村卫生管理体制改革与建设。
（一）继续完善农村医疗卫生服务体系建设。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生站为基础的农村三级医疗卫生服务网络。明确县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生站的业务技术指导和卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生站的业务管理和技术指导；村卫生站承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。政府要积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设。一是重点办好县级医院。要加快县级医疗机构的标准化建设。通过建立稳定的投入机制，逐步加大各级政府的投入，全面加强县级医院的硬件建设；同时，要转变观念，把医院的发展重点转移到内涵建设上来，通过开展医院管理评价活动，强化医院的医疗质量和绩效管理，促进医院管理水平、服务质量和经济效益的提高，充分发挥其龙头带动作用。二是在每个乡镇办好一所卫生院。对乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性事业单位进行改革和建设。把乡镇卫生院的人员和工作经费纳入县级财政年度预算，对其业务用房改造建设和设备配套等给予专项补助，并减免其基建的各种行政性收费。三是采取多种形式支持村卫生站建设，使每个行政村都有一所村卫生站，以此大力改善我省农村医疗卫生条件，提高服务质量。2009年—2011年，各级财政应共同支持经济欠发达地区76所县级医院（含中医院）和未达标的乡镇卫生院标准化建设以及村卫生站建设，到2011年实现每个行政村都有村卫生站的目标，形成覆盖全省的农村三级医疗卫生服务网络。
（二）落实乡镇卫生院公益性改革的目标。明确政府负责乡镇卫生院按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，并使其正常运行。一是严格界定服务功能，明确规定使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为广大群众提供安全有效和低成本服务，维护公益性质。二是严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。三是明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，并探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效的管理办法，严格收支预算管理，提高资金使用效益。四是改革药品加成政策，实行药品零差率销售。五是完善基层医疗卫生机构的首诊制和与上级医院双向转诊制度。六是加强内部管理，完善收入分配制度，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。同时，基层医务人员的工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。
（三）大力加强基层卫生人才队伍建设。一是培养和引进人才。制定三年人才队伍建设计划，为经济欠发达地区培
（科教卫体委员会
