关于加快珠三角交通一体化建设的调研报告
广东省政协专题调研组
（2009年6月）
为促进《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的顺利实施，省政协常委会决定以“加快珠三角交通一体化建设”，作为省政协今年第二季度常委会议政专题。组成以汤炳权副主席为顾问，经济委员会主任张远贻为组长，全国政协委员、省政协副秘书长黄庆勇，省政协常委彭志坚、梁绍棠、杨连盛为副组长，邀请省民建及省政协部分委员和专家参加的专题调研组，于2009年3月中旬至4月中旬开展调研。调研组先后听取了省发改委、省交通厅、广州铁路（集团）公司、民航中南管理局、省铁路建设投资集团公司等有关单位的情况介绍；前往广州、佛山、东莞、惠州、深圳市了解情况，听取意见和建议；实地考察了部分在建的交通基础设施项目。同时，结合省财政厅、省水利厅、省国土资源厅、省建设厅、省物价局及珠海、中山、江门、肇庆市提供的有关书面材料，进行了认真讨论、分析和研究。现报告如下：
一、珠三角交通一体化发展格局已显雏形
改革开放以来，我省交通基础设施建设取得令人瞩目的巨大成就，珠三角交通一体化建设也取得可喜成绩。
（一）珠三角区域交通网络初步形成。至2008年底，公路建设已形成以广州为中心，以高速公路为骨架，国省道和县乡公路为基础，向外辐射开放式的公路交通网。区域内公路通车里程达5.3万公里，公路密度为98.34公里/百平方公里；高速公路已连接珠三角地区所有县（市），里程达2100公里。铁路和轨道交通形成以广州为中心，以京广、京九、广深、广茂为主要干线，武广客运专线（含新广州站）、广深港客运专线等干线铁路以及广佛、广珠、穗莞深城际线（在建）的轨道交通网。区域内铁路运营里程约580公里；广州、深圳地铁营运里程分别达116公里和22公里。港口和航道形成以广州、深圳、珠海为主要海港，佛山、肇庆、东莞、中山、惠州、江门为主要河港的港口航道网。沿海主要港口主航道均能满足5万吨级船舶通航；港口货物和集装箱吞吐量分别为8亿吨和3900万标箱。民航机场形成以广州白云国际机场为枢纽，深圳机场为干线，珠海等机场为支线，辐射全国、连接海外的民航运输网。民航旅客和货邮吞吐量分别为5641万人次和130万吨。珠三角交通运输网络和设施技术标准，在全国处于较高水平。
（二）珠三角区域枢纽建设初步推进。根据《国家公路运输枢纽布局规划》，广州、深圳、珠海、佛山、肇庆、东莞、江门等7个珠三角城市已纳入国家公路运输枢纽（广州、深圳为组合枢纽）规划。已建成的深圳福田综合交通枢纽和在建的佛山西站等，初步实现了同一运输方式内部和各种运输方式之间的衔接。区域内客货站场正向大型化、综合化方向发展。广州铁路新客站、沿海港口枢纽以及其他城市的公路站场枢纽建设正加紧实施。
（三）珠三角交通一体化管理意识初步树立。根据《纲要》提出的“建设开放的现代综合交通运输体系”目标，有关部门制订了“《珠江三角洲地区基础设施建设一体化规划》工作方案”、“《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》交通一体化（公路水路）工作方案”，完成了《珠江三角洲地区城际轨道交通规划》（送审稿）的修编工作。珠三角部分城市已实行车辆通行年票制，整合了部分收费站。广佛同城化以交通一体化为突破口，在路网衔接、客运公交化、改善出租车服务、巩固年票互通、强化水运合作、完善信息共享平台等方面，初步实施交通一体化管理。
二、珠三角交通一体化建设面临的主要问题
近年来，珠三角各市虽然形成了各自较为完善、相对独立的城市交通格局，但整个区域交通一体化建设还存在一些比较突出的问题。
（一）区域内交通一体化规划建设和管理缺乏统筹和协调。交通一体化建设涉及多个层次、多个地区、多个部门，由于缺少制度化的协调机制和政策激励措施，条块分割，政出多门，难于有效协调解决区域内的交通行政事务。在规划建设、管理制度、技术标准上还没有形成区域一体化大交通的整体概念、管理思路和管理机制。尽管部分城市间已建立一定的沟通协调关系，但存在较大的局限性和不完整性，对议定事宜缺乏刚性执行力和约束力，难以实现《纲要》的目标要求。广州内环路与佛山一环路之间仅距数公里，却未能连接起来，直接影响广佛同城化进程。部分城市对异地车辆设站收取“进城费”，与一体化和同城化要求相违背。
（二）区域内综合交通枢纽建设滞后，布局不够合理。综合交通枢纽是实现交通一体化的关键载体。目前珠三角地区综合交通枢纽建设，除已建成的深圳福田综合枢纽和佛山西站在设计上具有综合交通功能外，其余各种交通运输方式的有效对接均不足，综合效益难以发挥。广州白云国际机场与广州地铁由于缺乏有效衔接，直达性和辐射能力大为减弱。珠江口东西两岸过江通道少，目前主要靠虎门大桥连接两岸，压力很大，处于瓶颈状态。从广州到珠江入海口，全长100多公里，珠海、中山、江门往返深圳，需经虎门大桥绕行近50公里。
（三）区域内交通资源共享程度偏低。珠三角各城市由于经济发展水平差异较大，交通发展理念、基础设施建设层次、时序与需求等方面也存在较大差异，重复建设、无序竞争问题比较突出。珠三角港口群综合竞争力远未形成枢纽港与支线港合作“共赢”格局。从国家到地方，珠三角港口群概念多次提出，但各市出于自身利益的考虑，港口建设基本处于各自为政、追求自身利益最大化的状态，导致港口岸线不能合理配置和使用。广州、深圳、东莞都在扩大港口吞吐能力和运输能力，但各自功能定位不够清晰，功能交叉重复现象严重，甚至出现相互压价、恶性竞争的问题。
（四）交通一体化建设成本高、债务重、进度慢。随着我省经济社会的发展和物价总水平的提高，以及建筑材料、人工、运输价格的上涨，交通基础设施投资建设成本高，负债重。如城际轨道每公里投资造价近2亿元。4车道高速公路每公里投资造价已超过6000万元。市场机制进入公路建设，虽然缓解了建设资金严重不足的矛盾，却形成了2200亿元的沉重债务。据不完全统计，至2008年底，全省政府性还贷收费公路还贷余额为801亿元；有些收费路段当年通行费收入扣除各种专项支出后，连偿还利息都困难。广州市撤销太和收费站，政府用了8.3亿元收购；佛山市2003年撤销收费站后，现有政策已难以吸引企业投资公路建设，建设资金基本由政府向银行贷款，债务巨大。目前实行年票制的城市，普遍存在可用资金少、负债风险高等问题。珠海市将要建设的干线公路，政府拟贷款近100亿元，如果都采用年票互通互认，收费将减少三分之一。实行年票制虽然减少了收费站数量，有利于提高车辆通行效率和降低管理成本，但这种做法缺乏法律刚性约束力和政策连续性，有待进一步创新和完善收费公路的政策法规。
珠三角地区交通建设用地量大，每年新增用地规模远高于国家和省下达的指标，使十分紧缺的土地资源紧上加紧，征地难上加难。惠州市若实现与区域内相邻城市交通对接，初步匡算需新增用地10多万亩。农保地问题、征地拆迁难问题成了影响交通建设进度的重要因素。太（原）澳（门）高速公路，原计划2007年通车，因为拆迁问题被延至今日仍未通车。交通项目前期工作的行政审批程序繁琐、效率低下，直接影响建设进度。
此外，珠三角地区交通仍存在“咫尺不通、百里闲置”的“断头路”现象、收费站过多过密、城际客运互不衔接、客运公交化障碍重重等问题。
三、加快珠三角交通一体化建设的建议
按照省委省政府“三促进一保持”的有关要求，建议把加快推进珠三角交通一体化作为落实《纲要》的突破口，勇于先行先试，实现科学发展。
（一）深化认识，形成珠三角交通一体化发展的新思路。从工作思路上、工作着力点上、工作措施上，深化对区域交通一体化的再认识，不断增强忧患意识、机遇意识、大局意识和紧迫感、责任感，抓住《纲要》的灵魂和精髓，坚持一个“新”字，以体现《纲要》的新目标、新要求、新水平；围绕一个“特”字，以体现地处香港澳门两个特别行政区和深圳、珠海两个经济特区的独特地缘环境；突出一个“优”字，以体现规划优化、结构优化、环境优化、服务优化。
根据《纲要》提出的建设“网络完善、布局合理、运行高效、与港澳及环珠三角地区紧密相连的一体化综合交通运输体系，使珠江三角洲地区成为亚太地区最开放、最便捷、最高效、最安全的客流和物流中心”的目标要求，在珠三角地区率先打破行政区划和行业条块分割界限，确立广州作为珠三角和华南地区的区域综合交通枢纽地位，整合珠三角优势交通资源，推进资源共享及互惠合作，促进综合运输体系的完善与发展，实现各种运输方式的融合以及时间和空间上的衔接。要着力建设主道通畅、枢纽完善、成本较低的交通条件，打造珠三角共生共赢的经济交通；要着力完善城城直达、城乡一体、快速便捷的公交系统，打造珠三角同域同惠的民生交通；要着力建设多元选择、良性竞争、绿色环保的运输体系，打造珠三角优制优质的生态交通；要着力建设设施一流、智能覆盖、管理科学的交通环境，打造珠三角先进先行的科技交通。努力用十年时间，把珠三角大交通建设成为“广（州）深（圳）珠（海）‘金三角’直连、珠三角无障碍对接、粤港澳大通道速达、水陆空一体化共融”的现代化和国际化交通圈。
（二）规划引领，构建适应区域经济一体化要求的现代综合交通运输体系。在整合国家、省、区域内各城市现有规划的基础上，借鉴国内外先进经验，编制运行高效、辐射全省、与港澳及环珠三角紧密相连的《珠三角地区综合交通运输体系总体规划》，统筹考虑重大交通基础设施布局、管理模式、线网走向，进一步明确交通一体化的实现途径、政策措施、近期和远期目标等。根据珠三角地区港口、空港、火车站和区域产业布局，编制《珠三角地区综合交通运输枢纽》和《珠三角地区物流园区规划》，注重与公路、铁路、城际轨道、港口航道、机场等运输方式的统筹协调与衔接。注重国家交通运输枢纽、省级交通运输枢纽与乡镇客运站点之间的联系，促进城乡现代交通运输体系的形成。鉴于珠三角土地资源紧缺的实际，规划建设以广州为中心的城际轨道，要探索立体化交通方式，构建区域性“公铁两用”交通走廊，力求节约、集约用地。要坚持规划的刚性约束，新规划一旦确定，必须依法一以贯之执行。同时，各地各级政府要在行政环境、建设资源、资金支持等方面，确保交通一体化建设项目规划目标的实现。
（三）强化协调，完善珠三角交通一体化建设的工作机制。要设立建设现代综合交通运输体系联席会议制度，由常务副省长或委托分管交通的副省长牵头，定期或不定期召开会议，研究、协调、解决珠三角地区交通一体化发展中遇到的问题。根据中央实行大部制行政管理的改革思路和我省的实际情况，为形成所有交通运输有关事务统一管理的高效行政管理体制，最大限度地减少行政部门之间的职能交叉和重叠，实现“统一、高效、有序”的交通运输管理模式，可在省交通厅设立省交通运输管理局，负责包括公路、水路、航空、铁路及轨道交通在内的公交和运输管理工作。城际轨道建设由于涉及面广、造价高，应设立专门机构加快推进。
(四）锐意创新，建立适应燃油税制度改革的交通一体化财政资金运行机制和投资融资机制。在体现中央燃油税资金使用原则的基础上，确保税费改革给珠三角地区的实际补助，用于珠三角交通基础建设。其中中央返还我省成品油消费税的大部分，要用于道路的养护和撤销政府还贷公路收费站的补助。公路建设资金的来源和补助标准由财政厅和交通厅统筹安排，并通过省人大立法使其具有刚性约束力，确保政策的延续性。同时，积极向中央争取取消增长性补助分配的限制条件，每年给予地方增长性补助并逐年增长。建立政府投入交通一体化建设的稳定机制，按照“取之于路、用之于路”的原则，继续将交通建设和经营过程中产生的各种税费分成，由各级财政安排用于交通一体化建设项目，形成政府创环境、市场造财富的发展格局。借鉴上海虹桥机场交通枢纽中心建设实行土地置换的做法，对于公益性交通建设项目，在政府加大财政投入的基础上，可采取与沿线房地产、商业项目开发捆绑等方式吸引社会资金。对于经济效益较低，难以吸引社会投资的建设项目，采取政府提高注入资本金比例，限定条件下参与分红等措施，吸引社会资金参与投资。对于经济效益好的交通建设项目，以市场化运作方式吸引社会资金投资。根据《纲要》中支持符合条件的企业发行企业债券的政策，向国家争取发行基础设施建设债券。整合现有国有交通企业资源，积极开拓上市融资渠道。借鉴深圳市政府每年拿出2.5亿资金购买路权的做法，各级政府应加大购买路权的力度，按照中央和省的要求以及实际条件和能力，在2012年前有计划、分步骤地撤并路桥收费站。
（五）突出重点，加快事关全局的交通一体化项目建设进度。要把连接珠江口通道的港珠澳大桥、狮子洋大桥（深圳至中山）、虎门二桥（番禺至东莞）的建设，作为先行重大工程项目，重点推进。特别是要尽快打通跨越珠江口的深圳至中山的过江通道，建议将其作为省的1号工程，由省委省政府主要领导领衔督建。要把打通“断头路”作为交通一体化建设的突破口，制订和实施专项规划，实现城市间自然过渡、“无缝对接”。要加快推进铁路和城际轨道交通建设。积极推进广州白云国际机场3号跑道和深圳机场2号跑道的扩建。按照各种交通运输方式“零距离换乘”的要求，加强以广州、深圳、珠海为重点的城市综合交通枢纽建设。加快公水、公铁节点站场的建设，把江门鹤山、新会银洲湖循环经济试验区等作为物流园区开展专项研究，积极推进。完善白云机场跨区域的规划，把广州花都、佛山三水作为空港物流基地，大力发展空港经济。
（六）完善法规，确保交通一体化建设项目的顺利实施。《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿费用实施办法》中规定的补偿标准，与被征地农民的期望值差距较大，应尽快修订和完善，适当提高标准。《广东省高速公路管理条例》关于“高速公路两侧控制区不予补偿”的规定，限制了农民在控制区土地的耕作和开发，应从实际出发进行修订，扩大补偿范围，促进社会和谐稳定。《城市房屋拆迁管理条例》仅适用于城市规划区内国有土地房屋的拆迁，对集体土地房屋的拆迁未予明确，应加以完善，理顺与农民的利益关系。随着城市化进程的推进，城乡融为一体，因而相继出现了城际客运一体化和出租车异地营运带来的种种问题，应完善《广东省道路运输条例》，出台相关政策及管理办法，规范车辆年票、次票的管理，解决异地车辆“进城费”问题。
（七）整合资源，解决好港口发展中的一些问题。进一步明确珠三角各港口的功能定位，在规划布局、公共资源、管理体制、管理职能、资产配置等方面进行有效整合。重点打造珠三角港口群品牌，形成与香港国际航运中心优势互补、共同发展的新格局。省政府近期出台了《广州港出海航道水域调度管理规则》，鉴于涉及沿岸各市实际利益，实施难度大，可相应成立实施监督委员会，坚持公平、公正原则，完善广州港引航站东莞引航分站的功能，提高通航效率。珠海万山群岛拥有16公里自然水深负14—28米的深水岸线，是建设10-30万吨级码头泊位的宝贵资源，应成立专项小组，开展前期研究。岸线是不可再生的资源，要从国家战略层面加强对港口建设的审批和管理，构建符合国家利益的珠三角核心港口群。在加强岸线管理的同时，加快建立和完善岸线资源有偿使用制度，专项用于港口公共基础设施建设和岸线维护。
（八）重视科技，提高交通一体化运输管理水平。大力发展智能交通，政府要统筹协调区域交通IC卡互联互通技术平台，降低IC卡的使用成本，增强其效用和吸引力。加快交通运输信息化建设，整合信息资源，建立客运和物流一体化信息服务平台，为旅客出行和物流运输提供实时信息服务。设立公信度较高的专门机构，负责全省高速公路和高等级公路的联网收费，以及智能交通系统的研究、开发、建设和管理。
（九）优化环境，建设审批、征地、拆迁的绿色通道。珠三角地区有的市已实行了绿色通道审批制度，明确了部门的审批时限及相关要求。对不违反国家关于水源保护、环境保护、生态保护等的交通一体化建设项目，给予加快办理；对列入重大项目的交通一体化建设项目，从速办理。深化事权改革，对工程可行性研究的审批等，如不涉及平衡或跨行政区域的，建议下放给项目所在市审批。在征地过程中，可尝试由建设单位先按照每亩的金额将农民社保补偿款统一上缴当地财政（国库），由当地社保局会同国土资源管理局负责同农民签订合同，财政按照应支付的被征地农民养老保险资金，直接拨到经财政部门同意开设的被征地农民养老保险基金账户。
（十）发挥优势，落实党政领导及相关部门的责任。要充分发挥党的思想政治组织工作优势，落实征地拆迁工作领导和部门的责任。沿线各级政府一把手是交通一体化建设主要责任人，对征地拆迁负总责；职能部门负责综合管理，抓好总体协调；建立健全征地拆迁考核标准，合情合理合法地解决具体问题。对征地拆迁问题突出的地区，党委政府要在摸清情况的基础上，针对突出问题，加大协调工作力度，力争把困难降到最低限度。
附：调研组人员名单
顾 问：
汤炳权 省政协副主席
组 长：
张远贻 省政协常委、经济委员会主任
副组长：
黄庆勇 全国政协委员、省政协副秘书长
彭志坚 省政协常委、经济委员会副主任
梁绍棠 省政协常委、佛山市原市长
杨连盛 省政协常委、省航运集团有限公司原董事长
成 员：
关则文 省政协常委、省委政策研究室原主任
黄遂发 省政协常委、民航中南地区管理局原局长
赖悦辉 省政协委员、经济委员会专职副主任
田秋生 省政协委员、华南理工大学经贸学院副院长
李建浔(女) 省政协委员、广东商学院金融学院教授
敖淑清(女) 省政协委员、省民建经委会成员、广东交通职业技术学院教授
邬锦雯(女) 省民建经委会成员、华南师范大学副教授
尹良龙 省交通厅咨询中心主任
郑奋明 省社科院科学发展与公共政策研究中心主任、研究员
杨 劲 省委党校研究生处副处长
