关于“我省城市少数民族外来工
工作生活情况”的视察
报告——省政协第十二视察团
省政协第十二视察团由副主席温兰子任顾问，分二个阶段进行，分别于5月10日至14日，由民族宗教委员会副主任杨连盛为团长，赴东莞、惠州市；7月5日至8，由民族宗教委员会主任杨华维为团长，赴佛山、江门市就“城市少数民族外来工工作生活情况”进行专题视察。为了使参加视察的委员对全省外来务工的少数民族在粤城市的工作和生活情况有更深入的了解，视察前，邀请了省民族宗教事务委员会负责同志向委员们介绍有关情况。本次视察还邀请了驻市的省政协委员参加。视察团在视察期间，听取了各市有关领导和职能部门负责人的情况汇报，并分别召开了由市委宣传部，市政法委维稳办，市人力资源和社会保障局、市城市管理执法局相关负责人及少数民族代表参加的座谈会共8场，实地视察了少数民族员工较集中的企业12家，参观考察他们的工作环境、生活场所等12处。现将视察情况报告如下：
一、基本情况与做法
（一）我省城市少数民族的基本特点
一是增长快，数量大。我省现有少数民族人口250多万，有户籍的世居少数民族约60万（主要分布在三个民族自治县），总数比2000年增加133万，10年间增长了1倍多，其中城市少数民族约210万，占全省少数民族人口总数的80%，主要在珠三角地区，是全国外来少数民族人口输入最多，增长最快的省份，是全国平均增幅（1.5%）的8.5倍，十年来年均递增12.9%。二是民族成分齐全，构成复杂。我省及广州、深圳56个民族齐全，分布在21个地级以上市，80%在城市。人员机构复杂，主要构成是来自广西壮族、湖南湖北的土家族、东北朝鲜以及西南各省少数民族的人员较多。有十多万来自新疆、青海等西部地区信仰伊斯兰教的回、维吾尔族等十个少数民族，有着特殊敏感的风俗习惯。一些西部地区民族问题的发生，往往与宗教问题交织。三是矛盾纠纷多，问题敏感。由于文化差异、宗教信仰差异、语言沟通不便，存在许多不适应的地方，容易产生各种矛盾。四是内外环境复杂，问题处理难度大。广东所处位置在全国乃至国际社会影响大，敏感度也高，民族问题如处理不好，容易被炒作被利用，容易造成简单问题复杂化、局部问题扩大化、一般问题政治化，国内问题国际化。
（二）“四市”少数民族的基本情况
东莞市历史上不是民族地区，是近年来随着经济社会的快速发展，越来越多的来自全国各地的少数民族人员来到东莞市工作、生活、创业。目前有52个少数民族，25万多人。来自青海、新疆等西北地区的穆斯林有1万多人，其中青海籍的有8000多人，新疆籍的3000多人。
惠州市有49个民族，目前人口超过10万人，其中户籍人口8.5万，外来流动少数民族人口约2万人，其中在企业务工的少数民族员工有1.8万人，经营清真餐饮业、流动摊贩等穆斯林群众约1200人，全市清真饮食店达103家，主要来自青海、新疆等经济欠发达的地区。
佛山历史上没有少数民族原居民，户籍人口中的少数民族大多数是工作调入、大学分配、部队转业及其家属安置等。目前有48个少数民族，人口近30万，主要的民族成分是壮族、土家族、苗族、蒙古族、回族等。穆斯林少数民族人口3000多人（含括8个信奉伊斯兰教的8个少数民族），分布在各镇（街），从事清真饮食店经营和少数民族饰品销售居多。
江门市少数民族人口目前共有90697人，其中户籍人口18664人，流动人口72033人，包括壮族、蒙百族、回族、维吾尔族、土家族等，以壮族人口居多。信仰伊斯兰教的穆斯林人口约200人，主要来自青海和甘肃，大多从事清真餐饮店经营工作。
（三）“四市”外来少数民族管理工作的主要做法
1、高度重视，形成共识，把城市外来少数民族工作列入议事日程。广东各级党委、政府十分重视民族工作，东莞市提出“海纳百川，厚德务实”的城市精神，提出“民族团结一家亲，和谐稳定共发展”的新思想；提高“尊重少数民族风俗习惯”的新认识；以包容、开放、友好、无私的胸怀对待外来少数民族，大打“感情牌”，主动与他们交朋友、吃饭、谈心、办实事，以情感人。惠州市今年以市委办发文，出台了《关于进一步做好城市流动少数民族工作的意见》和《关于进一步加强我市涉疆涉少维稳工作的意见》文件，从管理机制建设、服务工作等十四个方面提出了具体的工作措施。认真抓好珠三角城市民族工作联席会议制度的落实，建立深莞惠城市少数民族管理联动机制，规范三市城市少数民族管理服务工作。佛山市坚持“教育引导，增进认同，理智管理，妥善处置”的工作方针，开展“我是佛山人”教育活动。江门市把《党和国家民族政策宣传提纲》、《广东省散居少数民族权益保障条例》、《城市民族工作条例》等内容纳入到市委党校培训内容。
2、以人为本，着力提升对外来少数民族的服务和管理水平。一是以人为本，立足服务。东莞、惠州市针对外来务工的穆斯林群众较多较集中的特点和务工人员清真饮食的习惯，政府相关部门要求企业配备相对独立的清真餐厅和员工宿舍，同时也做好其他少数民族特需日用品的生产和供应工作，在企业开设了邮电信代办所、银行分理处和治安岗亭等，为广大的少数民族务工人员提供方便，确保安全和稳定。另外各地的职能部门积极协调教育部门，尽量帮助外来少数民族特别是穆斯林解决子女就近读书难问题，方便家长为子女送清真餐；帮助穆斯林解决临时礼拜点问题，引导他们过正常的宗教生活；帮助穆斯林群众解决殡葬问题，协助死者家属办理遗体安葬、遗体运送手续和遗体运送的相关服务工作，妥善解决善后问题。二是开设绿色通道，特事特办。针对经营清真拉面店的特点，在符合基本要求的前提下，各级政府工商、税务、卫生部门降低门槛、放宽条件，减免有关费用，甚至给予全免费用的优惠照顾，工作人员还特意把营业执照做好了送过去，为他们创业办证提供了很多便利，令广大穆斯林群众非常感动。以办实事引导他们依法从事经营。目前东莞市1000多家清真拉面店90%的处于盈利状态，每店年利润在8至10万元不等。佛山市的一位藏族同胞在高明开设的公司，在经营中由于产品生产的有关要素所表达的方式不一样，曾一度处于崩溃边缘，后经民族宗教部门与有关部门协调，为这位藏族的创业人员开设了特事特办的通道，使该公司规范营运，从而坚定了为这位藏族人员在该地持续经营的决心。三是认真做好少数民族班的教育。东莞市高级中学开设了16个“新疆班”，近600名新疆少数民族学生，市财政每年每名学生补贴13000元，2005年开办以来，累计投入1000多万元。2009年首次参加高考的新疆班78名考生全部考上本科，取得了100%升学率的优异成绩。惠州市2009年拨出220万元专款用于改善市第八中学西藏班的学习生活条件，学生的经费标准由每年每生8000元提高到了10000元。四是协助组织好外来少数民族节日庆祝活动，促进各民族的文化交流。如穆斯林的“开斋节”“古尔邦节”和彝、白、纳西、基诺、拉轱族的“火把节”等重大民族节日，市领导和民族宗教主管部门都会以不同的形式慰问和祝贺，并会同公安、国保等部门积极协助筹划、安排场地。使他们能够感受到政府对他们的关心。五是积极开展对口援助西部民族地区劳务输出工作。2009年5月，东莞市某大型外资企业与新疆疏附县政府联系，招收1246名少数民族女工，务工人员每月的收入在1700-2400元，相比在家乡有三到五倍的增长，她们每人每月都能往家里寄钱上千元，既改善他们家庭的经济状况，同时也较好解决了内地就业难问题。在管理上实行“打包服务”，即由当地政府安排带队干部、随队医生、老师、警察和厨师。
3、建立健全多方位多层次协调机制。一是建立两地政府的工作协调机制，定期通报情况，互通信息，取得共识。佛山健全“五个一”工作制度（一个共同管理，维护稳定的共识；各一名联络员；一次政府互访；一次情况沟通；一次座谈会）。二是建立输入地民族工作部门与输出地政府驻当地办事处的工作合作机制。密切与驻地办事处的联系，共同做好管理工作。三是建立少数民族代表人士联谊机制。主动与他们当中有威信的头面人物交朋友，以各种形式建立午餐会、座谈会制度，和他们谈心，通报市里的发展情况，了解他们生产和生活困难，向他们提出工作要求，鼓励他们发挥自身在城市少数民族群众中的影响力。通过他们来协调处理涉及外来少数民族群众的矛盾纠纷，发挥了不可替代的作用。东莞市突破户籍限制，推荐了一位非东莞户籍的穆斯林优秀代表担任政协委员，成了当地职能部门管理外来少数民族的好帮手。
4、加强法律法规宣传教育，开展送法上门。利用流动经商穆斯林每周五的“主麻日”做礼拜的机会，加强对他们进行法制教育和民族团结教育，引导他们做知法守法的公民。培养他们合法经营的意识，并学会通过合理合法的方式解决矛盾纠纷，通过法律途径维护自身合法权益。
二、城市外来少数民族的特点与存在问题
（一）双向不适应。由于文化、宗教、语言上的差异，加上社会上存在对少数民族不了解，不理解，双方都存在不适应的现象。如信奉伊斯兰教的少数民族同胞，他们吃的清真饮食，归真后必须进行土葬，平时要过宗教生活做礼拜，这些与汉族的生活习惯有所不同。有一部分城市的居民不完全理解。而外来务工的少数民族中，特别是穆斯林群众，由于流动性大，文化素质低，有容易把家乡的观念意识和行为方式带到所到的新城市环境中，他们与社会也存在一个不适应的过程。
（二）流动性群聚性大。广东城市的少数民族人口近十年来增长很快，主要是广东经济快速发展，就业机会多，找工易，对他们有很大的吸引力。这些外来务工的少数民族群众，同乡同族的多聚在一起，在一地方工作一般为二至三年左右，且文化程度低，给城市的管理带来不少难度和新的问题。
（三）无证经营问题仍然突出。珠三角地区外来务工的穆斯林少数民族，大部分是经营拉面店和清真饮食。这部分穆斯林主要来自青海和甘肃。还有一部分是来自新疆的穆斯林，多数是经营烧烤羊肉串、卖葡萄干、哈密瓜等流动商贩。在一些地方，无证或证照不全依然突出，且经常出现乱摆乱卖和强买强卖现象。
（四）遇事容易冲动。穆斯林少数民族无论是与本民族之间还是与其他民族甚至与执法人员发生矛盾时，通常是以本土习惯来解决问题，或是以抱团、集体示威的方式来表达自己的情绪和诉讼，容易被别有用心的人利用煽动，造成不良后果。
（五）涉及少数民族的纠纷不断发生。一部分少数民族市场经济意识不强，轻信口头承诺，不重合同文书，缺乏自我保护意识，容易打架斗殴或发生群体性事件。一部分人员对城市的管理、计划生育等执法工作不理解产生不适应，与当地语言又不通，一点小误会就容易引发矛盾，并容易扩大化，采取一些施压手法来谋得非正常性利益。
（六）涉及少数民族的不稳定隐患依然存在。来珠三角地区务工人员中，穆斯林群众不少，由于风俗习惯和信仰的不同等问题，成为民族工作的重点和难点，而且出现问题时，民族问题和宗教问题复杂。除此以外，涉及彝族和其他少数民族的矛盾也不断增多，很容易引发群体性事件。再则，就是少数民族之间“争地盘”的纠纷也不断出现，呈上升趋势。
（七）穆斯林没有正式的宗教礼拜场所。东莞、佛山、惠州穆斯林群众较多，但没有一市有正式宗教场所，只是在临时租的民居房子过宗教生活。东莞市有一万多人穆斯林，目前只有7个穆斯林群众自发形成的临时礼拜点，分布在万江、厚街、长安、常平、塘厦、黄江、清溪等7个（街）镇。
（八）城市民族工作队伍力量比较薄弱。各市民族宗教部门在编人员少是客观存在的问题，特别是一些（街）镇一级，没有民族宗教工作执法权，所有任务集中在市一级的相关职能部门，人少事多，影响工作的开展。
（九）没有清真墓地，归真问题难以解决。按穆斯林的宗教习惯，人去世后必须在一天内进行土葬。据了解，我省目前只有广州、深圳、肇庆三地有清真墓地。其他地方的穆斯林如果因故去世，只有两个办法解决归真问题：一是到上述地买墓地，价格至少要3万元以上，且不一定能买得到；二是运回老家，费用也得接近一万元，一天时间还运不回去，碰上天气炎热的时候，更是麻烦。
三、意见建议
广东虽然不是少数民族人口大省，但已成为中国东部沿海地区具有代表性的“民族工作大省”。做好城市外来少数民族工作，是民族工作的重中之重。视察团的委员根据四个市的情况提出了以下意见建议。
（一）站在党和国家事业发展的战略高度，站在国家核心利益层面，做好民族工作。做好民族宗教工作，这是一个社会系统工程。视察团建议各级党委、政府不仅要重视和加强领导，认真贯彻落实党和国家的民族宗教工作的方针政策，从党和国家事业发展全局的战略高度出发，还要统筹协调各个部门，齐心协力做好工作。促进社会和谐，共同营造民族团结氛围。在宣传中强调民族平等是民族团结的基础，强化民族平等意识，增加各民族群众的包容度，花大力气，教育各族群众相互尊重对方的文化与宗教信仰，帮助广大干部群众充分认识建立平等、团结、互助、和谐的民族关系的重要意义。
（二）利用多种手段，广泛开展民族政策、了解民族习惯、尊重民族宗教信仰的宣传教育。一是运用文艺作品、影视节目、新闻宣传，特别是小册子等形式以及各种媒体大力宣传各少数民族的生活习惯，包括各少数民族所信仰的宗教的内容和做法，使广大的群众互相增进了解，增进感情，增进团结。二是通过各种培训班宣传民族政策，提高广大干部执行民族政策的能力和水平。三是通过组织民族节庆的活动、走访座谈、谈心吃饭等形式，做好少数民族人员的教育引导工作。四是可以举办民族团结活动，通过这一活动，推动民族团结活动进社区、进企业、进校园。
（三）进一步强化外来务工少数民族人员的服务和管理工作。我们一些管理人员因为不了解穆斯林群众的文化习俗背景，语言不通，往往被误会为对少数民族不尊重、歧视他们，也导致穆斯林群众在办证照时不予配合，造成事实上的无证经营，也就是非法经营。相关职能部门处理也不是，不处理也不是。视察团认为，职能部门应该调整思路，对少数民族群众给予更多的真诚、关爱和理解，变被动为主动，热情为他们提供服务，引导他们合法守法经营。有条件的市（区）民族工作部门，可考虑配备一些民族干部，尤其是回族、维族干部，以便于语言沟通，做好各项服务工作。
（四）按有关规定，积极协助解决穆斯林群众宗教活动场所和墓地问题。在穆斯林群众超过一定数量人数的城市，当地政府应规划出一些地方，由穆斯林群众筹办其活动场所，以解决他们宗教信仰和宗教生活要求。另外，鉴于目前穆斯林墓地紧缺，不断引发矛盾冲突的问题，建议省政府有关部门把此问题摆上议事日程给予重视和研究解决。视察团还认为，广东外来少数民族不断增多，各地民宗部门应该重视发挥各地宗教协会的纽带和桥梁作用。
（五）加强民族法制建设和执法力度。在处理涉及少数民族矛盾纠纷中，应坚持是什么问题就用什么方法去解决，根据少数民族的习俗和一些特殊情况，坚持“一视同仁，不得歧视；根据特点，适当照顾；各种问题，甄别处理；掌握情况，心中有数”的原则，对发生问题和事件的时候，坚持宜疏不宜堵，要管不放纵，宜散不宜聚，依法妥善处理。对借题发挥的个别人行为以教育为主，对影响民族团结的蓄意行为，坚决依法处理。
（六）适当照顾外来少数民族务工人员子女的入学教育。外来工少数民族的子女应该享受义务教育的同等权力，尽可能安排在公办学校上学。但有些市县受各方的条件制约，公办学校一时满足不了外来工子女入学读书的要求，外来工子女上公办学校压力大，可以考虑分期分批解决。
（七）建议加强输入、输出地的联系合作。由国家民委牵头，省政府有关部门应该加强与少数民族人口输出地的联系，定期召开协调工作会议，加强工作沟通和合作。
（八）建议加快《城市民族工作条例》修订出台步伐。针对回族等10个少数民族特殊需要问题，研究出台有关清真饮食、殡葬等方面具体意见。建议尽快研究出台《全国散居少数民族工作条例》和《国务院清真食品管理条例》，使得城市民族工作有更全面的管理依据。
（民宗委2010-8-13）
