医养结合,在民营养老院设立医保定点

2015-07-23 来源:广东政协网

广东即将进入老龄化社会,公办养老机构床位捉襟见肘,省政协委员建议:

医养结合,在民营养老院设立医保定点

 

最近一则“广东即将进入老龄化社会”的新闻引起了许多人的关注,舆论呼吁应提前为老龄社会的到来做好准备。事实上,这并不是杞人忧天。目前,广东已成为全国老龄化进程最快的省份之一。有统计显示:广东老年人口已达1080万人,超过全省人口总数的12%,预计到今年底,全省将有近1300万60岁以上的老年人——广东已显现出未富先老的趋势。随着经济社会的转型发展,广东的城乡家庭正迎来小型化、老龄化、高龄化、空巢化“四化叠加”困境,随之而来的老年疾病护理、生活照料、精神慰藉等问题将日益凸显,这为广东应对人口老龄化增加了难度。

这一趋势引起省政协委员的高度关注。近年来,“养老”正逐渐成为省政协大会发言与调研视察所关注的高频词,与之相关的提案比重也逐年上升。以今年为例,涉及养老及其他社会保障的提案达27件,占大会提案民生板块的11.02%,为历年最高,表明“养老”话题在委员心中的分量正越来越重。

广东的养老事业正面临哪些突出的挑战?养老产业发展如何跟上广东老龄化的趋势?近日,南方日报记者采访了数名关心养老话题的省政协委员,并对相关的提案进行梳理,发现对于日渐捉襟见肘的公办养老机构床位而言,巨大的养老压力成为其无法承受之重,与此同时,社区养老则因为起步晚、底子薄而面临着“缺银少丁”的窘境,亟待政府与社会合力破解。

●南方日报记者 骆骁骅 通讯员 张其明

■现状

广佛老龄化率已超15%

2050年广东将进入重度老龄化

广东老年人口增长有多快?来自省民建的提案透露,根据《广东人口发展战略研究》中的人口预测数据计算,2010至2020年间,广东的老年人口数量将进一步扩大,年均增加28.86万人,年增长率为4.32%,是各年龄人口中数量增长最快的人群。预计到21世纪30年代,广东的老龄化速度将达到高峰,其后增幅开始回落,但老年人口将继续增加,老龄化程度也会越来越高。至2050年,老年人口数将为2155.15万人,平均每年增加32.62万人,老龄化程度达到23.77%,进入重度老龄化的行列。

根据省民革对广州、深圳、佛山、中山、珠海、东莞、惠州、肇庆、汕头、湛江、韶关、梅州12市的调研显示,除深圳市外,其余11个城市60岁以上人口占总人口比重都在10%以上,即上述11个城市都已进入老龄化社会,尤其是广州和佛山两市,老龄化率已超过15%。

据此,省政协委员梁伟强认为,当前广东已进入“未富先老”的老龄化社会,并呈现形成时间早、人口基数大、发展趋势快的特点,养老形势比较严峻。

渐行渐近的老龄社会已经对当下广东的社会资源产生巨大的压力。省民建的提案显示,相对庞大的养老人口,目前广东养老公寓数目少、床位少,有些地区甚至不足老年人口数的1%,老年公寓和养老机构常常由于资金投入不足导致缺少配套设施,管理不善。

梁伟强对该现象分析称,一方面,由于广东老龄人口数量大、增长快,单靠公办养老机构已难以适应需求;另一方面,随着经济发展和社会变革,家庭规模呈现小型化趋势,年轻人与父母分住现象更为普遍,空巢家庭持续增多,不少子女难以照顾年老的父母,传统家庭养老这一兜底功能正在弱化。

而这一点,在广东农村老龄人群中尤为明显。随着工业化和城市化的不断推进,廖锦堂、梁伟强、朱颖恒、刘纪显、何镜清等5位省政协委员通过调研观察到,在广东粤东西北地区,农村困难老人及孤残老人的养老问题正日益突出:大量年轻劳动力外出务工,空巢现象日益严重,老人孤独感特别强。但是,受传统观念的影响,相当一部分农村老人碍于面子,不愿意去养老院生活。

在农村养老院方面,由于农村公益性社会化养老服务氛围不浓,导致投入严重不足,出现了设施环境差、软件不匹配、专业化服务机制不健全等问题,无法满足老人基本需求。

问题

公办养老机构城乡两重天

大城市“排队入院,一床难求”,乡镇一级养老机构床位空置率则很高。

由于床位日益捉襟见肘,在广东,推行公办机构养老正越来越显示出其局限性。根据省民革的提案透露,广东规划今年老人千人养老床位数平均要达到为30张,但截至去年底,全省平均仅15.3张,距离既定目标差距甚远。从整体上看,目前全省养老机构提供的床位,约占老年人口总数的1.06%,与全国1.6%的差距十分明显,更与3%的老年人可入住养老机构的规划形成鲜明对比。

令人担忧的是,一方面有大批老人无从享受较高水平的服务,在大城市,少数档次较高的养老机构甚至出现“排队入院,一床难求”的状况;但另一方面,即便是有限的机构床位,仍有不少地方面临着空床“虚位以待”的窘境。省政协委员王大平发现,广东不少公办养老机构的空床率在20%—30%,在乡镇一级,养老机构的床位空置率则更高。

对于一些公办养老机构的“冷遇”,省政协委员王大平分析称,由于这些机构大都由以前的敬老院发展而来,编制比较少,只能大量雇佣临聘人员。后者则因为工资待遇低,对从业人员素质要求不能过高,只能招聘从事普通照料的护理工人。此外,许多公办养老机构也无条件配齐医护队伍,服务水平不高,服务内容简单,与当下老年人丰富需求形成巨大的差距,逐渐丧失了对老年人的吸引力。

“从事养老服务的人员仍以‘4050'、下岗失业、进城务工人员为主。”省政协委员梁香盈调研发现,这些服务人员往往只是短期培训后便匆匆上岗,只凭经验办事。而由于薪酬不高、缺乏发展前景等原因,许多该专业的毕业生往往也不愿进入养老行业。

对于普通家庭,尤其对经济困难家庭而言,机构养老高昂的费用也形成了巨大的压力。据省民革调查,广东养老机构养老的收费仍相对较高,对生活完全能够自理的老年人,每人每月的养老费用一般不低于1000元,珠三角地区一般在2000元左右。对于能部分自理和完全不能自理的老人,养老费则更加高昂。

社区养老起步晚覆盖面窄

广东社区居家养老服务刚刚起步,支持系统尚未建立。

与机构养老相比,社区养老则由于较低水平的养老支出能够为大多数家庭所接受。由于主要消费仍产生在家庭中,仅需支付较为低廉的看护费和午餐费等费用,省民革认为,对于广东而言,这种养老模式符合大多数老人和家庭需求,应重点发展。

从老人自身的意愿而言,调查公司的一项调查也支持社区养老的路径。该项调查显示,大部分受访老人认为养老院养老的方式并不快乐,不少老人认为自己被社会和家庭所抛弃,七成愿意选择接受社区养老。

然而,目前广东社区居家养老服务却刚刚起步,支持系统尚未建立。来自省民盟的提案指出,广东的社区居家养老服务还处于探索阶段,各地还没有建立起居家养老支持服务制度,管理体制尚未理顺,社区资源分散,居家养老服务“试点”“示范”活动主要是依靠筹集的福利彩票公益金开展,覆盖面较窄。由于场地供应和资金投入不足,社区养老服务配套设施匮乏,缺乏服务实体,缺乏专业服务人员。

该提案透露,自2005年广东启动社区居家养老服务工作以来,各地共建有城乡居家养老服务机构和日间照料设施22209个,6531个城市社区建有“星光老年之家”4767个。其中大部分服务设施都是由政府建设和运营,一定程度上造成了养老服务的供给与需求对接不足。

近年来,广州、深圳、佛山等地开始采取政府委托或资助专业服务机构的方式,为老年人提供服务,但由于养老服务业起步较晚,目前有能力承接政府购买养老服务的社会组织普遍较少,部分社区甚至不通过培育社会力量,自己直接组建机构、组织人员从事具体服务工作。此外,广东养老服务准入、服务标准和监督管理的制度建设滞后,也导致部分社会组织在承接服务之后运行混乱,出现政府重新接管相关服务的现象。

民营养老机构占比仅7%

目前广东民办养老机构213个,大部分集中在珠三角城镇地区。

扶持民办养老机构壮大发展,一直被认为是一条纾解城乡养老资源不足的有效途径。然而,根据梁香盈的调查,广东民办养老机构建设和发展仍然面临着不小困难。据了解,目前全省共有民办养老机构200多家,床位数5万多张,仅占全省总床位数的25%左右。

近年来,虽然广东许多地市对民办养老机构加大了资金、土地、税费支持力度,通过建设及新增床位给予补贴,实行土地政策倾斜以及强化税费政策扶持,引导民间资本参与兴办养老机构,但与养老机构巨大的前期投入和日常运营相比,政府补贴仍有待加强,而民营企业也出现了不愿意投资举办养老机构的局面。

省民盟调研发现,目前广东有各类养老机构2960个,其中民办养老机构213个,仅占7%左右,且大部分集中在珠三角城镇地区。由于大部分民办养老机构自身运营模式单一、服务水平不高、融资困难,加上公办养老机构发展高端养老挤压其市场发展空间等因素,民办养老机构的床位空置率比较高,部分空置率甚至高达70%,难以持续运营。

民办养老机构的发展缓慢折射了广东养老产业面临的瓶颈。省民盟认为,这突出表现在养老服务项目和内容过于单一上,食品、疗养、娱乐、旅游、教育等相关项目少,休闲娱乐、医疗保健等相关产业没有完全开发,导致没能形成完整的养老产业链。

以老年住宅为例,来自省民建的提案透露,目前,广东仅有部分发达城市的个别开发商开发了老年住宅。这些老年住宅未形成“产业化、社会化、规范化”,也没有真正针对老年生活、消费习惯、心理特点等方面研究,服务人员素质不高、社区管理、设施建设都亟待完善。而由于养老地产具有“商业盈利性、市场化经营”的特点,基本属于商业范围,现在不少老年公寓仅为中高经济实力的老年客户提供个性居住条件和人性化服务,这使得养老地产的受益群体极为有限。

建议

将养老院纳入城市发展规划

对于公办养老机构床位紧缺的问题,梁香盈认为,解决之道关键在于要落实执行将养老院规划列入城市发展规划,并给予政策扶持。“政府应该按城区人口比例,在城区内拨出规划土地或场所用作养老机构建设,供有资质条件的企业申请或竞投。例如在地产开发商建筑大型社区住宅区的同时,必须规划配套相应的老人院,政府则要对已执行老人院配套的开发商给予政策或资金的优惠。”

特别是一些国企或政府机构管辖的宿舍等长期闲置的场地,梁香盈呼吁应积极纳入养老机构发展之列,通过有效发掘及利用目前的闲置公共资源推动养老机构建设,尤其是要增加对乡村养老机构的资金补贴,改善配套设施,提升服务功能,增加乡村养老机构的吸引力。

“在香港,社会福利署向私营安老院购买宿位,透过改善员工比例和人均面积标准,进一步提高私营养老院的服务水平,同时提供更多资助宿位以缩短老年人轮候的时间。”梁香盈建议广东可借鉴香港社会福利署的改善买位计划,向通过综合评估的私营养老院购买宿位,或者探索选择签约合适的民办养老机构,为身体机能中度至严重受损的长者,提供养老宿位及服务。

对于养老服务人员的培育,梁香盈建议广东应尽快开展养老机构管理人员及养老护理员岗前培训和养老护理员职业资格鉴定工作,并发挥广东毗邻香港的地理优势,借鉴香港养老服务先进经验和专业优势,完善粤港两地从业人员合作培训机制,加大与香港专业养老机构合作,组织省内养老机构管理人员及养老护理员赴港实地培训。

扶持社会力量发展社区养老

李国清、罗颂平、朱颖恒、刘纪显等4名省政协委员认为,要扶持社会力量发展社区居家养老,首先要提高政府购买居家养老服务水平。通过制定严格的购买制度,用专业评估后的结果来审查竞投民间组织的竞争力,选择最优的民间组织购买该项服务,同时应制定简便的审批制度,简化资金审批手续,免去由民间组织垫付以致影响服务效果的风险。在税收政策上应明确合理的免税条件,“只要民间组织在办手续时说明了社工人数、签订了劳动协议、购买了社保,就能够申请免税”。

在参与主体上,委员们认为,作为政府购买居家养老服务的主要服务提供者,非营利组织通常并不在意所获利润的最大化,因此在竞标中,政府不易控制成本而浪费社会资源,失去政府购买居家养老服务的初衷。而除了非营利组织外,已经有相当数量营利性企业单位也可以提供相同的服务,可与民间组织竞争服务,建议通过激活竞争机制,降低服务成本,提高服务质量。

此外,委员建议,可以借鉴国外先进经验,将中介组织作为第三方引入监督管理和评估工作,扶持、发展具有公信力和专业性的NGO性质的评估组织,如此以来,既能对服务提供者的竞争力、所供项目的可行性进行评估,实现政府资金效能的最大化,也可对购买者的需要进行评估,按照评价结果进行分类,享受不同程度的服务。

试点推广医养结合模式

梁伟强认为,养老服务业作为一个投资较大、收益率低、投资回收期长的特殊行业,其发展离不开政府扶持。对于民办养老机构而言,健全完善对民办养老机构的扶持政策是当务之急,建议广东在《关于加快社会养老服务事业发展的意见》(粤府办〔2012〕73号文)的基础上,借鉴兄弟省市有益经验,就鼓励社会力量兴办养老服务业问题制定出台更为全面系统、具体明确、操作性强的政策文件,加强督查指导,确保各项政策措施落到实处。

对于民办养老融资难的困境,梁伟强建议,应重点加大对民办养老机构的财政补贴与融资帮扶支持力度,对按标准建设、取得开办资格的非营利性民办养老机构给予资金补贴,推动民办养老机构为扩大服务规模、提高服务标准、优化服务水平创造条件。同时鼓励金融部门创新金融产品,加大对民办养老机构及其建设项目的信贷投入,适当放宽贷款条件,提供更为优惠的利率,打通和拓宽民办养老机构的融资渠道。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目,政府应给予必要的贴息贷款并配合做好担保机构的协调工作。

来自省民盟的政协委员则建议,可以试点推广医养结合模式,研究出台支持民办护理型养老机构发展的具体措施;鼓励民办养老机构设立和完善医务室,并配备康复设备,如其医疗资质水平达到一级医院以上,可放宽审批门槛,设立医保定点,同时鼓励基层医疗卫生机构为社区内民营养老院的老年人提供上门医疗服务。

总统筹:杜重年 王更辉 王垂林 执行:梅志清 施志全 徐林 赖南辉