关于开展脱贫攻坚和乡村振兴民主监督工作的情况报告
省政协民主监督调研组
内容提要：2020年省政协在对2018、2019年乡村振兴民主监督“回头看”的基础上，聚焦脱贫攻坚产业化长效机制和富民兴村产业发展情况，连续第三年开展协商式民主监督。委员们认为，我省乡村建设成效一年比一年显著，如期出色完成了决胜脱贫攻坚和乡村振兴三年取得重大进展硬任务，为全面建设农业农村现代化夯实了基础。面向“十四五”，民主监督调研组建议，抓重点、抓要害、抓关键、抓落实，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，推动广东“三农”工作走在全国前列，为全面建设社会主义现代化开好局、起好步提供有力支撑。提出五方面建议：一是保持战略定力，全面实施乡村振兴战略，切实扭转广东城乡区域发展不平衡老大难问题；二是下大力气、千方百计促进农民持续增收，不断缩小城乡居民收入差距；三是强基础、补短板、建机制，全面实施高水平乡村建设行动，为实现农村现代化夯实基础；四是抓要害、抓关键，加快农业现代化步伐；五是以改革创新为动力，破除阻碍乡村振兴的体制机制障碍。
经省委同意，省政协连续第三年就“决胜脱贫攻坚和乡村振兴三年取得重大进展硬任务”落实情况开展民主监督。2020年11-12月，省政协成立了由王荣主席任组长、各位副主席任副组长的领导小组，组成11个调研组，省市县三级政协联动，四级政协委员、省直部门负责人和民主党派、工商联以及专家学者参加，对20个地级以上市（深圳除外）开展全覆盖调研，聚焦脱贫攻坚产业化长效机制和富民兴村产业发展情况，先后走访37个县（市、区）98个自然村，深入田间地头，进村入户，与各级职能部门、镇村干部、村民代表座谈交流，观村情、听民意、查症结，共同研究对策建议。现将民主监督调研情况报告如下。
一、“三年取得重大进展”成效明显
与前两年相比，委员们感受最深的是农村面貌发生历史性变化，农村人居环境真正“靓”起来；感受最大的是农民收入增加了，贫困户搬进新楼房；感受最多的是农民精神面貌发生喜人转变，自我发展意识大大提高。贫困村后队变前队，美丽乡村建设一年比一年成效显著，如期出色完成了决胜脱贫攻坚和乡村振兴硬任务，为全面建成小康社会增添了光彩，为全面建设农业农村现代化夯实了基础。
（一）决胜脱贫攻坚取得实实在在的成效。各调研组普遍反映，通过进村入户查看，相对贫困户危旧房改造已全部完成，农民种养项目普遍有效益，人均可支配收入逐年提高。与农民日常生活息息相关的交通设施、就医就学、养老社保等持续改善，农民得到越来越多的实惠。贫困村后队变前队取得实质性成效，许多贫困村从脏乱差村嬗变为美丽乡村示范村。调研走访的茂名市分界镇东方村林木强村民因病因学致贫，通过安排公益性岗位就近就业和分散种养、落实教育补助政策等，2020年家庭人均可支配收入超过1.8万元。湛江市水库移民村石角镇木马村发展荔枝种植和乡村生态旅游，由昔日贫困村、上访村转变为小康村、示范村，2019年村集体收入10.4万元，全村拥有小车187辆，所有贫困户全部实现脱贫。各地农民对家乡变化发自内心感激，阳江市那蓬村一位80多岁的老党员告诉调研组，农村发生的巨大变化，是历朝历代都没有过的，村民真心感激党的领导和社会主义制度的优越性。此外，我省还扎实推进东西部扶贫协作和对口帮扶，助推桂川黔滇4省（区）71个贫困县实现了历史性变化，为全国全面高质量打赢脱贫攻坚战作出了广东贡献。
（二）生态宜居美丽乡村建设取得看得见摸得着的成绩。各调研组实地发现，全省农村人居环境得到极大改观，“三清三拆三整治”成效显著，“厕所革命”有序推进，村庄保洁覆盖率、垃圾处理率均达99.97%以上。生活污水治理率大幅提高，省定贫困村基本实现雨污分流、污水排放管道收集或暗渠化。农村脏乱差现象得到有效遏制，干净整洁村、美丽宜居村越来越多，美丽乡村建设正从“一处美”向“一片美”转化，人居环境、基础设施、特色产业连线连片集聚效应越做越强。在调研中受访群众普遍反映，感受变化最大的就是人居环境的深刻变化，村庄宜居促进了宜业宜游，宜业宜游又反哺宜居。云浮市开展“三清三拆三整治”专项竞赛，成为全国农村人居环境整治粤式擂台赛范例。茂名市建成融合马拉松赛道、绿道、碧道、古驿道等元素并串联10条美丽乡村的139公里“锦江画廊”碧道，影响力日益增大。
（三）农村基础设施日益改善，教育、卫生、医疗等基本公共服务均等化水平不断提升。调研中发现，各市加快补短板。村村通硬化路油路基本实现，所有行政村通硬底化公路并达到安全通车标准，自然村实现村内道路硬化比例大幅提高。通自然村的客车班次增多，农民日常出行更加便利，“四好”农村路受到广大农民的欢迎支持。行政村集中供水全覆盖，实现了农村供水由点到面、由小型分散到适度集中、由解决水量及常规水质到水量水质水压达标的提升。城乡义务教育得到均衡发展，建档立卡家庭经济困难学生落实补助及学杂费减免政策落实到位。推进社会养老、基本医疗保险制度城乡一体化，广大农民的幸福感获得感不断增强。
（四）富民兴村产业发展取得丰硕成果。通过进村进厂到田头发现，贫困村特色产业、一村一品项目助农增收效果明显。云浮市实行“整镇推进产业扶贫”模式，形成“镇镇有产业、村村有基地、户户有项目”的产业发展格局。新兴县依托自然生态资源推动农村文旅产业融合发展，培育发展集农业、观光、文化为一体的生态旅游产业。湛江市遂溪县官湖村建成壹号土猪产业园基地，实行“公司+基地+农户”产业发展模式，并高价收回700多亩土地，无偿分配给70多户农户种植荔枝，村民的稳定增收得到极大保障。各地特色农业园区、“一村一品，一镇一业”带农增收明显，开平市塘口镇发挥碉楼侨乡文化优势，形成旅游+扶贫的“塘口经验”。茂名市探索“龙头引领、前店后厂”产业合作机制，建成“万讯七子”超市近300个，创出茂名扶贫“万讯模式”，带动农民增收致富，乡村振兴的发展动能不断增强。
自2018年开始，省政协党组连续三年对全省脱贫攻坚和乡村振兴工作开展民主监督，得到住粤全国、省、市、县四级政协委员高度认同和踊跃参与，各民主党派、工商联专家及省直有关部门积极响应和全力配合，受到各地的大力支持以及广大农民群众的积极拥护和真心欢迎，对全省全体政协委员乃至全社会了解、熟悉“三农”，凝聚“三农”工作共识发挥了积极作用。三年来，共有约500人次政协委员、专家学者参加民主监督调研，有的委员连续三年一次不落。各市反映，省政协民主监督工作既是监督指导，也是鼓舞鼓劲，有效推动了当地的脱贫攻坚和乡村振兴工作。各职能部门也在参与中掌握基层问题、在协商中解决实际困难。
二、探索创造的经验做法弥足珍贵
近几年，在国际国内经济形势日益多变复杂的情况下，各地各部门认真贯彻落实中央和省委决策部署，全力以赴保供给、攻脱贫、促振兴，巩固发展了农业农村持续向好势头，为“十三五”画上圆满句号，成为农民收入增加最多的时期，农村面貌变化最大的时期。全省脱贫攻坚和乡村振兴工作取得的巨大成就来之不易，各地各部门特别是基层组织和广大农民创造的经验弥足珍贵，值得“十四五”时期不断坚持、复制推广。
---始终坚持“五级书记”抓脱贫攻坚和乡村振兴，是推动第一责任落到实处的根本保证。省委省政府主要领导率先垂范，高度重视。各地积极落实《中国共产党农村工作条例》，建立健全实施乡村振兴战略领导小组，定期召开书记专题会、常委会、工作现场会，对乡村振兴专题部署、谋划推动。调研组所到村镇，凡是发展快、变化大的，共同点都是各级书记强有力带头带队，“两委”干部队伍担当作为，基层党组织充分发挥战斗堡垒作用，“头雁工程”成效显著。肇庆市在全省率先实施乡村振兴战略“书记项目”，突出“一把手工程”。韶关市推广“党组织优化设置在先、党组织领导决策在先、党员作用发挥在先”的村级决策运行机制。
---始终坚持“三农”投入持续稳定增长，是全面实施乡村振兴的物质保障。广东农村基础薄弱，历史欠帐多，乡村振兴久久为功迫切需要持续增加投入。近几年来，省级财政以前所未有的力度，投入大量真金白银推进脱贫攻坚和乡村振兴各项任务，带动各级财政优先保障“三农”投入，推动“万企帮万村”行动深入持续开展，整合镇村资源、民营资本、乡贤捐款、村民自筹等力量，构建政府、企业、社会力量共同参与扶贫的大格局。
---始终坚持发挥农民主体作用，是激发内生动力，从根本上解决乡村振兴“等靠要”问题的关键所在。农民是乡村建设的主体，不少地方积极探索构建激发农民内生动力机制，让农民的事情自己协商办理，形成共谋共建共治共享格局。湛江遂溪县打破“大锅饭”，实行“先做先奖，做好多奖”的奖补方式，激发群众积极建设“四小园”。云浮天堂镇朱所村设立积分超市，用积分兑换制鼓励群众参与农村生活垃圾分类和社会服务治理。河源龙窝镇官田村建立积分制产业分红激励机制，实行贫困户参与务工生产和乡村建设与分红金额挂钩。实践表明，全面实施乡村振兴战略，仍然要坚定不移走群众路线，坚持农民主体地位，充分调动广大农民群众的积极性、主动性，真正让他们成为乡村振兴的参与者、建设者和受益者。
---始终坚持持续深化农村综合改革，是乡村振兴久久为功的动力来源。三年来的民主监督表明，巩固脱贫成果，推进乡村振兴久久为功，仅仅依靠增加投入是不够的，构建脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接制度，全面实施高水平乡村振兴，迫切需要破解体制机制上的障碍难点堵点，深入贯彻落实统分结合的农村基本经营制度，构建小农户利益联结机制，深化农村集体产权制度改革，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。
---始终坚持瞄准农村短板弱项，咬定目标不放松，持续加大民主监督和考核力度，是保持精神不松懈的重要手段。实践证明，在加大监督考核基础上，各地普遍采取的“打擂台”PK、现场会推进等方式，对于强化典型示范引领，加快补齐最基础最薄弱的短板弱项起了积极作用。
三、存在的突出问题仍需持续发力解决
从连续三年民主监督情况来看，我省脱贫攻坚和乡村振兴工作力度大、成效显著，但也发现一些三年均存在、且带有普遍性的突出问题，与习近平总书记举全党全社会之力推动乡村振兴的要求，与“三农”工作是应变局、开新局“压舱石”的地位和作用，与广东走在全国前列的总定位总目标，还有一定的差距，“十四五”期间亟需持续发力予以解决。
（一）落实第一责任人在体制上、机制上和政策上仍需不断健全完善。三次民主监督都发现，对照《中国共产党农村工作条例》“县委书记应把主要精力放在农村工作上”的要求，一些县（市）主要领导对“三农”工作投入的精力仍远不如工业和城市，对乡村振兴所涉及的“三农”政治性、战略性认识还不足。一是农情不清，缺乏长远明晰的目标。调研发现一些地方主要负责人对全域的“三农”工作底数不清、情况掌握不明，对本地区应该发展什么、如何发展缺乏系统思考和战略谋划。二是被动应对，缺乏统一的规划和布局。各地虽然都制定了乡村振兴规划，但一些地方在实际工作中并不完全按照规划主动作为，而是考核导向、被动应对，导致资金投入分散、项目建设重复、设施使用低效等现象屡见不鲜，有的换一任领导，就换一套做法，急于求成，缺乏久久为功的韧劲。三是改革动力不足，缺乏敢为人先的勇气。一些地方的“三农”工作改革创新意识不强，不能主动适应走在全国前列的新要求，不敢改革，怕承担责任；不愿改革，满足于现状，满足于老套路、老方法、老思维，满足于“依葫芦画瓢”的简单模仿。
（二）农村人居环境整治、基础设施建设和基本公共服务仍有短板弱项。一是集中供水、雨污分流、污水处理等问题仍是农村人居环境整治的薄弱环节。一些地方集中供水率、污水处理率、设施覆盖率还未能达到目标要求，仍存在“进了村入不了户”现象。二是“路的末端”仍未打通。不少地方群众反映，“四好农村路”“田间地头”机耕路、“信息高速路”仍不足，村内道路硬化率还不高，生产生活出行仍不便利。三是可持续的管护机制仍未健全。不少地方仍存在“重建设、轻管护”现象，不少村庄基础设施管护不够到位，建管分离、主体责任不明，资金来源缺乏保障。特别是一些村民还存在生产生活陋习，绿色文明生产生活方式尚未养成。四是农村医疗医保、就业创业培训、社会保障、义务教育食宿校车保障等仍有改善空间。调研发现，一些地方的村卫生站受信息化条件所限，仍无法实现医保直接结算。
（三）农业家庭经营规模弱小化、分散化问题仍然突出，县镇村助农增收社会化服务体系尚不健全。这是三年来委员们发现改变不大的现象。一是承包土地碎片化依然严重。虽然农村土地确权工作基本完成，但缺乏整体推动农地标准化建设和解决土地碎片化的举措，单纯追求土地流转率对农户持续增收的效果并不高。二是家庭经营规模弱小化仍未改观。调研发现，我省农业经营主体主要集中在农业龙头企业，新型农业经营主体发展滞后，家庭农场数量偏少，合作社发展“量多优少”，特色不突出。三是县镇村助农增收社会化服务分散化问题仍未解决。调研发现，留在农村从事种养的农户仍然缺乏贴身有效的专业化服务，扩大家庭适度规模经营困难不少，占经营主体绝大部分的家庭经营效益普遍不佳，农村低收入群体比重偏高。
（四）已脱贫低收入群体增收基础尚不牢固，构建小农户与乡村振兴有效衔接机制还需下大功夫。调研中发现，现有贫困户脱贫达标目标完成，但在经济形势复杂、市场不稳定以及疫情影响下，不少已脱贫农户就业质量不高，多以季节工、临时工为主，缺乏稳定收入保障，成为收入不稳定户，存在返贫隐患。村集体和一些农户收入渠道单一，扶贫产业项目转为农户持续稳定收入尚需时日。部分地区还未形成“风险共担、利益共享”的利益联结机制，农民难以分享加工和流通环节的增值收益。
（五）推进农村综合改革亮点不突出，破解城乡二元体制尚需发力。调研发现，珠三角地区城乡二元结构改观不大，长期存在的“城中村”现象尚待破解，农民市民化所涉及的“村改居”社区综合配套改革相对滞后。粤东西北地区拆除危旧房与农房风貌管控、农村宅基地管理结合不够紧密，深化宅基地管理体制改革力度不足；个别地方“大包大揽”的工作思路仍未根本扭转，放手发动群众方式单一，创新不足，工作不够深入细致，仍然存在“上热下冷”“干部干，群众看”的现象，激发群众内生动力的办法仍然不多。
四、“十四五”全面推进乡村振兴的若干建议
“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的关键五年。当前我省最大的短板是农村，最大的潜力和空间也是农村。面向“十四五”，要紧紧围绕中央和省委的决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，抓重点、抓要害、抓关键、抓落实，坚持创新驱动发展，深化农业供给侧结构性改革，全力保障国家粮食安全和重要农副产品有效供给，确保不出现规模性返贫和农村人居环境反复，解决好种子和耕地两个要害问题，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，为全面建设社会主义现代化开好局、起好步提供有力支撑。
（一）保持战略定力，全面实施乡村振兴战略，切实扭转广东城乡区域发展不平衡老大难问题。当前，广东“三农”工作正处在“爬坡过坎”阶段。“十四五”是全省破解城乡发展不平衡的有利时机，迫切需要保持各级组织领导强度不减、各方投入力度不减、工作干劲和精神风貌始终不松懈。一是切实把乡村振兴作为“一把手工程”。要始终坚持党管农村，巩固优化“五级书记”抓乡村振兴，防止因第一责任不落实导致“有名无实”现象，充分发挥党的领导的政治优势，全面落实党政主要负责同志尤其是县委书记要作为第一责任人的要求。二是始终坚持农业农村优先发展。从讲政治的高度来看“三农”、抓“三农”，对“大省小农”要了然于胸，对“三农”工作要找准坐标、找准方位、找准靶心，不断提高发现、分析和解决“三农”实际问题的能力水平。狠抓乡村振兴人才队伍建设，加强村“两委”班子配备和培训。三是切实把规划先行落实到位。树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，在产业发展、人口布局、公共服务、基础设施、土地利用、生态保护等方面，因地制宜编制乡村振兴地方规划和专项规划，分类指导，精准施策，做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责，一张蓝图绘到底，久久为功搞建设。四是分类施策、因地制宜全面推进乡村振兴。珠三角核心区要充分发挥物质基础雄厚的优势，树立走在全国前列的担当意识，切实率先实现高水平的乡村振兴，彻底扭转珠三角地区规划乱、村庄布局乱、城乡差距大现象，在破解“城中村”现象、“三旧”改造、农村土地制度改革、基层社会治理等一系列深层次体制机制上率先改革探索，当好示范和表率。粤东西北地区要坚定信心、奋发进取，紧紧抓住全面实施乡村振兴的有利时机，不等不靠、主动作为，深化“千村示范、万村整治”，大力补短板强弱项，不断增加农民收入，提高农业现代化和乡村建设水平。
（二）下大力气、千方百计促进农民持续增收，不断缩小城乡居民收入差距。促进农民持续增收始终是全面乡村振兴的主线。一是千方百计巩固脱贫攻坚成果，防止出现大面积返贫现象。健全防止返贫动态监测和帮扶机制，在全面实行对无劳动力农村家庭综合社会保障兜底基础上，构建农村低收入群体帮扶与乡村振兴有效衔接的制度体系，合理制定农村低收入家庭帮扶标准，根据城乡一体化发展目标要求，以及居民收入增长趋势和生活质量水平高低，科学制定“十四五”城乡低收入家庭帮扶标准，推进“低保线”与“帮扶线”两线合一。二是深入实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”三项工程，千方百计促进农民就业创业，不断增加工资性收入。三是全面构建面向小农户的县镇村新型社会化服务体系。结合深化县镇供销合作社改革，整合各方资源，采用直接补贴、政府购买服务、定向委托等方式，着重解决家庭经营规模弱小，农户生产中初始投入大、技术难度高、短期效益不明显，以及单个农户不愿做、做不了或做了效果差等问题。四是积极推进农村“三变”改革，提高农民财产性收入。
（三）强基础、补短板、建机制，全面实施高水平乡村建设行动，为实现农村现代化夯实基础。一是坚持不懈推进农村人居环境整治，深化“千村示范、万村整治”工程。“十四五”农村人居环境整治力度、投入力度必须不断加大，工作力度更不能减。要因地制宜、分步分阶段推进农村垃圾污水处理，在减量化、资源化上多下功夫。要巩固提升人居环境整治成果，防止因长效管护机制不健全导致农村“脏乱差”现象回潮。针对整治与管护、建设与管理脱节等问题，要进一步强化县镇两级统筹协调力度，采取积分奖补、社会筹集、集体投入等方式，建立健全镇村组实施、农民广泛参与的长效管护机制。二是持续强基础、补短板，重点实施农村分类垃圾处理，提高集中供水入户率、雨污分流、污水处理村庄覆盖率，全面推进“四好农村公路”、机耕路建设。三是持续深入推进连线连片美丽乡村建设行动。整合山水田林湖草与特色产业、美丽乡村资源，打造生态文明综合体，建设一批范围大、带动辐射强、影响力大的乡村振兴重大工程项目。各地可整合资源，因地制宜规划建设中心村，作为乡村振兴的人口和资源集聚高地，推动特色村、历史文化名村成为乡村振兴的亮点和招牌。四是全面推进乡镇建设。学习借鉴浙江做法，开展“百镇示范，千镇整治”行动，打造“美丽墟镇”，增强服务带动农民增收、农业发展和乡村建设能力，把乡镇建设成服务农民的区域中心，辐射带动美丽乡村建设。
（四）抓要害、抓关键，加快农业现代化步伐。“十四五”农业发展要瞄准现代化进程，将农业现代化纳入全省现代产业体系建设范畴，前瞻性规划布局战略性新兴产业、特色产业集群发展、区域性产业基地、生物基因及种业发展战略性安排。要抓住种子和耕地两个要害，坚决打好种业翻身仗，严防死守耕地保护红线，持续提升耕地质量，力争粮食产量稳中有增，为确保国家粮食安全和重要农副产品有效供给作出广东贡献。要抓住两大关键，一是加快高标准农田建设，大力推进承包地碎片化整治整合，鼓励农户自愿互换、政府以奖代补，配套建设机耕路、水利设施等，连线连片建设高标准农田。二是加快农业技术装备现代化步伐，大力推进数字农业。分类部署推进适合平原、丘陵、山区农业生产的全程机械化、半机械化技术装备，融合信息化技术，不断提高智能化、自动化、半自动化生产经营水平。三是切实促进小农户和现代农业发展有机衔接。要持续深化“两大载体”建设，即积极发挥现代农业产业园区和“一村一品、一镇一业”重要载体的作用，积极培育和发展家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，大力发展适度规模家庭经营、集体经营、合作经营和企业联合经营；加快健全紧密型的利益联结机制，让小农户通过土地流转、要素入股、劳动力就业、产销对接等形式参与新型农业经营主体，多途径持续增加农民收入。
（五）以改革创新为动力，破除阻碍乡村振兴的体制机制障碍。深化新一轮农村改革，着力激发农业农村发展动力活力。“十四五”我省乡村振兴要实现走在全国前列的目标，关键靠改革。一是要在破解城乡二元结构上有新突破。推进珠三角村改居社区综合配套改革，以城市社区为发展定位，大力推进“城中村”规划建设管理体制、集体土地管理体制、股份合作公司市场化转制改革、基本公共服务以及公共产品供给体制改革，加快促进农民市民化进程。二是要在农村综合改革上有新突破。分类指导推进农村集体产权制度改革，推动农村“三变”改革。加快推进农村“三块地”产权制度改革，尤其是宅基地制度改革，切实清查处理违法占用耕地建房，加强农房风貌管控，彰显岭南特色。三是要在调整城乡资源要素配置上有新突破。把乡村振兴摆上优先位置，必须下决心调整城乡资源要素配置结构，建立健全乡村振兴投入保障机制。要切实把资金投入保障落实到位，抓紧制定实施土地出让收入用于“三农”比例的政策措施。广开投融资渠道，引导撬动各类社会资本投向农村。健全和完善乡村振兴用地保障机制，完善人才流向乡村保障政策，创新乡村振兴项目审批和资金管理方式。
附件：各地区脱贫攻坚和乡村振兴工作亮点、存在问题及意见建议汇总表
