关于借鉴港澳经验
促进我省行业协会商会发展的调研报告
为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》“完善社会管理制度，创新社会管理方式，借鉴发达国家和地区的先进经验，不断完善公共治理结构”的要求，充分发挥行业协会商会在应对世界金融危机和发展社会主义市场经济中的独特作用，促进我省经济社会又好又快发展，省政协副主席汤炳权率港澳台委员会调研组，就“借鉴港澳经验，促进我省行业协会商会发展”专题展开调研。分别听取了省政府有关部门和省内有代表性行业协会商会的情况介绍，并赴港澳调研发挥行业协会商会作用的做法经验。调研基本掌握了我省行业协会商会发展的情况和存在问题，借鉴港澳做法经验，对促进我省行业协会商会发展提出了建议。
一、我省行业协会商会发展现状和存在问题
我省是社会主义市场经济发育较早的省区，也是行业协会商会发育较早、发展较快的省区。据统计，我省现有依法登记成立的行业协会（含行业性商会）1498家，其中全省性的行业协会201家，涵盖全省企事业单位38218家，基本形成了适应社会主义市场经济体制的行业协会商会发展模式和制度雏形。2005年，我省制定出台了全国第一部有关行业协会的地方性法规《广东省行业协会条例》，2006年，省委省政府又作出了《关于发挥行业协会商会作用的决定》，标志着我省行业协会商会法人治理结构初步建立，内部管理和组织行为不断完善和规范。近几年来，全省行业协会商会每年招商引资约300次，举办培训班约1.2万期，提供咨询服务1.6万次，组团考察超过1000次，举办和组织参展约1400次，制定行规行约超过1000项，参与行业标准的制定或修改近4500次，为政府提供决定依据近1700条，协调会员与消费者纠纷约1900起。行业协会商会已成为我省经济社会发展的一支重要力量。与此同时，行业协会商会在应对国际金融危机、提供资质证明、代表行业签订协议、推动产业结构升级、促进行业技术创新、规范行业经营行为、推动行业自律等方面作用越来越明显。如广东电脑商会面对金融危机冲击，拟牵头组织500多家IT厂商，抱团远赴阿联酋迪拜开办“中国商品批发中心”。广东高科技产业商会引领有实力的数百家会员进军欧美，投资东南亚，与国际商界广泛合作，引起国家领导和有关部门的高度重视。深圳市外商投资企业协会开展国际商事调解，获得在142个国家、地区的强制执行力，为企业成功解决商事争议金额超过4亿元。行业协会商会的社会责任感逐步加强，据不完全统计，在支持四川抗震救灾活动中，全省行业协会商会及其会员企业捐款和捐物折款合计近20亿元。
但从总体看，我省行业协会商会发展仍处于初级阶段，在思想观念、体制机制、配套政策、法制建设以及人员素质等方面还存在一些亟待解决的问题。与应对全球金融危机冲击和提高我省产业国际竞争力要求相比，还存在较大差距。
（一）对充分发挥行业协会商会作用的认识还不到位。行业协会商会不仅是政府与企业之间的桥梁和纽带，也是政府与企业之间的润滑剂、粘合剂。充分发挥行业协会商会等社会组织的服务、沟通、公证、监督作用，是完善市场体系，规范市场秩序的重要举措，也是建设和谐广东的迫切需要。但对此社会各界认识还不到位。行业协会商会向政府反映意见或与政府有关部门沟通的渠道还不畅通，所掌握的行业重要信息难以及时送达有关部门和领导。政府部门职能转移和观念转变未尽人意。协会反映较为强烈的是，去年以来国家统计局不再每月向协会提供数据，致使协会在开展行业统计分析、预测经济运行趋势等方面的工作受到影响。政府在出台涉及行业发展的重大政策措施前，主动听取相关行业协会商会的意见还未形成规范，要求协会提供信息资料也带有“随意性”。
（二）已出台的法规文件尚未落到实处。《广东省行业协会条例》和《中共广东省委、广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》明确提出，要建立政府有关部门与行业协会商会沟通协调机制，政府制定涉及行业利益的政策规定前，应先征求行业协会商会意见；要将一些政府职能移交、委托和授权给行业协会商会，并建立相应的购买服务制度。但在实施过程中，行业协会商会普遍认为落实未尽人意。据不完全统计，全省性行业协会中，仅有34%的行业协会承担了政府转移、委托的部分职能，且多数是无偿服务。政府职能委托事项虽然逐年增多，但总体进展缓慢。行业协会商会参与涉及行业利益的决策、立法、论证、咨询的机制和政府购买行业协会商会服务的制度还不健全。
（三）扶持和促进行业协会商会发展的措施不多。行业协会商会作为独立的法人单位，是非营利组织，需要政府从政策和资金上予以积极扶持，促进其健康发展。福建、浙江、山东、江苏等省份都投入专项资金进行扶持。相比之下，我省在扶持行业协会商会发展上力度不够。我省部分行业协会运作经费困难。据统计，全省性行业协会有84家以会费为唯一收入来源。多数行业协会收入偏低，50万元以下的有83家，仅10万元以下的有22家，省经纪人行业协会等14家协会甚至是零会费收入。由于收入来源单一，经费短缺，多数协会仅能维持日常管理和人员工资费用，难以为会员展开针对性服务。与此同时，国家出台的配套政策如《企业所得税法》和《企业所得税法实施条例》对非营利组织税收减免的优惠政策还未落到实处。因国家一直没有出台相应的非营利组织认定管理办法，导致行业协会商会按照章程为会员提供有关服务如举办展览、培训人员等，收取的参展费、培训费，需按经营性实体营业收入缴付营业税和所得税。据估算，行业协会商会上缴的税赋相当于总收入的10～15%。
（四）行业协会商会自身发展参差不齐。部分行业协会存在会员覆盖率不高、代表性不强、权威性不足、公信力不够等问题。如工业类行业协会，会员企业一般不超过行业企业总数的40%，而国外一般都超过70%。覆盖面窄，意味着协会的社会合法性不足、代表性不强，所能掌握的企业和行业的信息不充分，难以发挥综合性的协调功能。有的协会仍习惯于用行政手段办会，或存在着较严重的依附政府倾向，缺乏凝聚行业共识、规范行业行为、促进行业发展的能力。相当部分协会缺乏一支专业化、职业化、高素质的管理队伍。许多行业协会商会的领导和骨干力量原是从历届政府机构改革中分流出来的，现已陆续到了退休年龄；同时由于目前行业协会商会仍按事业单位进行工资管理，工作人员收入总体偏低，而且无法给聘用人员评定或认定职称，对高素质人才缺乏吸引力，导致行业协会商会的管理人才“青黄不接”，发展受到人力资源的严重制约。
（五）行业协会商会的政治和社会地位与其重要性不相适应。随着市场经济的发展，行业协会商会的作用日益重要。在行业情况调查、政策建议和对外维护中国企业利益等方面发挥着不可替代的重要作用。但目前我省对社会组织、行业协会商会及其专职人员应有的政治地位和社会地位重视不够。特别是各级人大代表、政协委员名额分配中，各行各业都有一定比例，但行业协会商会却没有代表、委员名额，致使他们的参政议政渠道不顺畅，难以发挥应有的作用。
二、港澳行业协会商会发展的主要经验
香港、澳门的行业协会商会是在市场经济体系下自主发展起来的，在经济社会生活中扮演着不可或缺的重要角色。
（一）是政府施政和决策的重要咨询平台。行业协会商会掌握的咨讯是第一手的，在帮助政府分析、研究形势，提出政策、规划建议中发挥着重要的功能作用。特区政府非常重视行业协会商会的作用，不仅设立了行业发展基金、培训基金等，大力扶持培育行业协会商会，而且在推出重要发展规划、施政政策以及政府的施政报告和财政预算案时，必先听取行业协会商会的意见，并形成机制。各行业协会商会内一般都设有政策专责小组，负责研究政府的产业政策及其它相关政策规划，定期向政府提出意见建议。在全球金融危机下，澳门厂商会提出了13条应对危机的建议，被政府悉数采纳。与此同时，作为会员的资讯平台，行业协会商会不但定期为会员提供经济、市场、行业走势及预测等咨讯服务，而且针对政府的重要议题进行意见调查，供政府和公众参考。
（二）在全球金融危机中抱团应对，发挥积极作用。港澳行业协会商会在金融危机下，更加自觉地“埋堆”（抱团），共同应对危机冲击。许多行业协会商会积极为会员申请政府资助，并为会员融资提供担保。同时改变以往企业单打独斗的做法，联手开拓国内国际市场。还强化了研究的力量，积极开展市场调查，进行可行性评估和研究，出面加强与各有关部门的协商，有针对性地提出拓展市场方案，收到了单一企业无法达到的效果。香港贸发局和五大商会与广东外经贸厅及有关行业协会合作，组织了250多家品牌产品，在广州、东莞等主要城市举办“香港潮流商品展览会”，受到市民热捧，为香港企业拓展内地市场开辟了新路。香港中华总商会积极推动会员与世界各地商界的交流，组织会员企业赴俄罗斯、阿联酋迪拜、印度等国家开拓市场。香港电子业商会成立了内地政策关注组，针对内地加工贸易政策重大调整、产业转型升级等，及时研究政策形势的发展变化，提出因应的对策建议；并成立企业融资关注组，帮助会员企业解决融资难问题。
（三）成立“破产欠薪保障基金”，发挥行业协会商会在应对经济危机和突发事件中的缓冲功能。香港政府早于1985年就立例设立了“破产欠薪保障基金”，并交由香港总商会代为管理。“破欠基金”由行业协会按统一标准向每户企业按年度收取，专门用于垫付破产企业员工的拖欠薪金，待企业清算后再按规定全额或部分收回。这一做法在发生经济危机或突发事件时能起到缓冲功能，保障破产企业员工权益，有利于协调和缓解社会矛盾。该基金运作20多年来，成效卓著，至今累计盈余已超过15亿港元。（见附件：借鉴香港经验，解决企业欠薪问题）
（四）港澳行业协会商会在立法会中拥有法定议席。港澳的行业协会商会历史悠久，发展成熟。会领导都是行业的领军人物或知名企业家，在业内具有相当的实力和影响力，在社会上也得到广泛认同。由于管理团队均由专业化、高素质的高端管理人员组成，行业协会商会在服务企业、政企沟通、企业维权、国际交流、推动行业健康发展等方面发挥了强有力的作用。港澳的法律制度保证了行业协会商会的政治地位。香港五大商会及有关行业协会在立法会60个席位中占有7个法定的议席，澳门的行业协会在立法会的29个议席中也占有2个法定席位。这使行业协会商会较好地承担了政府和企业之间的联系沟通协调促进作用。
三、借鉴港澳经验，促进我省行业协会商会发展的建议
切实解决我省行业协会商会的存在问题，不断促进其规范发展，充分发挥其积极作用，是落实科学发展观，促进我省经济社会发展、维护市场经济秩序、维护行业利益和社会稳定的需要；也是推进我省行政管理体制改革，完善社会主义市场经济体制，促进政府转变职能，提高驾驭市场经济能力的需要；更是适应世界贸易组织规则，应对国际贸易摩擦，扩大我省对外开放的需要。要以落实珠三角《发展纲要》为契机，认真借鉴港澳经验，促进我省行业协会商会健康发展。
（一）从战略的高度重视促进我省行业协会商会发展。随着经济全球化的发展，行业协会商会等非政府组织在公共领域和准公共领域发挥着越来越重要的作用。充分发挥行业协会商会的作用，发展民间经济合作机制，形成社会管理和公共服务的合力，是提高我省产业国际竞争力、提高我省经济国际化水平的迫切需要。各级政府要高度重视促进行业协会商会培育、发展和规范问题，并把它作为落实《纲要》的重要举措来抓，积极促进其健康有序发展。
（二）建立健全政府重大决策及相关政策出台前听取行业协会商会意见制度。行业协会商会的宗旨是为会员提供服务，维护行业、会员的合法权益和共同经济利益，维护市场秩序和公平竞争，沟通会员与政府、社会之间的关系，促进社会公共利益。行业协会商会掌握着企业和行业发展的第一手资讯，最了解企业的实际情况。各级政府凡制定涉及行业利益的政策规定和行业发展的重大措施，必须事先听取和征求行业协会商会意见；组织著名商标、名牌产品评选，涉及企业产品的评优，以及公用事业和垄断性行业企业提出的调价要求等，都应事先听取有关行业协会商会的意见。这要形成制度，作为政策出台的规定程序。行业协会和商会也要努力改进工作方式，深入开展行业调查，积极向政府及有关部门反映行业、会员诉求，提出行业发展和立法等方面的意见建议，积极参与相关法律法规和行业标准及行业发展规划的制定和完善，充分发挥在完善体制、协调关系、规范行为和促进和谐中的积极作用。
（三）加快政府职能移交、委托和授权改革进程。推进政府职能转变，必须更好地发挥行业协会商会的作用。各级政府要对管理权限进行全面清理，把不该管、管不了也管不好的事情交给行业协会商会。应以法律法规和规章为依据，选择行业代表性强、运作较规范的行业协会商会为试点，逐步推进政府职能的移交、委托和授权。如行业内的重大投资、改造、开发项目可行性前期论证，对项目的责任监督，以及业务培训等职能，可依法委托行业协会商会完成，建立相应的购买服务制度，并把它列入财政预算。要建立政府购买行业调查报告制度，各行业协会商会每年就本行业情况形成专题或月度、季度研究报告，经专家评审后，提交政府部门作为决策参考；要建立政府购买行业统计数据制度。将行业协会商会列入法定统计序列，通过购买行业协会商会数据，更好地掌握经济运行和行业宏观运行情况。通过建立政府购买服务制度，推动政府职能转变，减少政府投入，增强决策科学性。同时，行业协会商会通过开展有偿服务，得到持续健康发展。
（四）推动扶持行业协会商会的各项政策落到实处。要根据《广东省行业协会条例》和省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》，认真清理各种不利于行业协会商会发展的政策措施，营造行业协会商会发展的良好政策环境。要认真落实对行业协会商会的各项扶持优惠政策，并根据实际，研究和推动形成新的扶持政策。应把行业协会商会列入政府有关政策法规文件发送范围，同时在信息、资料和统计数据等方面给行业协会商会提供方便，海关、统计、工商等部门的统计数据应免费提供给行业协会商会。要落实税收优惠政策，减免行业协会商会的所得税，为支持它们的自身发展和建设提供条件。
（五）着力解决行业协会商会人才引进和职称评定等问题。行业协会商会要在经济社会发展中发挥重要作用，必须要有一大批专业化和高素质的管理队伍。在发达国家，行业协会商会是高端人才聚集之地。目前我省对行业协会商会工作人员入户、档案管理、工资福利、职称评定等，尚未有明确具体的政策规定，行业协会商会所聘用人才没有单位给以评定或认定职称，新进人员主要是从社会和高校毕业生中招聘，档案仍挂靠人才交流中心。由于职称评定问题长期得不到权威部门的认定和社会的认可，工资福利待遇偏低，致使我省行业协会商会难以吸引到高端人才，受人力资源的制约十分严重。应赋予行业协会商会行内企业资质认定和等级评定、专业技术职称、职业资格评定，行检行评等职能，切实解决行业协会商会引进人才和留住人才问题。
（六）发挥行业协会商会在应对金融危机和国际贸易摩擦中的独特作用。行业协会商会具有临近市场的敏锐触角和社会组织的整体战斗力。面对贸易保护主义抬头、国际贸易摩擦日益加剧的严峻形势，充分发挥行业协会商会等非政府组织的独特作用，支持他们作为企业和行业利益的代言人，共同拓展市场，在国际贸易争端的诉讼和谈判中发挥对话主体作用，使政府及行政机关从外贸、金融的一线纠葛中脱身，在不违背WTO公平竞争的原则下，实现政府不出面照样能够保护国内市场和产业的目的，以维护企业、行业乃至国家的利益。在融资问题上，可借助行业信用，创新信用机制。由行业协会商会牵头，把真正优质的中小企业捆绑抱团，形成群体信用，切实解决中小企业融资难问题。同时，尽快建立完善我省破产欠薪保障基金制度。我省正在借鉴上海、深圳等地经验，制定出台《广东省企业欠薪保障规定》。建议可同时参考香港一些成熟做法，并广泛征求行业协会商会的意见，尽快完善出台，以保障劳动者的基本劳动报酬权益，维护社会和谐稳定。
（七）在人大、政协中设立社会组织功能界别。随着政府职能的转变，社会组织整体作用和社会影响日益扩大，但其政治和社会地位还未得到充分体现。目前，我省行业协会商会在省人大和省政协中还未有代表委员名额。应根据《发展纲要》科学发展、先行先试的根本要求，大力促进社会组织发育发展。建议在人大、政协增设社会组织功能界别，在代表、委员的名额分配中，把社会组织作为一个界别纳入分配，行业协会商会要有一定比例的代表、委员名额，为他们参政议政畅通渠道。
（八）加强粤港澳行业协会商会的交流合作。建立粤港澳多元化、多层次合作机制，必须大力推进三地行业协会商会的交流合作。要简化手续，为三地行业协会商会交流提供方便。应允许港澳行业协会商会在我省设立相应的分支机构，就近为其会员提供服务，允许其利用论坛、展会、推介会、对接会等各种形式，实现内联外通，提升行业形象和地位。建议顺应三地经济融合的需求，建立跨行政区划、全面覆盖粤港澳的区域性行业协会商会，更好地协调三地政府与企业、企业与企业之间的关系，加强彼此的联动合作，帮助企业增强国际竞争优势，提升大珠三角整体竞争力。
调 研 组 名 单
顾 问
汤炳权 省政协副主席
戴德丰 全国政协常委、省政协常委、香港四洲集团主席
卢伟硕 省政协常委、澳门众联集团有限公司董事长
组 长
喻 军 省政协港澳台委员会主任
副组长
郭晓莉（女）省政协副秘书长
艾特莎（女）省政协港澳台委员会专职副主任
组 员
张 华（女）省政协常委、省贸促会副会长
丘 杉 省政协港澳台委员会特聘委员、省社会科学院港澳台研究中心主任
周运源 中山大学港澳珠江三角洲研究中心教授
陈越华 省外经贸厅外商投资促进处处长
附件：
借鉴香港经验，解决企业欠薪问题
香港解决企业欠薪问题的做法很值得借鉴。为了保障劳动者权益，维护社会稳定和改善投资环境，香港早在1985年成立了“破产欠薪保障基金”，为遭无力偿债的雇主拖欠工资、代通知金及遣散费的雇员提供适时援助，发放特惠款项。资金出现困难时，政府还会向“破欠基金”提供过渡贷款。而且香港还对欠薪雇主有严厉的罚款和刑事处罚，任何雇主如故意及无合理辩解而违反有关规定，即属犯罪，可处罚款35万港元及监禁3年。
1. 香港破产欠薪保障基金(破欠基金) 以及破产欠薪保障基金委员会是在1985年根据《破产欠薪保障条例》（香港法例第380章） 成立的。目的是以发放特惠款项的形式，为雇员在遇到雇主无力清偿债务时提供适时援助；作出垫支，从而保障雇员可取得被拖欠之工资、代通知金、遣散费或其它根据法例或合约条款可享有的款项。
2. 破欠基金委员会的组成及管理职能。破欠基金委员会的管理职能：a管理破产欠薪保障基金；b就商业登记证征费率向行政长官提出建议；c执行《破产欠薪保障条例》所委予的其它职责或行使该条例所授予的其它权力。
破欠基金委员会的组成： 本届委员任期(2008年4月1日至2010年3月31日)，委员名单如下：
张枝先生，MH (代表雇员)
劳工处助理处长 (负责欠薪保障事宜)
助理首席法律援助律师 (负责处理破产事宜)
破产管理署助理首席律师
3.破欠基金主要收入来源。破欠基金主要收入来源为每年向商业机构征收450元的商业登记证征费。其它收入来源包括藉代位权从无力偿债雇主剩余资产收回的款项及破欠基金存款所得回报。截止2008年10月底，香港破产欠薪保障基金的累计盈余为14.37亿港元。
4.破产欠薪垫支保障基金其保障范围包括：
a. 欠薪：四个月工资，每人最高限额为三万六仟元；
b. 代通知金：一个月工资或二万二仟伍佰元(以金额较低为准);
c. 遣 散 费：最高限额为伍万元加余额一半。
5. 破欠基金自1985年成立以来，为无力偿债雇主的雇员提供适时援助，对维持香港劳资关系和谐及社会稳定有着重大的贡献。
据有关数字显示，香港2008年破产欠薪保障基金申请宗数达到6,448宗，较2007年大幅增加33%，是自2003年沙士以来首次回升，基金垫支金额约9,600万元；其中，金融、保险、地产及商用服务业增幅最惊人，单是去年4至10月，已较2007年同期增加3.22倍。其中，逾6,000宗破欠申请个案共涉及818间公司倒闭，其中13间更为聘有50人以上的企业。按行业分布，饮食业、零售业是倒闭重灾区，饮食业的申请个案共1,217宗，较前1年上升近1成，零售业则录得1,001宗破欠申请。过往高踞前列位置的建造业，申请宗数为760宗，较2007年下跌约3成半。空运业及进出口贸易业情况亦不容乐观，破欠申请分别为693宗及497宗。破欠基金委员会早前预料，今年经济环境仍然极度艰难，估计基金申请宗数最少上升5成至9,500宗，当中饮食业及零售业前景最为严峻。
据破欠基金最新数字显示, 今年首4月,商业登记证征费总额较去年同期录得13%跌幅,由1.68亿元下降至1.46亿元。同期,破欠基金支付的垫支总款却大幅上升近2.1倍,垫支款项由2330万元升至7220万元。
经济逆境下,部分具历史的企业也不敌金融海啸倒闭, 今年首4个月无论申请人数、已处理的申请及垫支款项总额均录得大幅上升。破欠基金今年首4个月申请人数为2788宗,较去年同期的2283宗上升22%,涉及申索款项总额为1.57亿元,较去年同期的1.15亿元,升幅为37%。每宗平均垫支25860元,较去年同期的18975元升36%,反映有更多高薪及高年资一族受影响。
破欠基金自1985年成立以来，从制度上为无力偿债雇主的雇员提供法律援助与适时的经济支持，对维持香港劳资关系和谐及社会稳定有着重大的贡献。
