加快富县强镇步伐 扩大内需增长空间
根据今年省政协常委会工作要点的安排，省政协组成以汤炳权副主席为顾问，经济委员会张远贻主任为组长的调研组，围绕“加快富县强镇步伐，扩大内需增长空间”专题，于今年三、四月份先后赴广州市增城、佛山市三水、韶关市曲江和新丰、河源市和平和龙川、江门市开平、肇庆市四会等地开展调研，分别召开了省市县相关职能部门及部分镇负责同志参加的座谈会，并请21个地级以上市政协提供了书面材料。调研组认真听取了各地各有关方面的情况介绍和意见，实地考察了部分乡镇、工业园区和企业，反复研讨有关材料和对策建议。现报告如下：
一、我省发展县镇经济的好做法和成效
（一）省委省政府相继出台加快县镇经济发展的政策措施。我省有121个县（市、区），其中67个县（市），1139个镇。发展县镇经济一直是我省经济工作的重点和难点。近年来，省委省政府相继出台了产业和劳动力“双转移”战略、《关于富县强镇释权改革的指导意见》、《关于促进粤北山区跨越发展的指导意见》、《关于实施扩大内需战略的决定》、《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”的实施意见》等新举措，目前已完成主体功能区的规划编制，积极推进统筹城乡发展综合改革试点工作，有力推动了县镇经济社会的协调发展。
（二）县镇二三产业所占比重上升，呈现加速发展态势。2003-2009年，县域固定资产投资平均增速达28.8％，高出全省平均增速9.9个百分点。县域实际利用外商直接投资增幅也明显高于全省平均水平，如2008年高出7.2个百分点。县域产业结构按比重大小排序，已稳定在“二三一”格局上。第一产业比重从2004年的29.4%下降到2009年的19.8%，五年时间比重下降9.6个百分点；第二产业比重从2004年的36.8%上升到2009年的44.4%，五年时间比重提高了7.6个百分点，呈现明显的工业化趋势。2007、2008、2009年县域GDP增速分别比全省高出1.7、3.2和3.8个百分点。2003年，67个县（市）中GDP增速高于全省水平的只有4个，到 2009年已达到61个。
（三）“双转移”政策效果显现，农民收入快速增长，消费趋旺。实行“双转移”政策以来，全省认定省级产业转移工业园33个，园区已开发面积约16.1万亩，总投资超过4000亿元；转移就业人口128.5万人。2009年，农村居民年均纯收入6907元，增长10.7%，连续三年增幅达到两位数。农民收入的大幅提高，助推了县镇消费增长。2009年，县域社会消费品零售总额增长21.8％，增幅比全省平均高1.3个百分点，其中36个县（市）增速超过全省平均水平，增速最高的罗定市达33.8％。县镇主要耐用品消费旺盛，2009年县域每万人已拥有汽车128辆，农村每百户拥有移动电话162.81部、计算机14.26台。
（四）富县强镇释权改革和激励型财政机制实施以来成效显著。在省本级第四轮行政审批事项清理过程中，省直单位将107项审批权委托和下放各级地方政府管理，特别是将其中的28项审批权直接委托和下放到县级政府管理。肇庆市封开县2003-2009年行政审批事项减少了139项，减少37.2%。激励型财政机制实施以来，县域财政收入大幅增加。2003-2009年，我省67个县（市）的一般预算收入，县均增加了3.1亿元，一般预算收入超亿元的县（市）从30个增加到65个，县级一般预算收入占全省（不含深圳）比重提高了6.35个百分点。纵、横向财力差异趋小。2003-2009年，县级一般预算收入和一般预算支出增长快于省级和市本级，东西北地区一般预算收入占全省比重从16.2%提高到19.1%。
（五）交通、水利、文体等基础设施建设成效显著，基本医疗保障逐步完善。到2009年底，全省纳入交通规划的88个县级行政中心中，已有66个实现了30分钟以内上高速公路。全省乡镇已全部实现通沥青路或水泥路，占99.9%的建制村提前一年通了水泥路。珠江、韩江流域水利建设及江海大堤整治上了新台阶，全省大中型水库抗灾能力明显加强，小型水利效益不断提高。随着经济的快速增长，县镇村教育、文化、体育、卫生等基础设施得到加强，基本医疗保障制度逐步改善。
二、推进富县强镇工作的主要困难和问题
（一）县镇经济发展水平不高。从经济总量上看，2009年全省县域GDP为6600.98亿元，仅占全省的16.9%；财政一般预算收入为243.71亿元，仅为全省的7.4%；人均纯收入在全省平均水平以下的农户达60%；部分地区尚未达到国家医改方案提出的人均15元公共卫生服务经费标准。而浙江省2006年县域GDP就已达到8281亿元，占全省的63.1%；县域财政总收入达到651.13亿元，占全省的44.3%。
（二）县镇规划亟待加强。总体规划与控制性详细规划的编制不同步，县、镇之间缺乏有效衔接；由于县镇财力有限，村庄规划编制覆盖率较低，全省村庄至2009年底规划覆盖率只有37%，和平县17个镇中有14个没有编制控制性详细规划和分区规划；县域大部分村庄建设没有任何规划，不少村庄的建设完全由村委会，甚至个别人说了算，导致有钱人可以建多层高层楼房，普通农民只能建低矮小房，镇村建筑杂乱无序，有的地方甚至处于失控状态。
（三）县镇财政普遍困难。全省67个县（市）中有62个是转移支付县，可支配财力捉襟见肘。县级财政大多数只能勉强“保工资、保运转”。新丰县级财政收入刚刚过亿，6镇1街财政收入不足30万元的就有5个。近几年来政策性增支项目越来越多，增支量也大，如工资调整、社会保障等都是刚性增长，给县级财政平添巨大压力。政策性支出的决策不在地方，而新增支出却由地方筹措，受扶持县每年用于项目配套的资金总额非常庞大，加剧了县本级财政收支矛盾。同时，“撒胡椒面”式的专项资金投向，使得本来就有限的县本级财力随之分散，很难办成想办和急办的大事。
（四）城乡贫富悬殊现象依然存在。目前珠三角人均GDP相当于山区的4.04倍；全省城乡居民收入差距由2000年的2.67：1（以农民纯收入为1）扩大到2009年的3.12：1。主要集中在粤北和东西两翼地区的贫困村，至2009年底仍达3409个，相对贫困和没有稳定脱贫的贫困户高达70多万户，共计316.5万人。目前全省有人居住的泥砖茅草房仍达225.6万户（其中茅草房7-8万户），如果按2004-2007年改造15万户的进度计算，至少还要50年才能全部改造完毕。2011年起，依托扶贫开发“规划到户，责任到人”工作安排，用5年时间，全面解决全省54.15万户农村贫困户泥砖房、茅草房改造。而经济实力排在我省之后的江苏、浙江、山东等东部沿海省份，已基本解决农民安居房问题。我省山区农村贫困落后的程度，令外地前来调研考察的同志无不感到难以置信。
（五）县镇农村经济组织化程度和城镇化水平仍很低，文化资源十分匮乏。农村农产品经营小而散问题相当普遍。特色产业未形成规模，上档次的品牌很少。新丰县16个特色农业品牌种植面积仅1.43万亩。农业产业链条短,市场竞争力和抵御自然灾害、市场风险的能力不强，与现代农业的要求还有很大差距。截至2008年底，全省县域城镇化率仅为25.2%，城镇化率最高的四会市也只有50%，最低的县仅11.5%。全省村民委员会每万人拥有图书馆、文化站1.2个，图书室、文化站的藏书量平均每6个人共有1册，每万人拥有体育健身场所仅2.3个。
（六）责权利倒挂制约县镇建设发展，影响行政效率的提高。县镇党政领导事务多、责任大、权力小、薪酬低，缺乏推动工作、解决问题的必要手段。他们平时已把大量时间和精力用在跑行政审批、跑部门协调上。珠三角地区的一些特大镇, 城市化与工业化水平已相当高，却仍然按照农业地区的行政管理体制来运行，行政管理体制与经济发展不相适应，存在 “身大衣小”、“责大权小”的矛盾。县镇级政府的一些主要部门，如公安、司法、国土、国税、地税、工商、城管、电力、质检、电讯等，都实行垂直管理，基层同志说：“有钱有权的都垂直管理了，要负责任的却留给基层”。县镇级政府的行政自主权、经济决策权、社会事务管理权和综合调控能力都受到很大限制。一旦出现违法行为，县镇政府“看得到、管不着”，上级相关职能部门“管得着、看不到”。基层同志戏言他们是“芝麻大的官，绿豆大的权，天大的责任”。这种体制难以调动地方领导的积极性，难以提高执政能力和工作效率，急需研究解决。
三、加快推进富县强镇步伐、扩大内需增长空间的建议
（一）提高认识，明确目标，把富县强镇作为转变经济发展方式和实施扩大内需战略的头等大事来抓。作为经济发展和社会稳定重中之重的县镇，没有经济的大发展，就没有“郡县治、天下安”的政治基础和社会条件。2009年我省67个县（市）土地面积和人口分别占全省的84％和60％，生产总值仅占16.9%；而浙江省58个县（市）土地面积和人口分别占全省的89.7%和75.3%，生产总值却占到62.1%。两省土地面积和人口比重相差6个和15.3个百分点，生产总值比重却相差45.2个百分点。小平同志早在上世纪改革开放之初就明确指出：到20世纪末就要突出地提出和解决先富地区帮助和带动发展慢的地区，最终达到共同富裕。而现在21世纪已时过10载，我省区域间贫富悬殊状况还如此严重，不能不引起各级领导的高度警醒和重视。汪洋同志在河源市调研时就一针见血指出：“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东，到现在这个发展阶段，最穷的地方还在广东，这是广东之耻，是先富地区之耻。” 这的确是关乎广东荣耻的一个严峻政治考题。当然也要看到，以上数字固然反映出我省区域经济发展失衡的突出矛盾，同时也反映出我省县镇经济有着巨大的发展潜力。特别是在当前转变经济发展方式的形势下，加快富县强镇步伐，无疑是我省实施扩大内需战略的主要重点和抓手。根据我省基本实现现代化的规划目标，到2020年全省GDP将达到111018.6亿元。若县域经济所占比重从现在的16.9%提高到2020年的50%，年均提高4.52个百分点，10年后县域GDP将达到55509.3亿元；按照2005-2007年平均投入产出比1:3.28计算，投资需求将达到16900多亿元；消费对GDP的贡献率按50%计，消费需求将达到27000多亿元。这里面所蕴藏的投资与消费需求之巨是不言而喻的。全省上下尤其是省、市党委政府及各个部门，要统一思想，确定任务，齐心实干，把加快富县强镇步伐、扩大内需增长空间，作为转变经济发展方式、推动科学发展的头等大事和一场硬仗抓紧抓好，抓出显著成效来。所有县（市）都应当像增城市那样，不断强化富县强镇的历史使命感，切实提高富县强镇的能力和水平，出台统筹兼顾城乡发展的实质性措施，实现经济社会又好又快跨越发展。
（二）完善县镇发展规划和保障机制，严格规划管理。以我省“十二五”发展规划的编制为契机，根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《广东省基本公共服务均等化规划纲要》等文件，加快修改完善《广东省主体功能区规划（2010-2020）》。在保持与国家主体功能区规划衔接的同时，坚持“体现差异、突出优势、分类指导、科学发展”的原则，按照主体功能区发展定位，找准产业发展着力点，发挥各自优势，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的低碳发展新路，坚决摒弃一谈发展就大办工业的传统思维。对珠三角地区的县城和镇区，着重解决好向现代城市转化问题；对粤东西北地区，突出抓好环境友好型大项目布局和“双转移”工作，重点抓好欠发达县镇教育事业，加快农村人口转移就业。建立主体功能区的保障机制，实施差别化区域政策措施和绩效评价办法。制定我省生态发展区生态补偿机制和实施细则，促进县镇建设与产业发展、农民增收、环境优化的同步推进。优先安排县镇供水、排水、供电、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施，着力推进基本公共服务均等化。突出规划的权威性，制定规划实施细则，出台有目标、有要求、有进度、有保障、有责任的落实方案。强化城乡规划落实体系的约束力，严格执行城乡规划错案行政责任追究制度，形成制度规范、自我约束、责任追究相结合的制度体系，保证各类规划的全面落实。
（三）以完善产业转移园为重点，加快县镇现代产业和重点项目建设。产业振兴和项目建设是县镇经济发展的主导力量。要紧紧抓住扩大内需的大好时机，把建设现代产业园区作为富县强镇的重要举措，运用规划立法、行政手段、市场机制相结合的超常规政策措施，力促每个县都建设一批规模大、效益好、带动辐射力强的“造血型”产业项目。全省现有33个产业转移园未覆盖全部县域，应争取在“十二五”期间，实现县县都有省级或相当于省级产业园区。总结推广江门市开平和恩平两区共建一个产业转移园的“一园两区”成功做法，充分利用高速公路、国省道的交汇处建设现代产业园区，以交通便利助推产业发展，减轻发展成本。适当提高欠发达地区各类项目补助标准，对16个重点扶持县的水利、交通、电力、教育、卫生等民生项目补助标准应大幅度提高，适当提高一般山区县和珠三角欠发达县的补助，逐步摆脱贫困县镇“配套资金不足，有补助的项目不敢拿”的尴尬局面。要注重对已出台政策措施的落实和监督力度，放权要到位，监督也要到位，以强势执行力狠抓落实，
促进转变，推动发展。
（四）把“三旧改造”与“三个转变”有机结合起来，加快农村城镇化进程，促进农村消费。要着力推动县镇经济发展主要由依靠物质资源消耗向科技创新驱动转变，由粗放式增长向集约型发展转变，城乡二元结构向城乡一体化发展转变的“三个转变”。要加大“三旧改造”的力度和深度，靠近城市的要纳入城市发展规划，远离城市的要集约规划，探索出一条有我省特色的“三旧改造”新路子。这是破解土地资源大难题、改变“难以为继”的经济发展方式的有效途径。要用经济手段、市场手段、法律手段、环保手段，增加人口的集聚度。据测算，我省城市化水平每提高1个百分点，将拉动GDP增长0.5个百分点，消费增长1.6个百分点。若我省农业人口从目前占全省的37%下降到20%，至少可拉动GDP增长3000亿元，消费增长4000亿元；若每年转移100万农民进入中小城市，每年至少可以拉动200亿元的内需增长。因此要切实放宽市县两级中小城市的户籍迁移限制，保障外来务工人员合法权益，确保进城农民进得来、留得下、干得好，助推城镇化进程。可推广增城市将原来16个镇街整合为6镇3街的成功经验，以主体功能区规划为指导，将规模小、条件差、发展慢的镇与中心镇合并，形成 “卫星城”。要加快农村土地流转，大力发展农民专业合作组织。增城市用政府直接补贴的方式，积极推进土地承包经营权流转，目前全市流转面积达12.65万亩，占家庭承包总面积的32.8%，其做法值得效仿。要大力发展包括会展、运动、健身、娱乐、农家乐等第三产业。比如可启动岭南乡村文化广场建设计划，以部分财政资金带动社会投入，不仅可以促进群众性体育文化活动，还可以直接拉动内需增长。当前尤其要把“广东游”、“游广东”与县镇农村生态游建设结合起来，促进城镇居民的乡村休闲和观光消费。
（五）借鉴援建汶川的成功经验，形成先富帮后富的长效机制。去年我省实施“规划到户、责任到人”和“一村一策、一户一法”的扶贫措施，采取思想帮扶、种养帮扶、就业帮扶、智力帮扶和救济帮扶等一系列有效办法，已取得实质性效果。要把我省这一创新性扶贫机制长期坚持好、发挥好、完善好，在三年消除绝对贫困的过程中和基础上，尽快形成解决相对贫困、先富帮后富的长效机制。可借鉴我省在汶川实施“新家园、新希望”的主题援建经验，以“建设共同富裕新南粤”为主题，进一步整合我省政府资源、土地资源、人文资源、自然资源、社会资源、产业资源等，强力推动先富帮后富的各项工作。制定实施《建设共同富裕新南粤—百镇千村先富帮后富行动计划》，在16个特困县中，选择百多个产业或人文优势乡镇和千多个自然生态秀美村落，都指定对口帮扶的单位，从镇村规划建设管理、基础设施、土地经营、产业振兴、旅游开发、培训就业、环境整治、人文及自然资源保护利用等各个方面，实行全方位的帮富行动。同时把国家下拨和省各有关部门切块管理、撒胡椒面式使用的涉农项目资金，都捆绑起来，分期分批集中用于帮扶镇村的重点建设上。帮扶措施要考虑形成带动效应、长效机制和示范作用。如解决泥砖（茅草）房问题，依托扶贫开发“规划到户，责任到人”的工作安排，用5年时间，对全省54万户农村贫困户泥砖房、茅草房等进行全面改造。省财政要安排80-100亿资金，对农村贫困户泥砖房、茅草房改造补助标准要由5000元提高到1.5万元（其中省财政要补助1万元，市县不低于5000元），仅此一项就可拉动300-500亿元的内需。这是“农民得实惠、企业得市场、发展得空间、帮富得荣誉、政府得民心”一举多得的实事好事，也是让广东形象更体面、让人民生活更有尊严的伟大工程。应把这项行动计划作为整体项目，列入国家和省“十二五”重点项目计划，力争用五年时间，把帮扶镇村建设成为有特殊主题、有产业载体、有人文特色、有长年收益的共富名镇和生态新村。
（六）深化体制改革，加强县镇班子建设。在坚持以转变政府职能为核心推进行政管理体制改革大方向的同时，强化省市级政府对先富帮后富统一行动的制度安排、组织调配和行政干预，以强势领导力和强大执行力，确保富县强镇预期目标的实现。在后金融危机时代扩大内需的背景下，要重点实施先富帮后富、政府市场让出、提高社会保障水平、体制改革先行先试、民生减负等一揽子计划，充分发挥行政资源跨地区配置的主导作用和市场配置资源的基础性作用，真正让权、让市、让利于民，启动财政资金，撬动民间资本，推动有效创业，拉动内需增长。加快省管县体制改革步伐，提高省直各职能部门对县镇政府直接支持、指导、服务的功能。减少县镇政府的管理层次和中间环节，实现领导分工专业化，决策执行扁平化，从决策到执行一竿子插到底，建设更加有效率的管理体制与运行机制。在部分特大镇推进农村城市化，考虑设立市辖区或县级市。加大对县镇财政的支持，探索珠三角地区对欠发达地区的横向转移支付机制，逐步建立和完善县镇政权基本财力的保障制度。加强县镇基层领导的培养和使用，采取选调、高配、挂职、兼任、轮换、竞岗、加薪等激励干部成长的具体措施，把大批优秀县镇基层干部留在关键和艰苦的工作岗位上，干出一番大事业来。对部分优秀村支部书记也可考虑试行参公管理。
