关于我省新型城镇化建设专题调研报告
省政协调研组
今年9月，省委、省政府将在省政协机关召开专题协商会，围绕即将出台的《广东省新型城镇化规划（2014－2020年）》与各民主党派省委会、省工商联负责同志、部分省政协委员进行专题协商。根据省政协党组的工作部署，省政协组成以梁伟发副主席为顾问，经济委员会谢悦新主任为组长，部分省政协委员参与的专题调研组，在召开座谈会，听取省直有关单位情况介绍的基础上，于7月上旬分赴东莞、深圳、佛山、中山等地开展了实地调研。并组团赴浙江考察，学习借鉴兄弟省的经验和做法。通过座谈、调研和考察，委员们对我省新型城镇化建设基本情况有了更为全面和深入的了解，为参加专题协商做好准备。现将有关情况汇报如下：
一、我省新型城镇化建设取得的主要成就
近年来，省委、省政府高度重视城镇化建设，把推进新型城镇化建设作为解决“三农”问题、推动区域协调发展、扩大内需和促进产业转型升级的重要战略举措，在体制机制创新和政策制度设计等方面进行了许多有益尝试和积极探索，全省城镇化水平稳步提升、体系日趋完善。据统计，2013年我省常住人口10644万人，常住人口城镇化率67.76%，较2005年提高７个百分点，比全国平均水平高出14个百分点，珠三角地区城镇化率83.84%，相当于中等发达国家水平。以广州、深圳两个特大型城市为核心的珠三角城市群、以汕头、湛江为区域中心城市的粤东潮汕、粤西湛茂城镇密集区、以所在地级市为中心的城镇集中区已初具规模，全省已基本形成“一群、二区、多中心”的城镇化格局。
突出抓好顶层设计，因地制宜推进城镇化建设。近年来，我省相继出台了《广东省城乡规划条例》、《广东省主体功能区规划》、《广东省城镇体系规划（2012-2020）》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《中共广东省委广东省人民政府关于促进新型城镇化发展的意见》等政策法规性文件，强化顶层设计、大胆探索实践，走出了一条具有广东特色的城镇化发展道路。全省各地市根据各自的发展阶段、自然禀赋和资源要素等实际，因地制宜、科学发展，城镇化建设成效明显。比如，东莞市坚持以制造业立市，走出一条工业化带动城乡一体化，再逐步实现现代化的城镇化发展道路。中山小榄镇坚持城镇化与新农村建设“双轮驱动”，鼓励农民“离土不离乡”，就地创业就业，成功实现了农业社会向工业社会的转变。
积极完善基础设施建设，城镇功能和综合承载力不断提升。通过实施“双转移”、“促进粤东西北地区振兴发展”和“交通大会战”等重大发展战略，我省城镇道路、住宅、通信等基础设施和垃圾污水处理、公共绿地等生态环境设施得到逐步完善。到2013年底，全省公路通车总里程20万公里，公路网密度113公里/百平方公里。城际交通网络建设加紧推进，以广州为中心的１小时经济圈正逐步形成。城镇生活垃圾无害化处理率82.5%，生活污水处理率83.5％，全省地级以上市饮用水源水质全部达标，人均公园绿地面积14.8平方米。城市公共交通逐步完善、人居环境不断优化，城市功能和综合承载力不断增强。
户籍制度改革初见成效，基本公共服务均等化稳步推进。到2013年底，全省异地务工人员约2700万，其中60.2万人通过积分制落户城镇。通过制定实施《广东省流动人口服务管理条例》、《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》等法规文件，进一步强化了政府在提供基本公共服务方面的责任意识，提高了教育、医疗等基本公共服务均等化水平。从2013年起，我省将普通小学（包括民办学校）就读的义务教育阶段学生（包括农民工随迁子女）全部纳入省财政免费义务教育补助范围。目前，我省义务教育阶段非户籍在校生近400万，占在校生总数的32.7％。全面实施居民养老、医疗保险的城乡统筹，2012年我省率先实施在本省就读的农业转移人口子女参加居民医保，享受与当地居民子女同等的财政补助政策。通过不断完善社会保障体系建设，促进了农业转移人口市民化进程，逐步缩小了城乡二元结构带来的基本公共服务差异。
（四）注重加强历史文化保护，城镇化发展不失“广东味”。近年来，我省在推进城镇化建设过程中不断加强传统文化的保护与传承，多次组织开展全省文物普查工作，进一步摸清了全省历史文化资源情况，为历史文化资源保护与利用奠定了坚实基础；组织编修历史文化保护规划、划定历史文化街区、文物建筑和传统特色建筑的紫色保护范围，全省23个国家和省级历史文化名城、10个历史文化名镇和15个历史文化名村等一批具有岭南文化特色的名城名镇名村得到有效保护和修缮。例如，佛山市倾力打造陶瓷商贸中心名镇――禅城南庄镇、岭南文化和自然生态特色名镇――南海区西樵镇，城镇建设中充分展示独特的地域文化和历史风貌。
二、我省新型城镇化建设面临的主要问题
长期以来，我国实行的城乡二元结构失衡是城镇化问题的症结所在，加之体制机制、历史文化、自然地理条件等因素影响，我省城镇化建设虽然取得了一定的成效，但总体质量不高，与长三角、京津冀等地区相比、与全面建成小康社会要求相比，还存在一定的差距：
统筹协调机制有待完善。城镇建设规划涉及领域多、范围广，长期以来，我省城镇规划职能划分由发改、住建、国土等多部门分工负责，尚未建立统一的规划职能部门，规划效率不高，统筹协调相对失位。由于存在编制部门和编制时间的差异，时常造成经济社会发展、城乡建设、土地利用等专项规划间不衔接甚至互相冲突的情况，有的规划缺乏对空间布局、产业支撑和人口聚集等要素的通盘考虑，有的规划已超越自身的资源、环境的承载力限制，缺乏科学依据。此外，规划的编修尚未纳入法制化轨道，新一届党委政府对规划连续性、严肃性认识不够，编修随意性大。
（二）区域发展严重失衡。长期以来，由于受多种因素的制约，我省粤东西北地区总体经济实力不强，地方财政基础薄弱，交通、水利等基础设施相对落后，基本公共服务发展滞后，城镇化水平与珠三角地区存在较大差距。到2013年底，粤东西北地区的常住人口为4928 .81万人，占全省常住人口的46.30%，但粤东西北城镇化率仅为48.76%，比珠三角地区低35.5个百分点。人口回流慢、常住人口和城镇人口增幅小也在一定程度上影响了粤东西北地区城镇化水平的提升。
土地开发利用粗放低效。一些地方脱离实际，借推进城镇化之名，违背经济和城镇化发展规律，盲目追求城镇化速度和城镇化率，外延粗放型经济增长方式没有得到根本性的改变。部分地方政府依靠“土地财政”和传统投资方式拉动经济，大搞房地产开发和“面子”工程，经济发展缺乏产业支撑，占地过多，土地利用率低下。
（四）基本公共服务均等化发展滞后。一是机构设置和人员编制与社会管理任务不匹配。珠三角地区户籍与非户籍人口倒挂现象严重，个别县（区）甚至建制镇的常住人口规模已高达数十万人，远超国外中等城市的规模与标准，却只能按照县或镇的级别配置公共资源和管理服务。二是由于国家现行的财税体制，涉及医疗卫生、义务教育、社会保障等公共服务的资金经费按户籍人口拨付，流出地政府对农业转移人口的公共服务经费却没有随之流转，即“钱未随人走”。财事权不匹配给我省特别是珠三角各市带来了巨大压力，在目前社会资本尚未进入公共事业领域的当下，普及基本公共服务仍然靠地方财政勉强支撑，制约了基本公共服务均等化的发展。三是受城市生活成本高、就业稳定性差、城市户籍没有分红、计划生育政策以及生活习惯差异等因素影响，以及对农村宅基地使用权，耕地、山林地承包权被收回的担忧，农业转移人口将户口迁入城镇的积极性不高、意愿不强，也在一定程度上影响了基本公共服务均等化水平的提升。
（五）社会综合治理方式亟待创新。一是思想认识不到位，以人为本、服务为先的科学理念还没有牢固树立，服务与管理割裂、脱节。一些城市治理人员的素质能力跟不上城镇化的快速发展，不会做、不善做新形势下的群众工作，应对处理突发事件和复杂问题办法不多、简单粗暴。二是城镇管理机制不健全，社会组织参与不够，制度规定不够到位，存在职责不明、分工不细、运作不规范等现象，对城镇执法部门考评机制不完善，不敢管不愿管的问题突出。部分城市社区建设滞后，服务和管理职能没有得到有效发挥；三是城镇居民文明素质有待提高，普遍缺乏“主人翁”意识，“乱穿马路”、“广场舞扰民”等不文明现象频发，城镇居民自律意识有待加强，城市文明新风尚还没有真正形成。
（六）环境承载力和环境安全问题日益严峻。一是城市资源消耗超过正常供给能力，部分地方污水处理设施配套管网、生活垃圾处理设施等环保基础设施建设滞后于城镇化建设发展，城市内河涌污染严重，全省仍有8.1％的省控河断面水质劣于Ｖ类，工业发展、机动车尾气造成的ＰＭ２.5污染日趋严重，城市环境质量无法满足社会预期。二是城市建设布局与生态安全格局不相匹配。部分城市开发强度过大，开发方式粗放，对生态安全格局考虑不足，重点生态功能区被挤占破坏现象仍然存在，生态功能弱化趋势明显。三是环境风险问题日益突出，部分城市发展定位与区域流域环境功能要求不协调，不少大型重化工项目布设在重要江河水域和人口密集区，存在环境安全隐患。
（七）新农村规划建设发展缓慢。村庄规划编制落实不到位。很多地方政府把村庄规划实施责任推给村委会，但资金和配套设施投入不足，行政村规划缺乏统筹指导，难以落实。“建新不拆旧”现象严重，部分农民建了新房不拆旧房，占了新宅基地不退旧宅基地，还有相当数量的闲散空地圈而不用、占而不建。人居环境未能有效改善。“有新房无新村”已被部分媒体形容成“广东现象”，村民只关注自家新建住房，怎么对自家有利就怎么建，结果新房建得很漂亮，但整体布局混乱，卫生条件差，污水横流、人畜共处的现象仍然存在。此外，村居建筑普遍缺少“广东元素”，岭南乡村特色不足，没有展示出与我省经济社会发展、历史文化传统相匹配的农村新貌。
三、加快推进我省新型城镇化建设的建议
推进以人为核心的城镇化，需要更加注重以人为本，既要把政策的落脚点放在推进农业转移人口市民化上，不断提高人口素质和生活质量，使广大城镇居民共享改革成果和城市文明。同时，也要处理好城市建设与农村发展、工业化与农业现代化的关系，紧紧围绕“三个定位、两个率先”的总目标，科学规划、统筹兼顾，走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路。
（一）坚持规划引领、分类指导，加强统筹协调，促进城镇化科学有序发展。一是各级党委政府必须高度重视，把推进新型城镇化作为促进当地经济社会发展的战略举措，严格落实领导责任制，常抓不懈，切实提高城镇化的质量和效益。建议成立省级城镇化工作领导小组，由常务副省长任组长，省发改委牵头，会同经信、教育、公安、财政、人社、国土、环保、住建、交通、卫计等部门统筹规划，协同推进。二是尽快制定出台全省城镇化中长期规划，建立纵向从省到乡村、横向从总体规划到各个专项规划的科学规划体系，建立健全各类规划的有效衔接机制和规划体系的整体运行评估机制，把城镇化规划与经济社会发展规划、“十二五”规划、主体功能规划、城乡建设规划、土地利用规划等相衔接，确保各类规划协调一致、上下贯通。三是将城镇化规划制定、编修纳入法制化轨道，建立专家咨询、民主评议、核准发布、评估修订等制度，确保城镇化建设依法、依规顺利推进。四是根据区域发展的差异性，珠三角和粤东西北地区新型城镇化建设应各有侧重。珠三角地区要以提高城镇化质量为主要方向，突出抓好“三旧改造”工作，全面优化城市功能布局，着力打造成为以高端制造业与现代服务业推动经济增长的世界级城市群；粤东西北地区要严格按照主体功能区的划分，利用比较优势，大力推动区域中心城市扩容提质，进一步强化县城和中心镇建设，实现各自的发展定位、资源共享和集聚效应。
（二）提高用地效率，推动产城融合，保证充分就业，务求城镇化发展质量和效益。一是要提高土地利用效率。按照优化结构、严控增量、盘活存量的要求，大力提升用地效率。新增建设用地主要用于基础设施、民生工程和重大项目。严守城市边界增长，防止新区建设演变成单纯的房地产开发。大力推进“三旧”改造，进一步盘活存量土地，推进城市更新项目实施。对开发强度过大的城市，应逐步减少年新增建设用地指标。二是大力推进产业园区整合改造，加快“退二进三”、“腾笼换鸟”步伐，提升产业发展质量和层次，使产业符合城市发展需要，增强产城融合发展基础。加强园区间的统筹协调，采取严格审批和评估制度，明确各园区产业发展重点，避免无序竞争和产业同质、重复建设的现象，增强产业对城镇化的支撑。合理布局包括城市商业、文化、科研、居住、会展、旅游和医疗等在内的城市综合体建设，使城市功能更趋完善，增强城镇综合承载力。三是要深入落实就业优先战略。没有农村剩余劳动力的稳定就业，城镇化将成为“空中楼阁”。各级政府在推进城镇化建设中应优先考虑扩大就业规模、改善就业结构、创造良好就业环境的需要，建立经济政策对就业影响的评价机制。大力发展第三产业，广开服务业就业渠道，着力提高服务业就业比重。促进以创业带动就业，贯彻落实好各项税收优惠、收费减免、小额担保贷款、财政担保和贴息等政策，切实改善创业环境。
（三）有序推进农业转移人口市民化，逐步缩小基本公共服务城乡差别。一是进一步调整户口迁移政策。根据城镇化发展规模和综合承载力的实际，实施差别化的落户政策。综合承载力小的城镇，可适时全面放开落户限制；综合承载力大的城镇，要合理确定落户条件，科学设置落户指标和积分办法，广州、深圳两个特大型城市应严格控制人口规模。不断完善积分落户制度，优先解决存量和本地人口，优先解决进城时间长、就业能力强、可适应城镇经济社会发展环境人口的市民化问题，不断提高高素质人才等常住人口的城镇落户率。二是依法保障农业转移人口的合法权益，提高其落户城镇的积极性。加快推进农村土地确权、登记、颁证工作，依法保障农民的土地承包权、宅基地使用权。进一步完善农村土地流转、征用、补偿机制，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运作。确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，有助于在城镇化和农业现代化进程中，依法维护好农民权益，消除农民进城就业的后顾之忧。三是加快建设城乡统一的社会保障体系。重点是使进城农民工享有与城镇居民同等的社会保障，逐步将异地务工人员及其随迁家属纳入城镇教育、医疗、文化、社会保障服务体系，逐步缩小附着在户籍上的社会福利差异，实现城乡统一的社会保障制度。四是加强住房保障制度和劳动力市场体系建设。建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。建立城乡统一的劳动力市场，推动形成公平就业、同工同酬的制度环境，消除就业和用工歧视。
（四）创新社会治理方式，提升城市综合治理水平。实现社会管理“管得到、管得住、管得好”，必须从全局和战略的高度，深刻认识和准确把握社会管理规律，全面提高社会管理的科学化水平，防止“民怨”变“民愤”。一是大胆探索创新社会治理方式。进一步完善党密切联系群众制度，充分发挥工青妇等社团组织的作用，积极培育发展壮大新的社会组织，鼓励和引导社会各方面参与社会治理，真正实现“人民城市人民建、人民城市人民管”的美好愿景，二是加快推进城市管理信息化建设，切实保障城市安全，建立和完善数字化城市管理系统，推进三网融合，普及互联网和无限宽带，提高城市管理水平和城市运行效率，以“智慧城市”发展带动城市化管理方式的创新；三是要尊重社会不同群体利益诉求，逐步实现城市治理以常住人口为导向，使城市治理资源配置与人口规模相适应，推进基层社会治理的民主化、制度化发展。随着城镇化进程的发展，不可避免会损害到一部分人的利益，利益诉求也随之多元化，社会矛盾进入凸显期。各级政府部门要以落实《广东省信访条例》为契机推进依法治理，进一步建立健全利益诉求表达机制，加强县(市、区)、镇街、村(社区)三级综治信访维稳平台建设，严格落实“三公开”、行政听证、基层参与等制度，政务公开要特别关注社会弱势群体，为其了解信息、表达诉求提供便利。总结和推广村（社区）社会治理好的经验和做法，大力推进社区公共服务中心建设，使政府的公共服务资源更好地覆盖全体居民。加强基层法制化建设，推动法律进社区，营造全面学法、懂法、守法的良好氛围，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的法治环境。
（五）加快绿色低碳城市建设，注重岭南传统文化传承与保护，避免城市建设“千城（楼）一面”。一是推进森林进城、森林围城，加快城市森林生态系统、城镇景观林带和环城防护林建设，构建城市绿色生态屏障和绿地体系。加快建筑节能改造，不断提高绿色建筑比重。二是要完善城市污水、垃圾处理等重要环保设施建设，加大环境监测保护力度。从保障生态环境安全出发，构建城市格局红线体系，明确城市生态安全空间控制要求。严格控制高能耗、高排放产业和行业，大力发展节能环保产业。三是要注重岭南传统文化的传承与保护。加强广府文化、潮汕文化、客家文化和非物质文化遗产等挖掘和利用，致力古街区、古民居、古村落和古建筑的保护与整治，将传统文化保护传承与城镇化建设有机结合，塑造既有时代气息又体现岭南文化传统的城镇风貌，避免出现“千城 （楼） 一面”的现象。
（六）坚持以城带乡、城乡联动，加快推进城乡发展一体化。一是要促进城乡规划管理一体化。科学编制县域村镇体系规划和镇、村规划，加强县对村的规划统筹和指导。注重保持乡村风貌和地域文化、民族特色,建设各具特色的“美丽乡村”。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅和居民点建设。二是建立科学合理的资源流动和定价机制，使城乡间的人才、技术、资金等要素在一定范围内实现合理流动、优化配置。加快建立城乡统一的人力资源市场和建设用地市场，创新面向“三农”的金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。加快农业保险产品创新和经营组织形式创新，完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设。三是加快“美丽乡村”建设，与新型城镇化发展相适应。总结推广清远阳山““拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”成功经验，充分发挥村民理事会的统筹协调作用，有效调动全体村民积极性，自己想办法解决自己的事，加快“美丽乡村”建设。
（七）拓宽城镇建设投融资渠道，加快推进财事权分配制度改革。一是进一步深化财税金融体制改革，建立科学、合理、多元化的城镇化成本分担机制，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例，加快理顺劳动力输出地与输入地之间的关系，避免地方政府“小马拉大车”。同时，按照财事权相匹配的原则改革完善现行财税体制，确定中央和地方、省市与县乡的支出责任，建立与吸纳外来人口落户数和常住人口规模相配套的转移支付体系，健全地方税体系，减轻地方政府对“土地财政”过度依赖。二是理顺政府职能部门与城市建设投融资主体之间的关系,加强投融资平台建设，探索发行地方政府一般债券、专项债券，为城市基础设施建设筹措长期建设资金。建立和完善民营资本进入公用事业领域政策措施，充分调动民间投资积极性。三是积极争取国家新型城镇化试点。近期，国家将在全国启动新型城镇化综合试点工作，重点放在强镇改市、行政管理创新和行政成本降低等方面，建议全力支持我省符合条件的市参与申报，争取在农业转移人口市民化成本分担机制、城镇化多元可持续投融资机制、农村宅基地制度改革、创新设市设区模式等方面取得突破，形成示范。
