关于我省农村合作医疗情况的视察报告
广东省政协第十视察团
（2003年10月20日）
为推动我省农村合作医疗工作持续、健康地开展，以教科文卫体委员会副主任张孝娟为团长，省药品监督管理局巡视员郑子弘、教科文卫体委员会副主任吴明兴为副团长的省政协第十视察团一行17人，于2003年8月4日至8日，赴肇庆、云浮市及所属的德庆、郁南、新兴县，对我省农村合作医疗保障制度情况进行专题视察。期间，视察团听取了当地政府及主管部门的情况介绍，召开了8次座谈会，还深入到乡镇村及卫生院，实地察看并就合作医疗情况与村民进行了交流座谈。此前，视察团还听取了省农业厅、卫生厅关于全省农村合作医疗的情况介绍。现将视察情况报告如下。
一、我省农村合作医疗的基本情况
2001年底，省政府下发关于《转发广东省人大常委会关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议的通知》。去年6月，省政府召开了全省农村合作医疗工作会议，落实省委、省政府关于解决农村特困群众“就医难”意见，部署贯彻实施省人大关于建立和完善农村合作医疗保障制度的议案，全面推进农村合作医疗工作。会后，全省大部分市、县积极行动起来，掀起了建立以保大病、保住院为主的新型农村合作医疗保障制度高潮。各地因地制宜，采取分类指导、重点扶持等措施，积极探索建立和完善农村合作医疗发展的新路子，并取得了良好的效果。至今年5月底止，全省有91个县（市、区）、1043个乡镇已经全面铺开，参加农村合作医疗及其他医疗保障制度的农村人口约1000万。2002年全省共有194万多人次享受了农村合作医疗的补偿，共计补偿金额2.8亿元。
（一）领导重视，精心组织，积极推进农村合作医疗发展
合作医疗惠及千家万户。肇庆、云浮市党委政府高度重视这项工作，把它作为实践“三个代表”，为民办实事的一项“民心工程”来抓，把建立和发展农村合作医疗保障制度列入社会发展规划，摆上政府议事日程。云浮市于2002年7月全面启动实施农村合作医疗和试行农民健康保险制度，市、县领导一把手亲自抓工作部署、抓工作进度、督办合作医疗；各县（市、区）、镇成立了领导机构，层层落实责任制，并从县机关和镇政府抽调人员组成工作组进驻各村进行宣传发动；镇、村将具体任务分解到人。市、县还组织督查组进行督查，定期通报进度。由于领导重视，措施得力，云浮市至2003年7月底止，全市参加农村合作医疗145.6万人，占农村应参加人数的76.8%；肇庆市至2003年3月底，全市参加农村合作医疗104.6万人，占农村应参加人数的34.9%。都实现了省的目标。
（二）积极探索农村合作医疗保障制度的新形式
近年来，我省职能部门对农村合作医疗保障制度形式进行了积极探索，在总结经验的基础上，确定了以镇办、保大病、保住院为主的新形式，目的是将有限的资金集中用于解决大病对农民造成的困难。肇庆、云浮市在建立新型农村合作医疗保障制度的同时，并在县一级建立农村合作医疗保障救助基金，作为合作医疗的补充形式。云浮市全部实行镇办形式；肇庆市除高要市实行村办形式外，其余都是镇办形式。至2003年3月底止，肇庆市人均合作医疗筹资额为20元；至2003年7月底止，云浮市筹集到农民个人缴纳的合作医疗保障金人均10元以上。住院者都可按费用的30%～50%报销，封顶线为1500元。德庆县《农村合作医疗保障救助基金章程》规定：对参加农村合作医疗患大病住院难支付的大额医疗费用，特困户总额超过6000元、其他农户总额超过8000元的，可申请救助资金，经县农村合作医疗工作领导小组审批，视情况给予1000至3000元的救助补偿。
（三）多方筹资，财政加大扶持力度
资金筹集是农村合作医疗最大的难点问题。为解决好资金筹集问题，除参加农民交纳10元以上的合作医疗经费外，各级财政都加大了扶持力度，村集体也对参加者给予适当的补助。省财政去年安排扶持东西两翼和粤北山区发展农村合作医疗的专项资金7150万元，今年预算安排9150万元。从2004年起，省财政的合作医疗引导资金将按参加人数每人每年10元的标准安排，并要求市、县、镇三级财政的扶持资金合计也要力争达到每年人均10元，最低不少于5元。去年，肇庆市财政安排了50万元作为农村合作医疗工作经费，市、县、镇共筹集763.8万元专项基金，占筹资总额的37.5%。云浮市财政去年安排了18.3万元作为农村合作医疗引导金；今年市、县两级财政分别按参加人数每人5元的标准安排资金（其中市2元，县3元），目前市财政已安排了200万元的专项资金。此外，肇庆、云浮市还通过发动社会各界捐款，资助农村合作医疗。如云浮市云安县通过宣传，发动民营企业家、个体老板和其他人士捐资，共筹得资金26万元，解决了1.7万名特困群众的医疗保障金问题。
二、存在的主要问题
委员们认为，我省农村合作医疗工作虽然取得了一定成绩，但还存在不少问题，开展工作的难度依然很大。
（一）部分地方领导对农村合作医疗工作重视不够。一些农民对此也认识不足由于合作医疗过去办办停停，一些地方的领导对能否建立农村合作医疗保障制度还持怀疑态度，强调困难，没有进行认真部署，或缺少切实有效的措施；一些农民对合作医疗缺乏信心，担心其不能长久，担心资金被挪用，担心在患病时医疗费无法按章程规定报销等；由于合作医疗只保大病、保住院，受益面很小，部分农民存在怕吃亏的心理。因此，发动农民参加合作医疗的难度仍较大。目前参加者许多是镇、村干部及其亲属，或是经反复动员后才参加的。
（二）一些地方强调财政困难，没有安排必要的资金扶持合作医疗发展。各级财政在合作医疗上的投入还不够，离中央要求各级财政按参加人数每人20元的扶持标准有较大距离，还不足以有效吸引群众参加。
（三）一些地方的合作医疗方案（章程）还不够完善。农村合作医疗保障制度方案（章程）是参加者获得医疗补偿及受益多少的尺度，其合理性直接关系到合作医疗的发展。如果报销标准太低，容易造成基金穿底；如果报销标准太高，一定程度上会挫伤农民的积极性。目前各地都将住院作为是否给予报销的标准；一些地方对医疗费报销项目限制太多。如：白内障切除手术，其费用较多，有的医生鼓励病人看门诊、在家治疗，这样做不但治疗效果好，而且可以节省住院费用，减轻患者负担，但由于其不是住院治疗，而得不到合作医疗的补偿。有的地方农村合作医疗章程规定：床位费，诊费，以及X光、心电图、B超、胃镜等最基本的常规检查费都不予报销。
（四）部分市县合作医疗管理机构还不健全。目前市一级的合作医疗主管部门有一半没有单独的办事机构，由其他职能部门代管；县一级很少设置单独的机构；乡镇一级基本上由农林水办公室或临时抽人负责。这些制约着农村合作医疗管理工作正常地开展。
（五）经济落后地区农村卫生服务保障能力较低。建立农村合作医疗保障制度是要解决农民看病支付问题。据调查，农民在基层卫生院看病费用是市一级医院的三分之二，要解决农民看病难问题，就应该立足于当地卫生院。而目前多数经济落后地区的乡镇卫生院房屋陈旧、设施简陋、高素质的医务人员匮乏，无法满足广大农民群众医疗保健的需求，不利于减轻农民医药费用的负担，也增加了合作医疗费用的开支。
（六）有的地方工作指标定得太高。我省根据广东的实际情况，制定了到2006年参加农村合作医疗人口覆盖率要由目前的30%提高到60%以上，力争2010年达到85%的工作目标。但在视察中发现，有的地方存在着急于求成的思想，有的比较贫困地区，工作指标定得太高，提出了今年8月底前人口覆盖率达到100%的目标。有的乡镇为了完成任务，竟有70～80%农民参加合作医疗交纳的资金由镇政府支付。这些不切实际的做法，不符合自愿、个人出资为主的原则，违反了循序渐进的客观规律，超出了地方政府的承受能力，不利于合作医疗工作可持续地开展，变成了新的“公费医疗”。
三、几点建议
合作医疗是现阶段农民获得基本医疗保障的必由之路，在经济困难地区显得尤其重要。通过视察，委员们提出了如下建议：
（一）提高认识，加强宣传工作。农村合作医疗能否持续发展，取决于农民对其意义的认识程度。因此，我们要通过广播、电视、报刊、标语以及受惠农民的现身说法等形式，进行广泛宣传发动，使农村合作医疗的意义、政策深入人心，做到家喻户晓，从而不断提高广大农民健康风险意识和参加合作医疗的积极性。
（二）多渠道筹集农村合作医疗基金，并加强对基金的监督管理。各级政府要重视对农村合作医疗的扶持，在财政上给予大力支持。市、县、镇三级财政扶持资金要列入当地财政预算，并抓紧落实，以保证政府扶持的资金足量、按时到位；同时，要大力提倡社会热心人士对合作医疗的捐助。农村合作医疗基金是农民的保命钱，对其加强监督管理尤为重要。目前虽然已建立了农村合作医疗基金的管理制度和监督检查机制，但仍需要进一步完善。除此之外，还需要定期向农民公布基金使用情况、进一步完善和加强内部审计及外部监督管理工作。
（三）要建立和完善农村合作医疗管理机构。建议省应该明确对各级农村合作医疗管理机构的设置并作出统一的要求；市、县应有专门的管理机构和配备一定的专职管理人员；负责举办农村合作医疗的乡镇，要指定专门的管理机构、专人负责。
（四）重视对合作医疗方案（章程）的研究、完善审核工作。各地要加强对合作医疗方案（章程）的研究，不断完善其条款，在保证基金不穿底的前提下，制定的章程要有利于调动广大农民参加的积极性，有利于合作医疗事业的发展。此外，还要加强对保大病补偿机制、启动农村贫困人口医疗救助制度的研究。建议参考现行商业保险一些好的做法，合理确定合作医疗的起报点、报销比例、报销项目及报销封顶线。
（五）加强农村卫生院建设。建议政府增加对山区乡镇卫生院的投入，加大对其扶持的力度，改善医疗设施。同时，要加强对医务人员的培训，提高医疗技术水平。此外，还可以通过建立市县一级医院的专业技术人员轮换到乡镇卫生院挂职等制度，为基层卫生院提供有力的技术支持。
（六）发展新型农村合作医疗，要循序渐进。农村合作医疗是一项复杂的系统工程，涉及面广。在农村合作医疗建立的初期，用一定的行政手段是必要的，但从可持续发展战略高度考虑，发展农村合作医疗必须紧紧依靠广大农民，要让他们自觉自愿参加，其发展才会有生命力。因此，在推行新型农村合作医疗保障制度的过程中，各级政府要注意稳妥推进，循序渐进，定的工作指标及采取的措施要符合当地的实际，千万不能急于求成，否则，就有重蹈停办覆辙的危险！
