全国政协“构建城市医疗卫生服务体系
为全面建设小康社会服务”研讨会交流材料
构建城市医疗卫生服务体系为广东全面建设小康社会服务
广东省政协教科文卫体委员会
（2003年11月）
随着社会主义市场经济体制的不断完善，广东省的城市医疗卫生服务体系也在不断发展。城市医疗卫生改革本着调整存量、控制增量的原则，加强了卫生资源配置的宏观管理，使卫生资源总量得到适度增长，卫生服务可得性和卫生资源利用效率得到不断提高。
一、广东省城市医疗服务体系的现状
至2002年底，广东省共有卫生机构15500个，其中医院2444个，门诊部（所）11976个，预防保健机构420个，独立执业的城市社区卫生服务机构405个，其它卫生机构255个；医院床位总数16.9万张；卫生技术人员26.47万人，其中，医师10.5万人、注册护士8.54万人；平均每千人口拥有医院病床达2.20张、卫生技术人员3.43人，其中，医师1.36人；医疗机构固定资产289.6亿元，其中医疗设备112.7亿元；医院每床占用固定资产19.97万元。98.5%以上的城镇居民步行或乘坐交通工具在半小时行程距离内就有卫生保健机构，比全国高出5个百分点。
2002年广东城镇医院门诊量35942.7万人次；住院量413.4万人次，县及县以上医院病人平均住院日从12.9天缩短为11.63天。婴儿死亡率由1997年的28.90‰下降到2002年的11.29‰（漏报校正后），5岁以下儿童死亡率由1997年的36.80‰降至2002年的13.59‰，孕产妇死亡率由1997年的59.50／10万人降至2002年的24.01／10万人。传染病报告总发病率(含新生儿破伤风和结核病)从1997年的142.74/10万人降至2002年的124.93/10万人。居民期望寿命为74.52岁，高于全国平均水平的70.8岁。
二、做好城市医疗服务工作的经验和体会
（一）坚定不移地贯彻新时期卫生工作方针
随着市场经济的发展，广东省城镇化建设的速度逐渐加快，这就对构建城市医疗卫生服务体系提出了更高的要求。为此，我省在坚持新时期城市卫生工作方针的基础上，从实际出发，采取突出重点、分类指导、整体推进、协调发展等措施，坚持政府统筹、部门协作、全社会参与的“大卫生”观念，以质量效益为主，走优质、高效、低耗及提高人民群众健康水平为中心的发展道路。
（二）卫生事业发展目标和任务明确
为建立和发展城市医疗服务体系，广东省制定的卫生事业发展目标是：到2010年建立起基本适应社会经济发展和城镇居民多层次需求的卫生服务、医疗保障及卫生执法监督体系；加强重大疾病的防治，降低传染性和非传染性疾病的发病率。为实现这一目标，我省还制定了分三步走的具体步骤：第一步，到1998年实现全省城市卫生事业发展总体水平进入全国先进行列，某些项目赶上世界先进水平；第二步，到2000年,基本实现人人享有卫生保健，基本建立起有中国特色、能适应居民不同层次保健需求的卫生服务、医疗保险和卫生执法监督体系；第三步，到2010年全省人民的主要健康指标、卫生服务、医疗保障、卫生执法监督体系、居民生存质量和生命质量均达到或接近中等发达国家的平均水平。
（三）采取有效措施，加快城市医疗卫生改革与发展
1．加快卫生管理体制改革。“九五”期间，广东省认真贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》及国务院下发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，通过调整资源配置，推行区域卫生规划，发展城市社区卫生服务，鼓励发展医疗集团或医疗联合中心。我省社区卫生服务工作于1996年开始试点，现在已基本形成网络,综合服务功能日趋完善。在推行医疗机构分类管理的过程中，我省重视发展民办的营利性医疗机构和非营利性医疗机构，逐步实行卫生全行业管理。
2．制定和完善卫生经济政策。改革开放以来，我省利用广东较为宽松的环境，不断改革完善卫生经济政策，通过完善医院补偿机制，改革医院运行机制，从而极大增强了医院的生机与活力。1992年，我省制订了《关于进一步促进卫生改革的若干问题》的政策，在全国较早提出和推行医院院长目标管理责任制和院长负责制的改革；通过医疗卫生服务价格体系改革，有效地控制了医药费用过快增长。
3．制定和完善卫生人力、科教政策，努力提高医疗服务水平和科研能力。我省采取培养与引进相结合、积极推进人事制度改革等措施，不断开发人力资源。目前，全省共有8所高等医学院校，本、专科招生人数已达6000人，较好地满足了医疗卫生单位对人才的需求。在“九五”期间，我省实施了“五个一科教兴医工程”，改变了医学科研教育相对落后的状况，提高了科研能力。
4．完善公共卫生政策，提高防病能力。我省坚决贯彻“预防为主”的方针，加强了防疫防病机制规范化的建设。1984年成立了冷链系统办公室，1992年将新生儿乙肝疫苗接种纳入计划免疫，2000年通过了世界卫生组织无脊灰区的证实工作。为加强对艾滋病的控制，1999年建立了广东省预防与控制艾滋病协调会议制度，制定了《广东省预防控制艾滋病中长期规划》和《广东省艾滋病防治战略计划》。在2003年非典疫情爆发之际，我省成立了由副省长任组长的防治非典工作领导小组，有效地监测和防治了非典疫情。最近，我省又进一步完善了预防大规模传染病的机制，提高了防病治病的能力。
5．加强卫生法制建设，提高执法水平。近年来，广东省人大颁布了《广东省母婴保健管理条例》、《广东省发展中医条例》；省政府发布了《广东省医疗机构管理实施办法》、《广东省医疗收费管理办法》、《广东省除四害管理办法》、《广东省实施献血法办法》等规章；修改了《广东省医疗事故处理办法实施细则》；完成了我省卫生法规、章程的清理、修订工作，进一步规范卫生执法和卫生管理工作。
6．加强对中医药的管理，明确发展目标。我省坚持中西医并重的方针，于1988年批准成立了省中医药管理局；1985年和1995年两次召开振兴中医工作会议；1997年首次召开了全省中医科技大会；1995年下发《关于加快发展广东中医工作的通知》、《中医事业“九五”计划和2010年规划》和《农村中医工作、中医药科技发展“十五”计划》，为我省中医药事业发展明确了目标和任务。
7．完善医疗保险政策。我省不断改革医疗保障制度，大力推行城镇职工基本医疗保险制度。1992年开始医疗保障制度改革试点工作，随后制定了《关于全省城镇职工基本医疗保险制度改革的规划方案》，逐步建立了医疗保险费用筹措机制，建立了医患双方的制约机制，保障了参保职工的基本医疗需求，促进了医疗机构内部改革。
三、构建城市医疗服务体系存在的主要问题
（一）卫生事业发展不平衡，卫生投入不足
由于我省区域间的经济发展不平衡，珠江三角洲地区与东西两翼及粤北山区之间在人均GDP、财政、城乡间居民收入等方面存在很大的差距，而现行财政和卫生事业实行的又是分级管理体制，当地经济的发展水平和财政状况很大程度上影响其卫生事业的发展。2000年，广东省政府卫生支出占财政支出的5.90%，卫生事业费占财政支出的2.78%，分别低于1996年0.89和0.59个百分点。政府卫生投入不足，转移支付比例小，客观上造成了政府对卫生事业发展的宏观调控乏力。
（二）主要疾病谱发生明显变化
随着广东省经济、社会和卫生事业的发展以及人民生活、健康水平的不断提高，人口的疾病谱已发生了明显的变化。具体表现为急性传染病的死亡率显著下降，而恶性肿瘤、心血管、呼吸系统、脑血管等疾病的死亡率已跃居前十位。预计在21世纪初期，广东省主要疾病谱将进一步发生变化，慢性非传染性疾病的患病率将继续上升，而病毒性肝炎、肺结核、性病尤其是艾滋病等疾病的感染、发病形势将相当严峻。
（三）卫生资源配置不够合理，服务体系已不适应社会经济的发展和人民群众的需求
长期以来，我省实行的是与计划经济体制相适应的卫生管理体制，医疗卫生机构是按部门、按地方、按行业的行政隶属关系来设置，并由多部门管理。因而造成了条块分割、机构重叠、卫生资源盲目和重复配置等不合理格局，不少地方卫生服务供给与需求失衡。随着社会经济的发展，人们潜在的卫生需求将不断被释放出来,卫生系统服务体系的改革势在必行。
（四）卫生机构管理体制和运行机制亟需进一步改革完善
目前，各种医疗卫生机构的行政隶属关系和所有制界限尚未真正打破，卫生全行业管理与医疗卫生机构属地化管理仍难以落实，各种医疗服务要素的准入制度亟待建立和完善，各级、各类医院之间、药店与药房之间以及医生之间缺乏公平、有序的竞争机制。
（五）城市流动人口增多、户籍人口老龄化给卫生服务带来多重压力
在城市化进程中，人口老龄化日益成为广东省突出的社会问题。2000年广东省65岁以上的老年人口已达523.65万人，占总人口的6.1%。老龄人口患病比例高，使城镇医疗卫生服务费用逐年攀升，与此同时，大量无本地户籍的外来流动人口迅速增加，使城市加快建立、健全和完善全民基本医疗保障体系成为迫在眉睫的重大课题。
（六）加入WTO对广东城市医疗卫生事业发展提出了新的挑战
我国加入WTO，在医药领域上所作的主要承诺有：⑴保护知识产权；⑵降低药品、器械关税；⑶取消大型医疗器械的管制；⑷开放药品分销服务；⑸开放医疗服务等。上述领域的开放将对广东省卫生服务领域带来深刻的影响。面对这一新形势,既有机遇，又有冲击，如何趋利避弊，积极采取应对措施，值得我们认真研究。
四、构建城市医疗服务体系的思路和建议
（一）加大转移支付力度，增加财政对边远地区卫生投入
建议政府增拨卫生专项经费，通过专项转移支付对东西两翼及粤北山区城市公共卫生项目和卫生机构基础设施建设、设备购置及人才培养给予补助，通过政策倾斜，以改善卫生筹资公平和增加政府的宏观调控力度，缩小区域间卫生发展的差距。
（二）调整卫生发展策略，大力发展社区卫生服务，加强对慢性非传染性疾病的预防控制
由于广东省主要疾病谱发生了明显的变化，因此，卫生发展策略必须作出相应的调整，制定的卫生干预政策和采取的控制措施要与主要疾病谱变化相适应。要利用政府大力推进社区建设的有利时机，明确凡是广东省境内具备提供社区卫生服务功能基本条件、符合有关法律法规规定、能独立承担民事责任的法人或自然人均可申请举办社区卫生服务，通过引入社会力量开展社区卫生服务，以促进社区卫生服务的发展。建立对主要慢性非传染性疾病的登记制度，实施三级预防，加强对地方病、职业病、营养缺乏性疾病、食物中毒、寄生虫病的防治和监测管理。
（三）加强卫生资源优化配置，加快推行医疗机构属地化和卫生工作全行业管理
加快制定和实施区域卫生规划，探索创新区域卫生规划方式，避免单纯依靠行政命令配置资源。通过将区域卫生规划纳入当地人大审议和监督实施，以加强对医疗机构、医生及医疗设备等医疗服务要素的市场准入控制，不得多头审批卫生资源配置，推行医疗机构属地化和卫生工作全行业管理。
（四）鼓励和扶持民营医院发展，形成公平、有序的竞争环境，加快卫生体制创新
我省民营医院基本上分布在城市,应该鼓励民办非营利性医疗机构和营利性医疗机构的发展，促进医疗机构投资主体多元化。通过吸纳社会资金，引进竞争机制，优化卫生资源配置，不断满足人民群众对多层次医疗保健的需求。对于竞争性比较强、市场机制比较完善的医疗保健服务，可以让营利性或民办非营利性医疗机构去办。通过分工协作，达到卫生资源的优化配置。
（五）加强对城市居民、城市流动人口和民工的疾病监测和预防控制，加大对重大传染性疾病的预防控制力度
加快实施城镇居民基本医疗保险制度，及对城镇弱势群体实行大病医疗救助等形式的医疗保障制度，以增强城镇居民抗疾病风险的能力，改善卫生服务水平和提高人民群众的健康水平。
要明确政府职责，转变观念，公平对待为流入地经济发展作出重要贡献的广大民工，加强对他们健康权益的支持和保护。一方面，逐步扩大免疫规划，适时将技术成熟、安全、经济、有效的疫苗纳入免疫规划范围；另一方面，要尽可能地将流动人口和民工等重点人群纳入免疫接种范围，以加强对流动人口和民工的疾病监测和预防控制，加大对重大传染性疾病的预防控制力度。
（六）继续完善配套政策和监督干预措施，抑制医药费用过快增长
经过改革开放二十多年的发展，广东省已基本解决“看病难”的问题，而目前制约广大人民群众有效卫生需求的主要是“看病贵”问题。因此，要坚持对医药费用实行“总量控制、结构调整”政策，从总体和总量上把握合理的增长幅度和速度；对医疗服务要素实行准入制度，坚决制止和处罚部分医疗机构滥开展医疗服务项目、实际上是损害群众利益的行为。大力推行社区卫生服务，节约全社会的医疗卫生费用，有效地提高广大人民群众的生存质量。
（七）加快入世后的政策调整，促进卫生事业的健康发展
依照入世承诺，我国将实施WTO与医疗卫生领域相关协定，并对现行的卫生政策、法规等进行修订和完善。卫生部门必须深化卫生管理体制、机制、结构的改革，建立符合市场经济规律、符合国际惯例的卫生监督执法体系，同时要制定和实施符合WTO的宏观调控政策和措施，以实现区域卫生规划的目标。
