“我省义务教育公用经费安排管理使用情况”专题视察报告
省政协第4视察团
（2015年7月)
按照全国政协关于“各专委会都要开展一次以上具有监督性质的视察或调研活动”的要求，根据省政协党组工作要点的安排，5月下旬，以省政协科教卫体委员会主任杨兴锋为顾问，副主任胡社军为团长的省政协第4视察团，赴湛江、阳江两市开展了具有监督性质的专题视察，主题是“我省义务教育公用经费安排管理使用情况”，并委托韶关、河源、惠州三市政协就此专题提供书面材料。视察团采取座谈了解与实地查看相结合、指定视察与随机视察相结合、问卷调查与核查数据相结合等形式，先后召开多场座谈会，听取了省直和湛江、阳江市政府及相关部门的情况介绍，深入部分中、小学校和县、乡（镇）财政局（所）实地视察，与多所学校领导和教师代表座谈，随机视察了部分农村小学（教学点），并从５所中、小学校和３个教学点的506名教师中随机抽取128名进行了问卷调查。现将视察情况报告如下：
一、我省加强义务教育公用经费管理使用的主要措施和成效
我省高度重视义务教育，将义务教育公用经费纳入政府财政预算保障范围，不断提高补助标准，并在2014年将其列入“十件民生实事”之一予以落实。到2015年，补助标准已达到小学每生每年1150元、初中每生每年1950元，与2007年相比，补助标准分别提高了近4倍和近5倍。2014年省财政拨付义务教育公用经费补助资金为75亿元，今年拨付了89亿元。为管好用好这些经费，2014年4月，省财政厅、省教育厅联合下发了《关于中小学校的预算管理办法（试行）》和《关于义务教育学校公用经费支出的管理办法》（粤财教〔2014〕83号）（以下简称“两个管理办法”），自2014年6月1日起实施。
（一）各级政府重视，为贯彻落实“两个管理办法”打下了坚实基础。“两个管理办法”下发后，省财政厅、教育厅及时跟踪指导，各地按要求组织了传达学习。从视察的湛江、阳江两市以及提供书面材料的韶关、河源、惠州三市（以下简称“五市”）反映的情况看，这五个市均成立了由财政、教育部门组成的专项领导小组，专题研究和部署“两个管理办法”的贯彻落实工作；所属县（市、区）和学校也相应成立了工作领导小组，形成一级抓一级，级级抓落实的工作格局。各级主管部门和各类学校对照“两个管理办法”的相关要求，加强了预算编制管理，切实管好用好义务教育公用经费。基层普遍认为，“两个管理办法”针对性、操作性强，起到了指导、规范的作用，为基层解决了实际问题，不仅有效保障了义务教育阶段学校的正常运作，而且有效遏制了义务教育公用经费被截留、挪用的现象。
（二）强化业务培训，为贯彻落实“两个管理办法”培训了一批“明白人”。2014年，省教育厅和财政厅先后联合举办了中小学校财务制度、中小学校会计制度和“两个管理办法”三期专题培训，培训对象主要是全省地级以上市、县（市、区）教育局、财政局及省属中小学校分管领导、财务部门负责人，累计培训1000多人次。“两个管理办法”下发后，各市、县（市、区）教育、财政部门也联合组织了专门培训，培训对象主要是中小学校长和相关财务人员。据省教育厅提供的情况，到目前为止，全省义务教育中的中小学校长和学校财务人员绝大多数参加了培训。问卷调查显示，教师们对义务教育公用经费补助标准表示完全了解的占94.7%、不了解的占5.3%；对义务教育公用经费使用范围表示完全了解的占73.3%、有所了解的占22.6%、不了解的占4.1%。
（三）采取积极措施，保障义务教育公用经费足额拨付到位。一是省级统筹义务教育公用经费的机制逐步完善。省财政厅统一了义务教育公用经费的补助标准，建立了义务教育公用经费的分担机制，将全省各个县（市、区）按经济条件区分五个档次，省分担比例分别为100%、80%、56%、40%、20%。二是将义务教育公用经费纳入各级财政预算保障范围。从“五市”反映的情况看，各级政府将义务教育公用经费纳入了财政预算保障范围，采取一次性拨付或分学期拨付方式，按省规定的补助标准足额拨付到位，确保了学校的正常运作。三是各级财政部门开设了教育资金专户。省级财政将义务教育公用经费补助资金直接拨付到县级财政教育资金专户，各县级财政将资金拨至镇（街道）财政结算中心的教育资金专户，或直接将资金拨到学校专项资金专户，实行专户管理，分校核算，做到专款专用。阳江市采取“五抓”（抓好组织领导、抓好预算编制、抓好流程规范、抓好管理使用、抓好监督检查）措施，有效保障了义务教育公用经费的落实。
（四）加大监管力度，义务教育公用经费的预算和支出管理逐步走上正轨。一是省直相关职能部门加大了监管力度。2013年，省审计厅对粤东4市（汕头、揭阳、汕尾、潮州）义务教育公用经费使用情况进行了专项审计，为“两个管理办法”出台提供了依据；2014年，省财政厅委托第三方对义务教育公用经费的使用情况进行了绩效评价；省教育厅开展了义务教育经费投入的专项督导检查。二是“五市”均成立了义务教育公用经费监管领导小组。从“五市”反映的情况看，这几个市均成立了义务教育公用经费监管领导小组，具体负责义务教育公用经费的统筹规划、组织协调、学生人数审核、资金拨付、管理监督等工作。惠州市还建立了内部监督和外部监督检查相结合的预算管理监督机制。三是建立了督查长效制度。湛江市连续两年将义务教育公用经费足额拨付到位作为十件民生实事督办事项之一，每月督促各县（市、区）报送义务教育公用经费拨付情况。韶关、河源两市委托第三方机构对全市义务教育经费保障机制、资金使用情况进行绩效评价。
二、我省义务教育公用经费管理使用存在的主要问题
从视察的情况看，随着我省义务教育公用经费补助标准的快速提高、管理制度的逐步完善，各地义务教育公用经费的管理和使用没有出现全局性、需要进行重大政策调整的问题，存在的问题主要表现在对政策的正确理解和严格落实上。
（一）有些地方中小学校预算管理规定执行不到位。一是预算管理体制不健全。有些县（市、区）仍未能以校为单位编制义务教育学校年度预算，有的由教育局汇总代编，有的由财政局代编，学校处于无单独年度预算状态。有的县（市、区）虽已以校为单位编制义务教育学校预算，但预算内容不完整、不具体，仅包含了教职工工资福利和个别长期设立的专项资金，而占学校经费大头的其它项目却未列入预算，如教师培训费、图书设备购置费等。由于中、小学校预算编制的缺失，经费缺乏预算的法定保障，存在经费保障的隐患。视察中了解到，在预算编制程序上真正能落实“二上二下”（“一上”：学校编制预算建议数报财政部门；“一下”：财政部门向学校下达预算控制数；“二上”：学校修改调整预算控制数后再报财政部门；“二下”：经人大审议后正式批复学校预算）要求的学校不多。二是财务管理体制不顺畅。由于有的县（市、区）教育、财政部门缺乏有效、稳定的资金信息沟通共享机制，尚未适应财政拨款方式转变的新要求，教育部门获取上级下达义务教育公用经费到位信息滞后，造成公用经费安排使用进度慢。部分县（市、区）教育经费拨付环节仍比较多，从省财政到市县财政、再到乡镇财政结算中心、最后到学校的几个环节仍维持不变，执行效率低。通过乡镇结算中心集中核算中小学校经费的做法，虽然解决了中小学校会计核算力量不足、专业性不强等问题，但削弱了学校财务管理的法定职责，增加了财务管理的环节和学校财务管理的难度，降低了财务管理的效能。
（二）有的县（市、区）义务教育公用经费拨付不及时。视察中发现，有的县（市、区）财政部门没按义务教育公用经费标准要求和学校用款进度及时将公用经费拨付到学校。视察之时，今年上学期时间已过半，但有个别市的半数县（市、区）只下拨了全年公用经费的三分之一，有的县（市、区）甚至只下拨了20%。其没有及时拨付到位的主要理由：一是当年度人大会议通过预算的时间偏迟，导致公用经费拨付相应滞后；二是县级财政保障公用经费及时下拨的压力较大；三是省按上一学年在校生数核拨公用经费，个别新办学校因没有上学年学生人数而需要县级财政组织财力保障。其实，省级财政每年年底已经按不低于全年补助资金90%额度提前预拨下年度公用经费，县级财政应该在人大批准预算前，采取预拨方式将部分公用经费下拨给学校，以保障学校正常运转的需要。按理说县级财政在这方面压力并不大，但据教育部门统计，2014年全省还是有8个县（市、区）初中生均公共财政预算公用经费支出低于省确定的补助标准（1550元）。
（三）对在校生不足100人的农村小学（教学点）按100人标准拨付政策有待进一步落实。这一问题是视察团所到之处反映最强烈、最集中的问题，“五市”均反映执行这一政策有较大难度。省对义务教育公用经费补助标准有明确规定：“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费，所需资金由县级财政另行安排或在省提高公用经费补助标准的新增部分中统筹安排”。基层在执行这一规定时面临“两难”状态：一是由县级财政另外安排资金解决，县级财政有压力；二是在省提高公用经费补助标准的新增部分中统筹安排，只能是采取减少规模较大学校的补助经费的办法，结果是规模大的学校没能按新补助标准落实。视察中发现，越是边远地区不足100人的农村小学（含教学点）越多，而越是边远地区地方财政也就越困难，再加上连续三年提高义务教育公用经费标准，地方财政分担也“水涨船高”、压力增大。以雷州市为例，该市（县级市）是人口大市、财力弱市，2015年核定义务教育公用经费为28286万元，其中，省财政补助80%为22629万元，该市承担20%部分为5657万元，比提高标准前的2012年增加了2487万元；同时，该市小规模小学和教学点也多，不足100人的农村小学和教学点共301所（个），占学校总数的57%。
（四）义务教育公用经费使用的质量和效益有待提高。首先，中小学财务管理队伍的业务素质普遍较弱。实行“校财局管”后，学校财务管理主体责任不清、财务管理职能不强；但如果实行“校财校管”，有些校长不会理财的问题就会凸显。多数学校财务管理队伍力量不足，多由教师兼任，财务业务素质不高。有些教学点的财务人员对财会工作知之甚少，没做过财务报表，也不会做开支明细表。在这种情况下，义务教育公用经费使用的质量和效益可想而知。其次，义务教育公用经费开支的随意性较大。部分学校对公用经费的预算意识不强，使用公用经费缺乏计划性、针对性和有效性，开支比例不合理。有的学校欠缺主动性、责任心，导致公用经费使用分散，急需解决的问题未能及时得到解决，比如：课桌破旧（矮小）未能及时更新，教学设备缺乏没有及时补充，校园安全设施未能配套，校舍小修小补未能落实，农村小学（教学点）利用现代教育信息技术手段缺乏、应用层次低，教师培训的水平急亟待提高，个别学校订报费用占了全年公用经费的10%，占用比例偏大。等等。问卷调查显示，还有个别学校存在用公用经费偿还债务的违规情况。
三、管好用好义务教育公用经费的对策和建议
（一）完善预算管理的机制建设。一是强化中小学校预算管理。各校要按“两个管理办法”要求，以独立设置的学校为基本单位编制学校全额预算，经主管部门审核汇总，编入主管部门的部门预算，报同级财政部门，经法定程序审核批复后执行，真正做到“二上二下”，把义务教育公用经费用好管好。二是理顺各级教育、财政管理关系。建立财政资金下拨信息共享、资金安排共商、资金监督共担的有序管理机制。三是强化校长责任制。明确中小学校长是学校预算和支出管理第一责任人，强化校长在财务管理中的领导责任，保障学校财务自主权。四是加强财务管理，规范会计核算。从严格报账制度做起，建立健全内控制度和实物资产管理台帐。
（二）加大对义务教育公用经费的监管力度。一是完善监管制度。建立健全省、市、县三级督查机制，明确各级督查责任，省督查市、市督查县、县督查乡镇及学校，分级监管，各负其责，坚持连续三年开展督查，实现监管常态化，确保义务教育公用经费足额、及时拨付到位，确保义务教育公用经费的规范管理和合理使用。各市、县（市、区）审计部门要加大义务教育公用经费使用管理的审计力度。二是加强对学校财务人员的业务指导和监管。县（市、区）教育、财政部门要加强对学校财务工作的指导、检查和监管，规范会计核算，严格报账制度，建立健全内控制度和实物资产管理台帐。三是大力推进学校财务信息公开。不断完善学校民主理财监督机制，把学校预算编制与使用纳入学校依法治校的重要内容，发挥学校教代会或理财小组作用，加强对学校财务管理、监督，保障学校理财信息公开、透明。对公用经费开支情况每学期和每年度结束时必须公示一次，重大开支项目必须征询意见，及时公示。
（三）提高义务教育公用经费的使用质量和效益。一是合理安排学校的预算开支。“两个管理办法”对公用经费的支出范围作出了明确规定，将教学业务费、日常维持维护费、教师培训费和设备图书购置费列为重点保障范围，因此，预算开支要最大限度向这几方面倾斜，对于限制开支项目和禁止开支项目，必须严格按照规定执行。二是努力改善农村小学（教学点）的办学条件。农村小学（教学点）的办学条件应该得到关注和解决，不能停留在上世纪八九十年代的水平，要重点关注校园安全保障、办学条件的改善，以及信息化教学设备的添置，使其与城镇小学均衡发展。三是按学校自身的实际情况，及时统筹解决办学中的突出问题。“两个管理办法”只对教师培训费（不少于学校年度公用经费预算总额5%）和设备图书购置费（不少于学校年度公用经费预算总额10%）作出明确规定，对占学校年度预算总额85%的公用经费没有明确界定支出比例，这就为学校集中财力解决办学中的突出问题提供了空间。根据我省义务教育的实际，建议着力解决现代化教学设备问题和加大对教师的培训力度。就拿教师培训来说，各地可以根据学校的不同需要，统筹师范类院校的教学资源，分片组织培训；可以整合优质教学资源，利用现代信息技术进行远程教学培训；可以采取“请进来、走出去”的办法，提高培训质量；可以采用集中与分散、脱产与在岗相结合的方式培训，方便教职员工参加培训。四是加强绩效检查。地方财政、主管部门及中小学校应当建立公用经费使用跟踪问效和绩效评价机制。
（四）完善“不足100人按100人拨付公用经费”的政策。鉴于上述存在的“两难”问题，建议在执行这一政策时明确采用第一种方法，即由县级财政另行安排，取消第二种方法，即在省提标新增部分统筹解决。据统计，2014年全省欠发达地区不足100人的学校（含教学点）共5478所（个），如果“不足100人按100人拨付公用经费”，需增加资金约3亿元，相当于2015年全省义务教育公用经费补助资金总额的3.3%。而从教育部提供的数据看，2014年我省小学、初中生均公用财政预算教育事业费支出分别为7739元、9265元，分别位于全国31个省份的第16名、第20名，处于全国中等偏下水平。为进一步提高我省小学、初中生均投入水平，缓解经济欠发达地区县级财政压力，建议在执行“不足100人按100人拨付公用经费”政策时，对粤东西北地区小规模农村学校（教学点）公用经费拨付问题实行分类指导，研究完善分级分担机制，进一步加大对财力薄弱的县（市、区）的扶持力度。
（五）加大培训力度实现全覆盖。为确保“两个管理办法”落到实处，还必须加大相关人员的培训力度。一是建立省、市、县三级培训机制。根据不同培训对象，有针对性确定培训内容，保证培训对象和内容的全覆盖。二是强化学校财务队伍建设。针对学校财会人员业务素质相对薄弱的问题，充实骨干力量，定期组织轮训，重点是预算和支出管理的培训，提高管理能力和业务水平。
此外，在贯彻落实“两个管理办法”过程中也碰到了一些实际问题，如：上年度没有用完的公用经费能否接转到下年度、新办学校当年无法申请公用经费、公用经费支出比例能否进一步细化，等等。建议省职能部门在充分调研、征求意见的基础上，适时修订完善“两个管理办法”。
附件：
省政协第4视察团成员名单
顾问
杨兴锋 省政协常委，省政协科教卫体委员会主任
团长
胡社军 省政协常委，省政协科教卫体委员会副主任，华南师范大学党委书记
副团长
景李虎 省政协常委，省政协科教卫体委员会副主任，省委教育工委副书记、省教育厅党组副书记
成员
江海燕（女）省政协委员，省政府原副秘书长
王 克（女）省政协委员，五邑大学原党委书记
邓静红（女）省政协委员，广州市教育评估和教师继续教育指导中心副主任，高级讲师
张晓丹（女）省政协委员，中国人民解放军76321部队高级工程师
林海龙 省政协委员，清远市教育局局长，副教授
易佐永 省政协委员，广州大学原党委书记
梅醒斌 省政协委员，广东开放大学（广东理工职业学 院）原党委书记，研究员
麦 桥 省政协委员，广东银鹰实业集团有限公司董事总经理
欧先伟 省政协委员，湛江市政协副主席
陈明烈 省政协委员，湛江市台湾同胞联谊会会长
卢振家 省教育厅基建财务处副处长
工作人员
刘力强 省政协科教卫体委员会办公室主任
户治国 省政协科教卫体委员会办公室副调研员
陈小康 省政协科教卫体委员会办公室主任科员
（科教卫体委员会办公室）
