05年省政协人资环委赴湛江市就
“农村出生人口性别比问题”进行了视察
一、基本情况
湛江市是我省的人口大市，经过多年努力，在控制人口数量和抓好计划生育工作方面取得了一定成效，出生人口性别比由“五普”时的155.93，下降到2004年的123.55，但仍然是我省出生人口性别比偏高较严重的地区之一。近年来，湛江市委、市政府对此项工作十分重视，采取了综合治理措施，积极探索控制出生人口性别比升高的有效途径，做了大量卓有成效的工作，总结出一些经验。
（一）加强领导，落实责任。一是市委、市政府对出生人口性别比持续升高的问题十分重视，把降低性别比工作纳入人口与计划生育目标责任制之中，并逐年加大考核力度。二是出台了《关于综合治理出生人口性别比升高问题的实施意见》。三是广泛宣传出生人口性别结构平衡的重要性，努力在全社会形成良好的舆论环境。四是建立起综合治理出生人口性别比的工作机制，为综合治理工作提供了有效的制度保障。五是加大了人口与计生工作的投入力度，多渠道筹集资金近500万元，进一步完善了各级计生服务站（所）。
(二)综合治理工作出现良好势头。近年来，湛江市治理出生人口性别比持续升高的工作较扎实，制定了一系列行之有效的控制出生人口性别比的管理办法，采取了积极有效的措施，取得初步成效，出生人口性别比由2003年126.52，二胎213.82，多胎270.36下降到2004年的123.55，二胎199.12，多胎219.40，并有进一步下降趋势。个别地区的出生性别比已回落到接近于正常水平，以农村居民为主的一些县市的出生性别比也有明显的下降。徐闻县在三年之内，不仅摘掉了“提醒注意”的帽子，而且逐步提升了自身的地位，2003年被省提升到“二类地区”，2004年被省提升为“一类地区”，受到通报表扬，在全省树立了典型。计划生育工作基础原来较差的雷州市，也有了较大的进步，在严肃查处出生人口性别比管理失职行为中，对因不按要求实行出生接产实名登记的一名卫生院院长作出免职处理，加大了管理力度。在全市组织的21次专项活动中，共查处取缔地下B超室25所、私人接生站10个，没收B超机23台及相关器械一批，处罚8人，其中行政处分干部2人，罚款40000多元。经过综合治理，出生人口性别比升高的趋势得到了一定程度的控制。
（三）宣传手段多种多样，形成良好舆论氛围。湛江市围绕“关爱女孩活动”，把深入开展婚育新风进万家活动与提高生育女孩家庭的社会经济地位相结合。徐闻县摄制了专题片《山旮旯的关爱》、《托起计生一片天》，编写了雷剧《胎变诊所》、《香炉梦》等，深入全县各地演出。雷州市举行“关爱女孩”万人游行活动，并组织创作《你看这一家》、《传后人》、《超生游击队》等雷剧，在全市巡回演出56场次，组织离退休干部组成的“关爱女孩”宣讲团,深入全县的学校和农村巡回演讲120多场次。通过群众喜闻乐见的方式达到宣传教育目的，已经取得较好的效果，目前广大群众正逐步从浓厚的性别偏好向淡化性别偏好转变，从传统的生育观念向树立新型的生育观念转变。
（四）利益导向得到加强，奖励机制得到落实和深化。湛江市坚持以利益导向机制为突破口，切实做好“关爱女孩活动”，在落实农村部分计划生育家庭奖励政策的过程中，积极探索建立“节育奖”的新路子，解决未到领取奖励金年龄的农村纯二女结扎户的后顾之忧，使其在结扎后就能立即得到实惠。而且把落实规定的奖励政策与最低生活保障制度、新型的农村合作医疗制度、扶贫开发等工作紧密结合起来，通过一系列活动的开展，使生育女孩的家庭的生活有了改善，取得了良好效果，真正得到广大人民群众的衷心拥护，很多纯女户家庭自愿进行节育手术。2004年确定全市首批符合奖励条件的对象4602人，2005年又确定了新增奖励对象748人。
在充分利用社会力量进行互帮互助上，湛江市也做出了自己的特色，对纯女户家庭实施“致富、安居、成才、保障、亲情”五大工程，采用“政府＋企业＋女孩户”的模式，在住房、教育、医疗上予以保障，致富项目上予以支持，情感上予以关怀，使纯女户家庭得到更多实惠，不仅提高了经济地位，同时还提高了政治和社会地位。几年来，共帮扶计生困难家庭316户，签订帮扶合同6830份。组织80多家企业为纯二女结扎户优先提供劳动岗位，为独生子女户家庭5011人、纯二女结扎户家庭共7481人购买了农村合作医疗保险。徐闻县解决了169户计生困难户“茅草房改造”工程的补贴资金等。视察团深入雷州市农村专门走访了双女户家庭，看到了他们居住的新房，房间里摆放着县里赠送的电视机和电风扇等，生活比较安逸。
二、存在问题及制约因素
湛江市计生工作的成绩是明显的，但农村出生人口性别比偏高的危机并没有消除，治理工作仍然是一项长期紧迫的任务。
（一）部分党政领导思想认识不到位。对出生人口性别失衡带来严重的社会问题认识不足，片面认为治理出生人口性别比异常问题只是人口和计划生育部门的事，因而不能全面履行职责，或者工作处于被动应付状态。部分人口和计划生育干部特别是基层干部长期处在第一线，既没有休息日，工资待遇又低，存在畏难情绪。
（二）有关制度落实不力。一是非法销售和使用终止妊娠药品的现象依然存在；二是个体门诊和私人诊所甚至非法诊所为他人实施终止妊娠手术的行为屡禁不止；三是孕情跟踪不到位，一些孕妇非法鉴定胎儿性别后是男孩就千方百计政策外生育，是女孩就主动到人口计生部门要求引产。因此，造成出生人口性别比居高不下，尤其是二孩和多孩出生人口性别比还比较高。湛江市去年的出生人口性别比为123.55，二孩出生人口性别比仍高达199.12，多孩则高达219.40。
（三）经济发展水平制约。一是湛江市主要是以农业为主，农民收入增长缓慢。经济的不发达也直接影响到用于计生工作的经费投入，特别是对于农村部分计划生育家庭的奖励以及“节育奖”的支付工作；二是农村居民大多存在着只有男性才能传宗接代的陈旧思想，对于男性劳动力的依赖性比较明显，认为男孩在家庭经济功能中的作用不可替代，存在只有男性才可以出海打鱼的情况，无儿就难以生存的观念。导致性别偏好的原因没有根本解决。
（四）法律法规和政策存在缺位。相关治理的法律法规还存在一定程度上的缺位和不完善之处，目前管理体制中，强调的是对于医疗方责任的追究，缺乏对于怀孕人员的控制，既不能对其非法进行性别鉴定的行为加以处理，也缺乏对其非法终止妊娠行为的严格责任规定。对于非法进行性别鉴定和非法引产的相关医疗机构和医疗人员，因大部分隐蔽性强，出现查证难，处理更难的现象。对于情节严重的，又因法律规定相对滞后，造成量刑缺乏法律依据而无法严肃追究其刑事责任，只能对其进行罚款、行政处罚等处理，根本无法起到教育、震慑作用。此外，在座谈会上，大家反映比较强烈的是，计生政策也存在缺陷，是造成人口出生性别比失衡的间接原因，如计生政策规定，第一胎生女孩的可生第二胎，这无形给选择生男孩创造了条件。
（五）专项综合治理工作上的困难
一是各地出生人口性别比治理工作尚未形成一盘棋，没有真正形成严打态势。由于各地打击力度不平衡，区域之间的信息沟通还未完善，一些群众就到其他地区去做性别鉴定和人工引产（如利用交通上的便利去海南省做人工终止妊娠手术等），单靠一个县市对从事这类活动的医疗人员的打击不够。二是各部门之间的配合缺乏法律上的依据和约束，责任和所拥有的权力存在不平衡的现象。三是流动人口计生管理也存在不平衡的现象，我们国家对于流动人口的管理是以现居地为主，由于信息沟通上的困难，一些外出打工人员的计生管理得不到落实，存在着现居地掌握不了信息，户籍地无法管理的情况。
三、几点意见和建议
胡锦涛总书记在2004年中央召开的人口资源环境工作座谈会上强调指出，要高度重视出生人口性别比升高的问题，开展必要的专项治理活动。这对治理出生人口性别比严重失调并持续攀升问题起到了重要的指导作用。当前，要从可持续发展、人口发展战略的高度认清综合治理出生人口性别比问题的重要性，加大治理力度，标本兼治，为此提出以下意见和建议：
（一）进一步提高思想认识。治理出生人口性别比偏高问题，必须深刻认识我国处于社会主义初级阶段的基本国情，人口问题是我国长期面临的重大问题。要充分认识出生人口性别比偏高的严峻形势和治理工作的长期性、艰巨性，把治理出生人口性别比问题作为长远的复杂系统工程切实抓紧抓好，党政领导要高度重视，一把手要亲自抓，负总责。人口和计划生育部门牵头，各部门明确职责，互相协作，争取“到2010年实现全省出生婴儿性别比趋向正常”的奋斗目标。
（二）继续大力开展宣传教育。充分发挥报刊、广播、电视、电影、网络的作用，以开展“婚育新风进万家”活动和“关爱女孩”活动为载体，大力宣传关爱女孩、男女平等、生男生女一样好等科学、文明、进步的婚育观念。破除长期以来形成的传宗接代、重男轻女等旧婚育观念。公开曝光“两非”典型案例，对不法行为予以打击。大力宣传女性在家庭中的支撑作用，帮助纯女户发展家庭经济，独女户和纯二女户家庭勤劳致富的典型事迹，发挥带动辐射作用。此外，还应大力宣传通过开展社会捐助活动支持帮助女孩的突出事例，营造全社会关心女孩的良好氛围。
（三）加大利益导向工作，建立奖励的长效机制。人口和计划生育工作是一项具有社会效益的公益性事业，为激励和引导广大农村居民自觉地实行计划生育，省财政应继续加大这方面的投入。目前应尽快落实对农村所有计划生育家庭实行奖励扶助政策，为独生子女和生育二女的父母提供养老保障，解除生育女孩家庭的后顾之忧。为确保奖励制度的执行，奖励资金能够按时足额到位，除对粤东、粤西、粤北地区的山区和老区实行资金倾斜外，对经济欠发达地区的资金筹集问题能否各级都出一点？并作为一个长效的制度坚持下去，提高群众对政府的信任度。
（四）狠抓综合治理，提供有力保障。建议省政府出台一个针对综合治理出生人口性别问题的文件，增加有关部门在综合治理出生人口性别比方面的管理范围，明确各方的职责，并给予其相应的权力，使其做到“有力可使”、“有处使力”，把有限的资源用在关键地方。建立信息沟通平台和通报制度，使信息能够在各个部门之间共享，案件能够及时的在各部门通报，以便于相关部门能够迅速及时进行查处。加大对选择性生育治理工作的考核力度，增加出生人口性别比指标的考评权重，并把非法进行胎儿性别鉴定、选择性流引产案件查处情况纳入考核内容，重点强调“一票否决”制，提高人们的认识。
（五）继续加大对于“两非”活动的打击力度。完善法律法规，提供制度保障。建议国家和省有关部门修改相关法律，追究进行非法胎儿鉴定或非法引产人员的责任。建议对刑法中非法行医罪和非法进行计划生育手术罪的主体重新界定，把原来的主体“未取得医生执业资格的人”界定为“未取得医生执业证或者超出执业范围行医的人”，这样对擅自使用仪器鉴别胎儿性别或选择性别人工流产的执业医生或领有执照的医疗机构，也可以依法追究刑事责任。教育和惩罚并存，双管齐下。加强对相关技术人员的培训和教育工作，经常开展执业医生执业道德教育和相关法律的学习，提高执业医生的法制观念和道德水平。加强对B超机和其他可以用作性别鉴定的仪器生产和销售的管理，只能销售给卫生行政颁发许可证的医疗单位或计生服务部门，禁止销售给未得到许可的单位及个人，对于违反生产和销售部门予以巨额罚款和吊销营业执照处罚。加大“两非”活动打击力度，对妊娠引产药物进行严格管理，充分发挥行政监督、群众监督、舆论监督，使“两非”行为无处可遁，面临经济上重罚，思想上受压的局面。对育龄妇女实行孕期检查、孕期建卡监督，跟踪服务的一条龙服务，把管理和服务结合起来。(2005-08)
