政协广东省委员会常务委员会
关于加快我省清洁生产步伐、
推进循环经济发展的建议（2005年10月）
为了落实省委、省政府提出的“以推进资源节约、资源综合利用和推行清洁生产为重点，发展循环经济，建设节约型社会”的决策，省政协把“加快我省清洁生产步伐，推进循环经济发展”确定为今年第三季度常委会的议政专题，组成调研组，于4月下旬至5月底，先后赴东莞、深圳等10个市和省有关部门开展调研。8月底，省政协召开了第二十五次主席会议，对这一专题进行了研究。9月27日至28日，省政协九届十二次常委会议对此进行专题议政。会议认为，近年来，我省加强了对清洁生产的组织领导，各类清洁生产试点企业都不同程度地取得了成效。但还存在不少突出的困难和问题，发展清洁生产，推进循环经济仍然任重道远。常委会经过认真讨论，提出如下建议：
一、转变经济增长方式，提高可持续发展能力
贯彻科学发展观，建设绿色广东，必须转变增长方式，走全面协调可持续的发展道路，这对于广东今后的发展尤为重要和紧迫。当前，我省经济发展中的突出问题是结构不合理，还没有摆脱“高投入、高消耗、高污染、低效益”的传统模式，经济增长粗放、环境污染加剧、区域整体生态功能脆弱，已经成为制约全省可持续发展的严重问题。广东未来怎么发展，关键要看能否全面创新发展模式，在经济增长方式上能否成功转型。要把着眼点放在解决我省生态环境方面的突出问题上，增强可持续发展能力，改变粗放型经济增长方式，大力发展循环经济，提高资源利用效率，加大环境保护和治理力度，实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。“十一五”期间，经济增长方式必须放在包括经济发展、社会发展、人与自然和谐发展、人自身的全面发展在内的发展体系中把握。首先，要提高自主创新能力，加快技术进步，提高经济增长的技术含量。要加快发展低耗能、低排放的高技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰落后工艺、技术和设备。严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业。要认真做好区域空间规划、产业规划和各类开发区的规划，围绕核心资源发展相关产业，形成资源循环利用的产业链。同时，要防止大量的高污染企业向山区转移，给山区保留一片蓝天一汪碧水。其次，要深化改革，创新体制机制。结构不合理的根源在于经济体制尚不健全，企业、政府、市场相互关系尚未理顺，政策法制环境尚不完善。要深化改革，转换经营机制，加快市场体系建设，发挥政府对调整经济结构和转变经济增长方式的推动作用，有针对性地消除导致产业结构低度化和经济增长方式粗放的体制性根源。要抓好《关于加强工业污染源监督管理的意见》的贯彻落实，对不符合国家和广东省产业政策、发展规划、环境标准以及清洁生产要求的项目，一律不批准立项。第三，要加强对清洁生产工作的领导，建立健全相关的机构和工作部门，研究发展清洁生产、循环经济的各项政策措施，政府要为相关企业提供服务，及早建立省和市的清洁生产技术平台、信息平台，促使开展清洁生产的企业得利，形成示范效应。但不管是产业结构调整，还是推行清洁生产，都必须坚持市场导向，少用行政命令。要按照市场规律，发挥“无形之手”的作用，让企业自觉自愿实行清洁生产。不能动不动就关、停企业。要通过加快推进经济增长方式的转变，促进产业结构优化升级，使广东走上一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
二、重视废弃物质利用，加快生态工业园区建设
重视废弃资源的回收利用，是发展循环经济的重要内容。要将发展再生资源产业规划纳入各地建设的总体规划、土地利用总体规划、固体废物污染防治规划中。当前要特别重视以下问题：一是整合现有的各种社会再生资源回收网络，实现再生资源产业化、无害化。要将废弃物资回收利用企业纳入环保企业的范畴加强管理，形成产业链、形成规模化的环保产业。要特别注意再生资源的无害化，不能在回收过程中造成严重的污染。二是探索生活废弃物资再利用的有效途径，如对汽车的报废期限不搞“一刀切”，对车况较好、仍能使用的汽车适当延长报废期限；一些有使用价值的旧家电集中后送给经济不发达地区的家庭或学校继续使用，等等。三是通过技术和工艺创新，做好工业废弃物资和工业“三废”的循环利用，做到节约能源、节约成本。加快生态工业园区建设，是实现废弃物资的循环利用、推进清洁生产的有效形式。广州市增城新塘环保工业园区计划投资50亿元，其中清洁生产投资7.3亿元，园内正在建热电站、工业净水站、污水处理站。园区建成后，可接纳东江水源保护区的近70家洗水漂染企业进园，年产值将达30亿元，可安排5万人就业，并能较好地解决周边环境污染问题。实践证明，企业进园，集中连片经营，有利于集中处理废水、废气和废渣，有利于建立废物利用产业链，实现资源多级利用，闭环流动，在治废的同时，获得可观的效益。这比给一家一户的中小企业治污补贴，分散治污的效果要好。目前省内一些地方没有建工业园区，或虽建有工业园区，但因土地收费和各种服务收费太贵，进园门槛高，导致一些中小企业不愿进园，不敢进园，企业分散经营，垃圾成山，不仅污染空气，也严重污染江河水源。建议政府根据我省块状经济和企业集群的特点，运用生态工业的原理，有选择地创建一批生态型工业园区。对传统的工业开发区进行生态化改造，构建园区内循环型的资源流、物质流、能量流、信息流和技术流高效耦合系统。可通过降低土地、服务价格等措施，降低入园门槛，让中小企业能进园，愿意进园，以更好地发挥产业集群效应。
三、完善政策法规，依法推进循环经济
发达国家通过严格的立法，最终实现资源循环的社会目标。这方面，我国目前还比较落后。在当前资源环境形势严峻的情况下，省政府提出用五到十年的时间建立政策法规体系，似乎慢了些，难以适应清洁生产和循环经济加快发展的需要。要充分发挥政府的主导作用，尽快制定和完善促进循环经济发展，促进资源合理开发，有利于节约型社会建设的法律法规和政策，鼓励绿色消费，依法管理，依法监督。一要根据需要制定和调整促进循环经济发展的地方法规。对于不能适应循环经济发展要求的法规，及时进行清理、废止或修订；对于相互矛盾的法规应予以纠正；对于原则性太强、不容易操作的法律法规，应制定相应的具体规定和实施细则。当前，要尽早出台清洁生产促进法实施细则,以增强其可操作性。要研究出台固体废物污染防治，废旧包装容器、家用电器、汽车的回收等法规。可借鉴美国经验，建立环境民事公诉制度，将环境公民诉讼制度纳入公益诉讼的范畴。二要完善有关的政策措施，加大扶持激励力度。推进清洁生产、发展循环经济，仅靠企业单方面的投资和融资是难以完成的，尤其是欠发达地区的中小型企业在投融资上存在较大困难。要建立和完善政府引导、市场推进、公众参与的多元化投入机制，逐步建立和完善自然资源有偿使用机制和生态环境恢复补偿机制，加大对欠发达地区生态建设的财政转移支付力度。建议设立循环经济发展基金,鼓励环保类技术创新和相关成果的市场化产业化。对开展清洁生产、从事循环经济的企业给予一定的补助或贴息贷款，对从事废旧物资回收的行业给予适当的财政扶持。要确定各行各业合理使用水、电等资源的物耗标准，利用价格杠杆进行调节，实行超标的多收、节约的少收等措施，逐步完善资源节约机制。要改革现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度，逐步开征环境保护税，建立起独立的环境保护税种。要明确生态环境和水、土地、矿山等基本资源的产权关系及交易规则。要通过一定的资金补贴等政策，支持、鼓励发展太阳能、风能、沼气发电等清洁能源。三要加大环境监管执法力度。有法不依和执法不严，是导致环境污染和生态破坏、行政干预与地方保护主义、人们环保意识不强等的主要原因。要严格执行《环境影响评价法》，完善环境影响评价制度，对不能通过环境影响评价的项目，坚决予以取缔。对污染物偷排、直排、超标排放、虚假环评和不实环评等行为，加大惩处力度。可考虑把省环保局的监察队、监察室和监管监理等部门整合成为“广东省环境监察局”，赋予其独立执法监督的职责，减少执法环节，提高环境执法权威和力度。同时，完善环境管理信息系统，定期公布环境信息，明确公众参与环境影响评价的具体程序，以及处理公众意见的基本要求，加强公众对环境保护工作的监督。建议借鉴外省经验，公布环保监督举报电话和网站，鼓励和支持公众检举、揭发环境违法事件。
四、制定相关标准体系， 推进清洁生产的制度化、规范化
“三流企业做产品，二流企业做品牌，一流企业做标准”。推进清洁生产首先要解决生产标准问题。当前，与清洁生产息息相关的资源化、无害化的标准，市场准入标准，有关污染控制标准等相关标准体系尚未建立，使企业在生产中缺乏明确的指导。要解决好标准问题，加强评价、监管和审核。一方面，要尽快制定清洁生产、发展循环经济的社会标准化体系，制定高能耗、高耗水及高污染行业市场准入标准和合格评定制度，制定重点行业清洁生产评价指标体系和涉及循环经济的有关污染控制标准。完善主要设施及建筑效能标准，重点行业取水定额标准。建立和完善强制性产品效能标识、再利用品标识、节能建筑标识和环境标志制度，开展节能、节水、环保产品及环境管理体系认证。建立逐步与国际接轨的生产标准。对老企业的改造和新企业的监管都要实行严格的清洁标准，以防产生新的污染源。当前农业污染严重，推进农业清洁生产和区域清洁生产的意义和效益非同一般，应该有一个总体规划。另一方面，要加强企业清洁生产审核，加强对标准化工作的监督和检查。目前全省已认定的清洁生产企业有52家，而强制性清洁生产审核的企业仅有33家，其中省控制的企业虽已逐步实施审核，但地方控制的企业尚未开始审核，存在着底数不清、缓急不明的情况。因此，省有关部门要鼓励污染物排放达标的企业进行清洁生产审核，对污染物排放超标、超排放总量污染严重、使用有毒有害原料、排放有毒有害物质等四类企业实行国家强制性清洁生产审核。同时，要加强调查，摸清底数，做好中近期规划，在“十一五”期间要突出规划的重点内容。全省、各市及国家级或省级开发区都应编制实施清洁生产，推进循环经济发展规划，重点是出口企业、高能耗和重污染企业、食品企业等，以应对国际贸易的“绿色壁垒”，减轻资源和环境压力。
五、加强科技创新，增强循环经济发展后劲
自主创新已经成为新世纪我国科技发展的新战略。广东发展正处于至关重要的转折点，自主创新能力不强是我省经济发展最致命的弱点，发展后劲不足是制约我省可持续发展的最大隐患。发展循环经济，推进清洁生产，出路在于加强科技创新，提高自主创新能力。我省清洁生产尚处于起步阶段，仅有24家清洁生产技术依托单位，技术研发力量分散薄弱，难以支撑全省的清洁生产发展，有待进一步整合和壮大。要努力建设创新型广东，坚持先进技术引进和消化、吸收、创新相结合，开发具有自主知识产权的核心技术和关键技术，大力开展清洁生产的工艺改造和技术更新，增强竞争力。当前要特别注意做好以下工作：一是加强重点技术的攻关。按产业、领域、技术类型，组织重点攻关团队，在不改变所有制的情况下，集中资金，通过建立首席科学家制度等方式，重点研发清洁生产的战略性、关键性、共性技术，如“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术、能量梯级利用技术等，尤其要鼓励和支持自主知识产权的研发，以求得重点技术突破，带动清洁生产技术水平的整体提升。要大力发展生物防治技术，减少农产品的农药残留，应对农产品技术壁垒；大力发展新型印染技术和转基因技术，应对纺织品的壁垒；大力发展新材料和新设计，应对电子产品的壁垒。二是增加科技投入，加大对科技创新所需资金的扶持力度。“十一五”期间，我国的科技研发将进入黄金期，投入经费将大大增加。我省在全国率先设立了清洁生产科技专项资金，但总体投入仍显不足。要增加该专项资金，支持研发更多的先进适用技术，改造工艺落后的传统产业，重点支持改造那些量大、面广、污染严重的企业。各级政府在“十一五”规划中，对实行清洁生产、循环经济、科技创新所需资金要列入财政预算，加大科技支撑的力度。大力支持具有自主知识产权的环保企业，实行倾斜政策，使其由小到大，做大做强。三是夯实科技研发的人才基础。要进一步调整高等院校的学科专业结构，推进产学研紧密结合，着力培养环保、资源开发利用和保护等相关学科的科研新生力量，同时大力引进专业人才特别是科技研发的“帅才”，形成一批适应技术开发、科学研究和产业需要的科研力量。要建立有效激励机制，奖励效益明显的科技成果，充分发挥科研人员的积极性。四是加强区域和国际合作。在全球化背景下，科技创新不能闭关自守、闭门造车，必须面向国内外加强合作交流。要着力引进智力、软件、专利技术和关键设备，鼓励我省企业与国内外企业、高校、科研机构开展合作创新，促进专利技术、标准技术的交叉许可。
六、树立正确的政绩观，建立全面科学的干部评价体系
当前，对干部的政绩考核还存在着以GDP论英雄、以经济增长速度论成败的现象。对政府官员进行考核的指标就像政策的“指挥棒”。有些地方领导甚至认为“饭都没得吃，管他污不污染”。改革开放以来的发展表明，强调GDP增长，对扩大经济总量、迅速积累财富起到积极作用，但一些地方忽视了分配的公平和社会结构的完善，忽视资源条件和环境保护，造成高增长下的分配不公、资源的严重浪费与低效率，以及环境污染和生态破坏，对全省经济社会的可持续发展产生负面影响。因此，必须更新发展观念，从贯彻落实科学发展观、继续当好排头兵、率先基本实现社会主义现代化的战略高度，提高对推行清洁生产、发展循环经济、建设绿色广东的认识。要全面准确地把握科学发展观的深刻内涵和基本要求，坚持以人为本，树立正确的政绩观，转变以GDP增长为核心的传统发展理念，改革目前干部政绩评价机制，建立起全面科学的干部政绩考核体系，要把环保情况纳入政绩考核的框架内，以绿色GDP作为政绩考核的重要指标，即不仅重视经济增长指标，而且重视资源指标和环境指标，把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机结合起来，建立全面科学的干部评价体系。
七、加强宣传教育，提高全民环保意识
省委、省政府高度重视推行清洁生产工作，加强组织领导，取得了初步成效。但一些地区清洁生产的推进情况不容乐观，领导重视不够、企业认识不清、群众环保意识不强是重要原因。要围绕构建“以人为本”的绿色文明，开展多层面、多形式的宣传教育活动。要通过各种有效形式，加强对政府公务员及企业负责人的环保意识教育，增强社会责任感。要充分发挥媒体的正面引导和舆论监督作用，大力宣传循环经济、清洁生产的重大意义，营造浓厚的舆论氛围，促进更多的企业了解国家政策，自觉参与实施清洁生产。要采用丰富多彩的宣传手段，广泛开展科学的资源观、消费观和发展观的教育，倡导节约和环保的理念，广泛发动群众参与和监督，引导人们自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式。通过宣传，在广大群众中牢固树立环保和节约“从我做起，从小事做起”的意识，争做“社会责任感强、环保意识强、节约观念强”的绿色文明建设者。对环保和节约的宣传，不能搞“一阵风”，要细水长流，循序渐进。要从教育抓起，从孩子抓起。党委、政府要带头，各类会议要厉行节约，文件、材料等能少发尽量少发。(2005-10)
