关于加强环境治理
促进宜居城市建设调研报告
根据省政协常委会2010年工作安排，5至6月，省政协人口资源环境委员会组织部分委员和专家，在梁国聚、周天鸿副主席的率领下，围绕“加强环境治理，促进宜居城市建设”专题开展调研。调研组听取了省直有关部门的情况介绍，先后到梅州、揭阳、惠州、清远、肇庆、中山等市进行实地考察，广泛听取当地政府及群众的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、我省加强环境治理推进宜居城市建设的工作成效
建设宜居城市是我省新时期推动科学发展的重大战略选择。省委、省政府高度重视、科学筹划，明确提出“力争用10年左右的时间，将我省建成安居、康居、乐居、具有岭南特色的宜居城乡”。各地把加强环境治理作为推进宜居城市建设的重要手段，努力改善城乡环境质量，取得了良好成效。
（一）加强规划编制实施力度，城市发展格局不断优化。宜居建设，规划先行。各地以城市规划为先导，加强城市规划的编制和实施，统筹引领宜居城市建设，优化城市发展格局。中山市将适宜创业、适宜创新、适宜居住确定为城市总体规划编制指导思想和发展目标，将财政的60%投入到安居建设等五大民生工程。惠州市协调土地规划、产业发展规划等各类规划与环境保护目标，编制《惠州市“十一五”环境保护规划》、《惠州生态市建设规划》等规划，明确了全市生态功能分区和永久保护区，为城市建设提供科学导向。肇庆市以编制实施《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》为契机，全力打造最适宜旅游的花园式城市，最适宜人居的生态型山水城市，最适宜创业的现代化工业城市。清远市树立规划权威，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一条龙、审批一支笔”，形成城市发展、建设和管理的合力。省住房和城乡建设厅联合港澳编制了《共建优质生活圈专项规划》和《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》，以共同打造“亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”。
（二）加快转变经济发展方式，夯实宜居城市建设基础。各地紧紧围绕省委、省政府中心工作，强化环境保护促进经济发展方式转变，严格产业准入和环评审批控制污染转移，积极推进产业转移园区建设，有力推动产业结构调整。省环境保护厅认真落实《关于当前全省环境保护工作促进经济发展的意见》，对高耗能、高排放以及产能过剩行业项目从严把关，统一布局重点污染行业，严格园区产业准入。梅州市提出“推动绿色崛起、实现科学发展”新理念，着力指导产业结构稳步升级调整。惠州市按照“工业进区、产业入园、分类布局、集中治污”原则，重点抓好化学制浆、电镀、印染、鞣革、危险废物处置等五个行业的统一规划定点工作。“十一五”以来，全省共关停小火电1135.69万千瓦、淘汰落后水泥产能5184万吨，淘汰落后钢铁产能1035万吨，产业结构高级化进程为宜居城市建设奠定更好的基础。
（三）加大环境治理投入，提高治污保洁能力。各级政府持续加大环境基础设施建设投入，提高治污保洁处理能力，为宜居城市建设提供重要保障。截至2010上半年，全省生活污水处理设施 “一县一厂”全部建成，建成污水处理设施268座、日处理能力达1474.8万吨，占全国的1/8强；建成无害化处理设施39座，其中焚烧处理17座，城镇无害化处理量3.7万吨/日，城镇生活垃圾无害化处理率达67%；珠江流域开展城市河段和河涌综合整治工程900多项，已基本完成整治600项；2009年全省江河断面水质优良率达75%，饮用水源水质总达标率为95%。
（四）绿化建设如火如荼，城市生态环境有所改善。近年来，各大中城市按照省委、省政府《关于加快建设林业生态省的决定》，积极营建多树种、多层次、多色彩的城市森林景观，推进森林进城和森林围城，构筑城市森林生态屏障。广州市投资102亿元实施青山绿地工程，全方位打造中心城市林业生态体系，成功创建“国家森林城市”。梅州、清远等山区依托良好的生态环境，推进“市肺”工程建设和矿山治理，积极保护森林、水资源，提升生态涵养。各地在争创“国家园林城市”工作中，已有16个城市被命名为“国家园林城市”，数量居全国第一。截至2009年底，全省设市城市建成区绿地率36.53%，建成区绿化覆盖率40.75％，人均公园绿地面积12.27平方米。珠三角绿道网建设全面铺开，至今年6月底，各市已建成绿道1369.9公里，完成预计划目标的71.9%,有望提前实现“一年基本建成”的工作目标。各市在绿道建设中，不断丰富绿道内涵，充分发掘绿道的多种功能，进一步增强了绿道的吸纳和生命力，绿道的综合效益日益显现。绿道网的贯通，既惠及群众的绿色出行，又美化了城市环境。
（五）“三旧”改造有序推进，城乡发展活力逐步提升。“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造不仅缓解了广东大多数城市面临的土地供需矛盾，提高了土地利用效率，还大大改善了地区的人居环境，促进产业升级。省政府相继出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》等相关文件，按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，有序推进了“三旧”改造。目前，全省已有湛江、潮州、肇庆、中山等8市完成“三旧”改造规划并报省备案，省住房城乡建设厅已在全省遴选确定了100条重点城中村，并将100条城中村改造纳入扩大内需战略及2010年重点工程项目计划。佛山市作为“广东省‘三旧’改造试点示范市”，截至2009年底，已经完成或正在改造3万亩“三旧”用地，探索出“三旧”改造的“佛山模式”，提升了城乡发展活力。
（六）创新环境治理机制，宜居创建能力不断增强。创新环境治理政策机制建设，解决环境突出问题。我省建立了以主管副省长为第一召集人的珠三角区域大气污染防治联席会议，推动解决大气环境联合治理；清远、佛山、广州等地首创相邻城市相互监督检查机制，可以派驻检查人员深入相邻城市进行监督检查。引入市场机制，吸引社会资金参与城市基础设施建设。惠州市对园林绿化管养进行社会公开招标，走“以费养事”养护路子，到2010年，市场化管养经费达2620万元，管养面积约
尽管我省宜居城市建设和环境整治工作在不断加强和推进，但由于发展分散、工业遍地开花的外延粗放发展方式尚未根本扭转，“高投入、高消耗、高污染、低效益”的现象较为普遍，发达国家二、三百年工业化过程出现的生态问题，在我省超常规发展的三十多年中集中出现。同时，随着经济社会的持续高速发展，环境治理压力与日俱增，整体环境质量亟须改善。
（一）城际缺乏统筹规划，区域协调发展不足。各地城市规划和不同类型规划之间缺乏有效的协商沟通，经常出现一个规划中的禁止建设区却是另一个规划中的重点发展区、一个城市的取水点旁边就是另一个城市的排污口等“规划打架”现象。规划之间的统筹布局和功能冲突缺乏协调，一些规划的延续性和制定过程中的公众参与度薄弱。生态保护地区和水源上游地区为其他相关地区的发展创造了基础条件，丧失了自身的发展机遇，而区域性奖励与补助机制尚不健全，使得这类地区实施环境保护动力不足。区域内城镇群发展不协调，区域性基础设施、公共服务设施、生态环保设施的建设和协调不畅，重复建设严重。城际轨道建设在不同城市间也存在线位对接不顺畅、远离城市建设区以及规划缺位等现象。
（二）产业结构层次相对较低，污染减排压力依然较大。我省目前的经济发展方式未有根本性转变，产业结构层次不高，重经济发展轻环境保护的意识行为严重制约着环境质量的根本改善。各地产业准入制度不健全，部分地区过度依赖低档次、高污染的产业，如陶瓷、电子垃圾回收等高污染产业收入竟占了当地财政收入的三成，严重污染了自身和周边环境。珠三角地区劳动密集型、高能耗高污染和高资源消耗型的加工制造业向东西北等欠发达地区转移时，也相应转移了污染。SO2/COD（二氧化硫、化学需氧量）等新增量大幅增加，局部地区重金属、持久性有机污染物、水资源氨氮超标、空气污染加剧。
（三）环保设施建设欠账较多，环境治理资金投入不足。环境保护滞后于经济发展，历史欠账较多。近年各市虽建有集中式处理设施，但配套设施建设明显滞后，造成处理设施利用效率不高。揭阳市建有9座污水处理厂，仅有揭西县城、磐东两座污水处理厂的管网与厂区建设同步，其他7座的管网建设明显落后，导致污水管网的污水收集能力与污水处理厂的建设规模不相适应。山区地区受经济实力影响，环保基础设施投入虽逐年增多，但与实际需要仍不相适应，环保设施建设资金缺口较大。梅州市生活污水处理厂建设资金缺口达6.8亿元，运行费用缺口每年为6815万元，导致市政管网建设落后，尚未完全实现雨、污分流，污水处理厂截污管网配套不完善。各市忽视垃圾分类收集体系建设，未能实现垃圾资源化和减量化，垃圾围城形势日益严峻。
（五）城乡环境综合治理难度大，严重制约宜居城市建设。城乡是个大环境，农村环境质量与城市环境品质息息相关，虽然城区的环境治理有所改善，但城乡结合部的基础设施建设困难重重，农村环境污染形势严峻，治理资金缺口和监管治理难度大，造成城乡整体环境质量不高。据肇庆市最新污染源普查显示，农业和农村的污染严重，大大超过生活和工业污染物排放量，农村环境监管治理未上正轨，污水横流和垃圾遍地现象严重，并顺着河流水系迅速转移到城市，严重影响宜居城市建设。
（六）环境保护宣传教育力度不够，全民可持续发展理念有待加强。环保宣传是增强公民环保意识、使其自觉参与环境保护和治理的最重要措施之一。但现今阶段环保宣传教育深度、力度及方式都有所欠缺：宣传对象未能大众化、普及化；宣传内容过于笼统，未能与广大群众文化素质相结合，缺乏具体化，不具备针对性；宣传方式单一，宣传时间过少，宣传力量薄弱，宣传教育投入不足；环保教育未能与素质教育有机结合；广大人民群众尚未形成可持续发展理念，环境保护意识淡薄。
宜居城市必须以城市生态综合平衡为机制，以改善和发展民生为根本，以促进城市经济社会持续发展为前提，保持经济发展、社会进步、生态保护三者高度和谐，实现城市环境清洁、优美、舒适。为此，针对当前存在的突出问题，借鉴国内外成功经验，提出如下促进宜居城市建设的政策措施与建议：
（一）加强省域与城际协调地区的规划编制与实施，统筹产业发展和人口布局。国外的建设经验表明，宜居城市建设要注重土地的集约利用和城市的“精明增长”，强调“宜居”和“宜业”。因此，广东要全面推进城乡规划的全覆盖，着重加强省域与城际协调地区的规划编制实施，统筹安排生产、生活和生态等要素，为城乡居民营造宜居宜业的环境。一是创新城乡规划编制体系。科学编制各市城乡总体规划，不断提高规划对城乡建设的综合调控能力，打破城乡建设分割状况，统筹城乡供水、供电、供气、通信、污水垃圾处理等市政设施规划。二是加强省域与城际协调地区的规划编制。尽快颁布和实施五个“一体化”规划（即基础设施一体化、产业布局一体化、城乡规划一体化、公共服务一体化、环境保护一体化），实现城乡一体化发展。加快打造环珠江口“宜居湾区”，使之成为促进粤港澳紧密合作、融合发展的重要共识。加快编制粤东西北地区城镇群规划，加强城市间的统筹协调。研究城际协调地区的规划编制，促进相邻城市在产业布局、交通和市政设施等方面的衔接。三是严格规划实施监督管理。重视规划批后管理，强化规划的衔接和可操作性。建立信息反馈机制，针对实施情况及时进行调整，力求全程跟踪监督。制定城乡规划年度实施计划，明确城乡建设用地供应总量与结构、建设项目空间布局、重点地区开发建设等内容的年度安排。加快“三规合一”城乡规划技术平台建设，确保各地城乡建设的年度用地安排与土地利用计划相衔接，保证在城乡规划上落实国民经济和社会发展规划确定的重大建设项目。四是统筹产业发展和人口布局。深化“产业人口双转移”战略，通过生产要素的集聚和扩散，推动城市现代化进程。通过产业结构的升级和改造，增强城市生产服务功能，优化城市区域生产力布局，大力增加“生产型”和“服务型”就业岗位，引导人口与经济要素同步集聚，提升城镇发展活力和生活品质。
（二）建立与地区功能相匹配的考核机制，完善区域联合治理制度。宜居城市建设必须坚持经济、社会、环境的可持续发展，要前瞻性、全局性地谋划好未来全省基本功能布局，形成主体功能定位清晰、经济发展和资源环境相协调的区域发展格局，同时建立与地区功能相匹配的考核机制，进一步完善区域共同制度。一是落实全省主体功能区划及其配套政策。各地要按照全省主体功能区划的要求，制定和实施本地主体功能区建设和管理办法，指导地区发展建设，同时为编制其他相关规划提出方向性、指导性和约束性的要求。二是建立差别化的绩效考核机制。对生态保护的重点地区，要弱化经济发展考核指标，加强考核生活污水处理设施建设、万元工业增加值综合能耗、主要污染物总量减排完成率、污染源管理、生态破坏和环境污染事故等指标。对经济发展重点地区，提高生态建设指标的权重，重点增加“加强环境保护”和“推进节能减排”两大项内容。配套落实节能减排考核问责制，加大节能技改投入，实施固定资产投资项目节能评估和审查制度。进一步论证确定江河水质目标，科学设置江河跨界水质交接断面，在重点水域建设交接断面水质自动监测设施，并实现全省各市联网统计，完善城区环境空气自动监测系统的建设，及时掌握环境空气质量变化情况，逐步地将环境治理的投入和辖区内环境质量的改善程度纳入各级政府政绩考核体系。三是建立健全产业发展、土地利用、环境保护等方面的区域共同制度。加强研究和制定分类指导的土地政策，充分发挥市场机制作用,通过政策培育各类开发区的土地市场,形成运行有序的土地供给、土地交易市场机制。加强建设项目环境保护管理，建立区域污染联防联治机制，加快环境综合整治，以创新区域环境经济政策为重点，推动广东环境管理体制机制先行先试。
（三）加快建立低碳发展体系，减少自然资源的消耗。通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能减少煤炭石油等高碳能源消耗，尽快建立低碳发展体系，实现经济社会与生态环境保护友好型发展。一是提高能源利用效率。研究开发清洁燃烧技术，鼓励和推广新能源科研成果在电力、交通、建筑等领域的实际应用，利用清洁生产技术改造传统产业，通过科技创新，积极推进节能降耗工作。加快节能材料、节能设备的研究开发和利用。二是加强新能源的开发利用。重点利用太阳能、潮汐能、风能、地热能等可再生能源，积极发展微生物能和核能，通过新型能源基地的建设，打造清洁、低碳的绿色能源。加快新能源汽车等新能源设备产业的发展。三是加快全省低碳城市建设。大力推行大型公共建筑和民用建筑节能工作，倡导资源循环利用的绿色生活消费观，促进能源利用的“开源节流”，提高绿色节能建筑比例。实施公交优先发展战略，推广新能源汽车的应用，推行低碳出行机制，提高城市公交出行比例和城际轨道网的覆盖率。加强污水和垃圾的处理和再生利用，统筹生活、生产和生态用水，注重雨水收集，通过雨水和污水的循环处理运用于社区绿化、景观、公共卫生等，建设节水型城市和节约型社会。健全固体废物分类收集和回收体系，减少废物产生量，实现垃圾的循环利用。
（四）推广“低冲击开发”模式，减轻对生态环境的破坏。要转变传统外延粗放的发展模式，走内涵集约的增长之路，在城镇化发展进程中，大力推广“低冲击开发模式”，减轻对生态环境的冲击和破坏，促进城市“精明增长”。一是在发展理念上，明确既要金山银山又要绿水青山，优先关注对不可建设用地的划定和保护。二是在开发模式上，利用轨道交通，形成“TOD”土地开发模式。依托地铁、城际轨道公交系统，在公交枢纽周围大力发展新型服务业集聚区，促进城镇功能的集聚和土地利用的集约，形成带动城市功能提升和产业结构升级的强大内核。三是大力发展循环经济，促进不同层面“资源-产品-再生资源”的循环利用和体系创新。在企业层面，发展再生水厂、垃圾处理厂等静脉产业；在园区层面，建设共享资源或互换副产品、上游产业废弃物可作为下游产业生产环节的生态工业园区；在城市层面，建立城市再生水系统等各资源循环利用模式，构建绿色生活型社会；在区域层面，形成U型曲线的绿色产业链条以及达成高效的功能分工，解决城市间、产业间恶性竞争和重复建设的问题。四是大力发展低碳、节能、环保、对自然环境影响小的基础设施体系，供水方面发展区域联合供水和调水，排水方面发展中水循环利用系统，改善雨水收集和利用系统，能源方面发展智能电网，通道建设方面发展市政复合通道等，减轻城市建设对大自然的冲击，促进城市与自然协调发展。
（五）继续推进绿道网建设向东西北地区延伸，构建全省生态安全格局。按照“一年基本建成，两年全部到位，三年成熟完善”的目标，在完善珠三角绿道网建设的同时，向东西北地区延伸，构建全省“区域绿道-城市绿道-社区绿道”完整体系的生态安全格局，充分发挥生态资源的休闲游憩价值。一是积极发展“绿道经济”。在城市地区，充分发挥绿道的休闲游憩功能，提高居民生活品质，在农村地区，利用绿道网向农村延伸的机遇，依托绿道网的换乘点和服务站，大力发展农村服务业和生态旅游业，提高农业发展档次，增加农民就业机会。二是加快城市绿道和社区绿道建设。督促珠三角各市在调整完善城市绿地系统的基础上，与城市慢行系统结合，规划建设城市绿道与社区绿道，并与区域绿道连通，全面提升生活品质。三是推进东西北地区绿道网建设。在珠三角绿道网不断完善的同时，根据珠三角各市所预留的接口，逐步引导珠三角绿道网向粤东西北地区延伸，发挥绿道“提升珠三角、带动东西北”的作用。
（六）完善“三旧”改造配套政策，促进土地节约集约利用。
充分认识“三旧”改造的战略意义，进一步发挥“三旧”改造在挖潜存量资源方面的重要作用，以城中村改造和推进工业区升级改造为主，促进土地节约集约利用。一是落实专项资金，加快“三旧”改造规划编制。加大财政扶持力度，政府从“三旧”改造中所取得的土地出让金和财政配套扶持资金中设立“三旧”改造专项资金。加快“三旧”改造规划编制工作，统筹产业发展，明确用地功能布局、改造年度目标、项目安排等内容，制定年度实施计划，明确改造的规模、地块、投资预算和时序。二是完善土地市场，盘活城镇存量土地和集体建设用地。加强土地储备和资产管理，盘活城镇存量土地；明确集体土地征收原则，用“空转”方式使城中村集体用地转国有；鼓励集体建设用地流转，要建立土地交易机构规范流转交易行为；切实做好“三旧”用地的调查和确权登记，分类解决历史用地遗留问题，保障土地权利人的合法权益。三是建立报建“绿色通道”，简化审批程序。采取提前介入、并联审批等方式加快报建手续，纳入年度省、市重点项目计划的“三旧”改造项目，进入“绿色通道”联合审批，为“三旧”改造工作提供高效服务。四是通过城市经营，多渠道筹措改造资金。拓宽投融资渠道，通过激励政策吸引社会资本投资，利用银行的投融资平台筹措资金，政府通过捆绑开发的方式，把市场项目和公益项目结合起来，用前者收益填补后者资金缺口，缓解拆迁过程中遇到的资金难题，推进“三旧”改造。
（七）创新环境治理机制，改善人居环境质量。要实现环境治理的标本兼治，必须从源头上破除体制机制障碍，创新环境有效治理的联防联控机制、投入机制、激励机制以及新技术应用机制。一是建立大气污染联防联控机制，改善区域空气质量。珠三角区域大气污染日益突出，广州、深圳、东莞等城市灰霾污染更为严重。欧美空气质量改善经验表明，实施区域联防联控机制是防治大气污染的根本途径。因此，要加快制定并实施火电、煤炭、钢铁、有色金属、石化、水泥、化工等重点行业的大气污染物特别排放限值，实行珠三角区域二氧化硫总量控制，开展煤炭总量控制试点，研究开发和推广清洁燃烧技术及烟气脱除氮氧化物技术，减少酸雨、灰霾和光化学烟雾污染，确保城市空气质量达到或好于国家二级标准。二是设立环保专项资金，扶持污染集中治理工作。建议从省财政中拨出专项资金，在保证县级污水处理设施建设的基础上，优先保证各地中心镇层面的集中式污水处理、固体废物处理等环保基础设施的用地以及建设经费和运行费用，着重解决饮用水源保护重点地区和生态保护地区的资金缺口问题。同时设立我省农村环保专项资金，配合中央农村环保专项资金，加大对我省农村环境综合整治的支持力度，重点支持农村饮用水水源地（江河、湖泊）周边村庄的农村生活污水、生活垃圾处理，保障农村居民饮用水源安全。三是实行财税激励和生态补贴制度。对开发和推广应用生态环保新技术的企业，予以财税激励。大力推行雨污分流建设，强制性增加污水处理厂的脱氮除磷功能，在发达地区率先建立“可持续城市排水系统”，推进广州、深圳等地加快雨水处理厂的建设，率先探索雨水的净化处理技术。实行清洁发展机制（CDM），提高垃圾处理循环利用程度，拨付专项资金对使用清洁能源（太阳能、潮汐能、风能等）的企业实行长效生态补贴制度。四是健全价格约束机制。按照“谁受益，谁投资”、“谁污染，谁付费”及“阶梯水价”等原则，在全省大力推广自来水费捆绑收取污水处理费和垃圾处理费的收费政策。
（八）加强城乡综合环境治理，实施长效责任管理制度。随着农村城镇化进程的不断加快，推进宜居城市建设，要统筹城乡环境治理，实施长效目标责任制。一是发展农业清洁生产技术。调整农业产业结构，减少农业污染物排放。大力发展生态农业和推进农村清洁能源利用，减少化肥使用，优化农业种植结构。二是加强农村地区环境综合治理。实施“万村百镇”整治工程，加快集镇建设和旧村庄改造、改水改厕和基础设施配套建设，推行村收集、镇运输、县处理的生活垃圾集中处理模式，提高城乡整体建设水平。三是完善农村环境管理长效机制。建立农村环境治理的责任和目标机制，包括实行污水、垃圾处理的目标责任制。严把农村地区建设项目的环保准入门槛，对生态影响大的建设项目加强监管；对违反环评和“三同时”制度、造成生态严重破坏、包庇纵容环境违法行为、行政不作为导致发生重大环境事故的市县镇主要领导，一律实行“一票否决”、引咎辞职处罚手段。
（九）加大环保宣传教育力度，营造全民参与环境治理的良好社会氛围。加强环境治理是一项庞大的系统工程和民生工程，需要广大人民群众的充分理解和积极参与，提升城市生态建设水平。一是开展全方位的宣传教育活动，充分利用宣传横幅、宣传单、宣传广告牌、电视电台、宣传网站和手机短信等方式宣传环境保护工作，号召更多群众自觉参与到环境整治当中来，推动绿色发展理念深入人心。二是曝光破坏环境行为，培养群众监督意识。在坚持正面宣传为主的原则下，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对具有典型教育意义、社会影响较大的环境破坏事件进行曝光，督促有关单位进行整改。同时设立绿色投诉通道，公布投诉电话，营造人人关注环境治理，人人监督环境保护的氛围。三是加强环境教育。全省的中小学应增加相关环境保护选修课程，让广大青少年学习爱护环境知识，自觉践行“爱护绿色家园”理念。
（人资环2010-11-24）
