省政协社会和法制委员会对口协商会议建议
2014年7月10日上午，省政协社法委召开对口协商会，围绕省法制办、省民政厅起草的《广东省城乡基层社会组织登记管理办法（送审稿）》（以下简称《办法》）进行对口协商。社法委主任罗东凯同志主持会议并讲话，社法委梁树声副主任和部分委员、特聘委员，省各民主党派，省法制办、省民政厅，以及广州市政协社法委负责同志等30多人参加了会议。
根据《政协广东省委员会2014年协商工作计划》安排，经与省法制办协商，报省政协领导同意，将《办法》作为省政协社法委2014年对口协商专题。为做好这次对口协商工作，4月上旬，社法委分别向省各民主党派、省工商联、省社科联，广州、佛山市政协社法委，部分省政协社法委委员发函（通知），征求对《办法》的意见建议，同时，在“委员之家”网络互动平台发起讨论，广泛征集全体省政协委员意见。省各民主党派和有关单位高度重视，以召开座谈会等形式，广泛听取党派成员、专家学者和群众意见，整理形成有关意见建议送社法委。5月上旬，社法委联同省法制办、省民政厅社会组织管理局赴广州、清远，通过听取汇报、座谈交流、实地考察等方式，深入调研城乡基层社会组织登记管理工作。
协商会上，社法委专职副主任王少勇同志作了《办法》意见建议的情况综合；与会同志围绕《办法》展开了热烈讨论、坦诚交流；省法制办、省民政厅有关负责同志认真听取了与会同志的意见建议，并诚恳地回应了大家所提的问题，表示要把这些意见建议带回去认真研究，做好《办法》的修改、完善工作；罗东凯主任作了总结讲话，认为会议开得生动活泼、富有成效，这种面对面的对口协商形式，有利于听取民意，推进立法工作民主化，使立法具有更广泛的民意基础，有利于集思广益，促进立法工作科学化，提高立法工作的质量，有利于立法工作的民主监督，“开门立法”提高了立法的透明度，拓宽人民群众参与立法的渠道，使立法更好地集中民智、符合民意。
现将本次协商会的意见建议综合如下：
一、省各民主党派和大部分省政协委员较为一致的意见和建议
（一）对《办法》给予充分肯定
多数意见认为，省民政厅从2006年起，历时7年，为《办法》的制定做了大量工作。认为制定《办法》很有必要，是适时的，符合我省当今基层社会组织发展形势，送审稿基础较好，修订完善后，希望早日颁布实施。大家认为，本《办法》有三个亮点：
一是《办法》明确城乡基层社会组织的管理权限今后将授权给乡镇人民政府和街道办事处，并实行“登记”和“备案”并行的管理制度，贯彻了监督管理权下放的改革思路。二是降低了门槛，简化了程序。《办法》降低了社会组织的会员人数要求以及下调了注册资金；登记提供的材料中用银行存款证明代替了会计师事务所出具验资报告；社会团体登记的程序取消了筹备成立阶段，除需经业务主管单位前置审批的外，社会组织可直接向民政部门申请登记或向乡镇(街道办事处)申请备案。这一举措可以将我省城乡基层社会组织纳入规范的管理。三是《办法》严格规定了城乡基层社会组织的命名方式，详细列明申请登记和备案所需的材料和程序，这样规范化的管理有利于培育优质的社会组织。
（二）结合实际，提出具体修改意见
1关于城乡基层社会组织的定义
从法律语言的严谨性考虑，建议第二条修改为“本办法所称城乡基层社会组织是指以街道、乡（镇）辖区为活动范围，以满足居民的经济、文化、生活等需求为目的，为社区群众生活、公益慈善、经济发展提供服务的社会团体和民办非企业单位等非营利组织。城乡基层社会组织不得设立分支机构或者代表机构。”
2厘清社会团体和民办非企业单位的概念
在民事主体上，二者是包含关系而非并列关系，需要厘清非营利组织、民办非企业、民办幼儿园、民办福利院、老年协会、志愿者协会、社区联谊会等组织的性质，其相互间的关系应有明确表述，才能够在《办法》中对号入座。比如承接政府购买服务的民办非企业（如广州市217个社会工作机构）的申报、登记、管理也降低门槛并不适合，相反应该有专业性的要求（如：理事会成员2/3必须是专业人士，运营5年需要申报社会组织的等级等），与老年协会、志愿者协会、社区联谊会等单纯的群众性自治组织应该有区别。性质不同，管理办法也应该有所区别，大一统的管理看起来省事，实际上操作未必省事。
3 关于社区（农村）基金会和业主委员会
从目前的实践看，以支持社区建设（扶贫济困、社区设施及公益）为目的的社区基金会（如深圳等地）和农村乡贤捐资的基金会（未登记）在一些地方已经出现，虽然社区基金会在市一级登记，但其活动范围、活动目的及性质均符合《办法》中对城乡基层社会组织的定义，建议对社区基金会这种形式进行研究规范，其登记门槛可放低。
业主委员会能否登记问题。根据《办法》第三条规定，业主委员会不列入登记或备案范围。目前，我省业主委员会建立情况不理想，法律也没有规范业委会的法人地位，但据了解已有部分城市准许业主委员会登记。也有意见认为，业主委员会是全体业主代表大会的代表机构，无权申请社会组织登记。
4关于降低注册门槛的问题
鉴于目前广东省城乡基层社会组织有5万多家，其中大部分达不到《社会团体登记管理条例》规定的法人条件，无法登记，也无法按照国家和广东省相关规定进行管理，大部分意见都围绕降低准入门槛、营造宽松氛围的理念提出建议。然而，也有意见认为，《办法》中名称的规定过细、层级过多。若注册门槛太低、层级组织太多，监管可能会存在挑战。未来管理层级可以直接到区县一级。
此外，因设区的市基层社会组织应是区，而不是街道或乡（镇），第二条中“以街道、乡（镇）辖区为活动范围”应改为“指以设区的市的区、不设区市或县的街道、乡（镇）辖区为活动范围”。如果某地某个基层社会组织发展得好，跨街区服务发展，是否需要重新登记。
5关于避免权力寻租问题
在备案及日常管理工作过程中，可能产生腐败的问题。社会组织所聘人员薪资的高低和身份并无限制，因此建议增加有关条款，规定各县（市、区）人民政府的党政机关领导干部不得兼任社会组织负责人职务，以及当地政府官员的家属必须回避或者有所限制，体现城乡基层社会组织应以社会自发组建为主，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面实现脱钩，保障社会组织的民间性及独立性，以此避免产生需要提供组织内职位才能备案，或者基层政府人员藉社会组织名义牟利。同时，规定各县（市、区）人民政府不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。
6具体条文修改（见附件）
（三）其他建议
1增加一条：实施网络电子政务，政府登记管理部门创造条件开通网上电子登记管理系统，与对第十七条提出的“建设诚信数据库和诚信记录公共查阅平台”（见附件P13-14）相辅相成，实现服务管理信息化。
2民族宗教界别委员提出，在社区、乡村内成立的各大宗教相关的为民众公益慈善事业服务的各种小型团体，是否列入城乡基层社会组织；五大宗教以外的宗教团体（如巴哈伊教、摩门教等）的社区组织，其活动大都以道德教育、社区服务、公益事业为主，是否也可列入。也有意见认为，宗教事务有国家宗教政策规范，不宜列入社会组织登记。
3对于城乡基层社会组织应邀以单位会员名义加入国际组织和接受境外捐赠等相关涉外活动，特别是入境非政府组织活动，《办法》应增加条文加强监管工作，确保国家政治安全和社会稳定。
4应从实际情况出发，明确城乡基层社会组织的赔偿机制：一、若因基层社会组织的恐怖行为或不当行为而受到损失的赔偿方法、受害者恢复社会名誉以及社会的保护措施等；二、若城乡基层社会组织违反《办法》和其章程而决策不当，致使其本身遭受财产损失的，如何进行赔偿，须明确关于赔偿的程序问题（包括决策结果的评判、赔偿的标准等），使实际操作减少不确定性。
5《办法》还有很多值得商榷的细节，亟需进一步修改完善。特别是目前我国还没有从法律上对“非营利组织”进行明确定义，《办法》中的“城乡基层社会组织”会否成为法律真空的“三不管”地带，沦为权力延伸的“缓冲区”、不当利益的“输送带”、失去监管的“灰色圈”。这样的情况应引起省政府的高度重视，防止行政机关在制定地方性法规时扩大权力，减少责任，过多强调相对人义务，弱化行政机关服务、管理、监督职能，最大限度避免产生新的权力寻租空间。
二、省法制办、省民政厅及个别委员的不一致意见
（一）省法制办、省民政厅决定暂缓《办法》的出台
省法制办、省民政厅有关负责同志认为，该《办法》虽已列入《广东省人民政府2014年制定规章计划》，但是，根据前期调研和征求意见情况，对我省城乡基层社会组织的功能和有关具体条文存在较大争议，甚至与我国行政许可法也有冲突。另外，中央有关部门目前已着手制定《民办非企业管理办法》、《基金会管理办法》等，其相关条文将涉及《办法》的内容。因此，经研究，决定暂缓《办法》的出台，待国家相关法规出台后再结合实际制定。
（二）个别委员认为将民办非企业纳入城乡基层社会组织范畴不妥
个别省政协委员认为，民办非企业管理已经有相关的国务院条例作为依据，《办法》若干规定与此条例规定并非完全一致。若不加任何限定直接将民办非企业管理纳入《办法》管理范畴，将一定程度上导致民办非企业后续管理依据交叉，甚至明显冲突，不利于操作，建议进一步完善。
（三）个别委员不赞成制定《办法》
个别省政协委员认为，已经有《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》了，再制定此《办法》则略显多余和重复。
附件：关于《广东省城乡基层社会组织登记管理办法（送审稿）》具体条文修改附件
关于《广东省城乡基层社会组织登记管理
办法（送审稿）》具体条文修改1标题增加“服务”两字，体现政府的服务意识。调整为：《广东省城乡基层社会组织登记管理服务办法》。
2第一条
无需将《全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》作为立法依据。
3第三条
建议参照《刑法》、《民法通则》等法通行的立法技术，将第三条中“在本省行政区域内设立城乡基层社会组织适用本办法”单独作为一个条文，安排在《管理办法》的倒数第二条。改为:“在本省行政区域内设立城乡基层社会组织适用本办法。以下组织不列入本办法所适用的登记或备案范围：事业单位，乡（镇）、街道、村（居）委会所设工作机构……”
也有意见认为，建议删除“事业单位、乡（镇）、街道、村（居）委会所设工作机构”。因第二条已提及《办法》所称城乡基层社会组织指社会团体和民办非企业单位，而事业单位和乡（镇）、街道、村（居）委会所设工作机构肯定不是社会团体和民办非企业。
4第四条
人民政府相关职能部门对社会组织除了具有业务指导的职责，还负有监督管理的职责，因此建议改为: “县（市、区）人民政府相关职能部门在各自职责范围内对城乡基层社会组织履行业务指导和监管职责。”并明确规定“除法律、行政法规规定须先确定业务主管单位外，设立城乡基层社会组织不必先行确定业务主管单位”，相关条款也做相应的调整。也有意见认为将全文中的“业务主管单位”改为“业务指导单位”，以示重在行为监管。
建议对村（社区）的社会组织的备案条件进一步放宽，并辅以一定的鼓励措施，以让更多的基层社会组织浮出水面；进一步梳理清楚登记机关与备案机关之间的关系，以免推诿扯皮。
5第五条
建议删去涉及“实施年度检查”的第五条之（二）、第六条之（二）、第七条之（三），取消年度检查，重在行为的监督管理，以符合当前“减少不必要的干预”的行政原则，营造宽松的发展环境；（三）中“问题”改为“行为”。
也有意见认为第十五条也相应地要对登记的城乡基层社会组织的年度检查作出规定。
6第六条
从条文的严谨性考虑，建议改为：“经区县人民政府授权，乡镇人民政府（街道办事处）履行下列监督管理职责：……”（二）改为“负责本辖区内备案的城乡基层社会组织的年度检查和登记的无业务主管单位的城乡基层社会组织年度检查的初审工作；”（三）改为“对其主管的城乡基层社会组织履行日常管理职责”。
7第七条
建议明确规定什么样的基层社会组织应进行登记，什么样的基层社会组织应进行备案，如：“城乡基层组织具备法人登记条件的应进行登记；不具备法人登记条件的应申请备案。”
8第八条
城乡基层社会组织符合法人的构成要件，应该属于社会团体法人，因此，其成立、变更、终止均应符合法律关于法人的基本规定。
因运行成本有限，且公有办公用房禁止出租，城乡基层社会组织的住所（上位法表述为“住所”）多有租用住宅的情况，其变更也会较为频繁，建议《办法》对“活动场所”予以进一步放宽，（二）改为“有相对固定的活动场所”或“有活动场所”，增加“准许多个社会组织合署办公”；（三）改为对会员数不作设定；（四）最低开办资金限额的确定应有依据，建议废除或调低最低开办资金限额，但也有意见认为，应当提高最低开办资金限额，以降低申办的随意性，确保组织运营能力。此外，建议增加：（七）城乡基层社会组织的发起人、拟任负责人，不得同时担任其他城乡基层社会组织的发起人、拟任负责人。
9第九条
建议删除“（四）发起人（单位）或举办者的简历情况（表）；”因设立股份有限公司已不需要这些材料，且与民事主体无关，容易流于形式化甚至造假；（五）应明确章程的内容及要求；（八）直接删除，不应作为登记成立必须提供的材料，可通过其他形式向申请者了解社区社会组织党员的基本情况；也有意见认为把“党员的基本情况”改成“政治身份”。
10第十条
（二）建议“申请者”改为“申请人”。
11 第十一条
并无提及不予备案的情况下，申请人是否和申请登记的组织一样享有申请复议的权利。同时，乡镇政府（街道办事处）除了书面答复备案申请者外，还需要通过书面材料向市（县、区）民政部门或相关业务主管说明退回的原因，避免备案权力被滥用。
建议第二款中“具备法人登记条件的，应进行法人登记”与现有第三款整合为第三款，具体内容为“备案组织具备法人登记条件的，应进行法人登记并颁发证书。不具备法人资格，不颁发证书。”也有意见认为，“备案组织不具备法人资格，不颁发证书。”不具备法人资格的社会组织因无法证明其主体资格而难以对外开展活动，且备案管理机关也难以对其进行相关管理。建议修改为不具备法人资格的社会组织通过乡镇人民政府（街道办事处）报备，由乡镇人民政府及时审核证明材料原件，乡镇人民政府应当及时将经审核的报备材料向县级民政部门备案，由县级民政部门颁发（非法人资格的）社会组织证书。
12第十二条
建议删除（三），理由与第九条相同；（四）应明确表决通过的要求是全部同意、过2/3同意，还是过半数同意；（四）增加第9项“组织解散、终止（注销）程序”；（五） “活动资金和地域”建议拆成两项分别规定。
建议进一步明确和简化第九条和第十二条的相关内容，以表格的形式要求登记或备案者填写，或者提供格式版本供参考。
也有意见认为第十一、十二条存在下列问题：（1）未规定办理登记备案的基层社会组织的发起人或举办者是否应限于本镇（街）户籍村（居）民或者是本镇（街）常住超过一年以上的人员。（2）未规定可参加上述基层社会组织的人员范围，是仅限于本镇（街）户籍人口或常住人口。是否任何人员只要在本镇（街）租赁了房屋，就都可以到本镇（街）内申请办理基层社会组织备案，而且非常住人口都可以参加？
13第十三条
“有以下情形之一的，不予批准登记或备案”建议删除“批准”，免被认为属行政审批事项；（三）建议删除“或者曾经”，剥夺政治权利是有期限的，过了期限应恢复其公民的权利义务；（四）修改为“从事封建迷信性质活动的”，限制其活动应依据行为的性质，而非简单地以“宗族”为标准，通过有组织管理引导和支持这些活动，或更有利于社会稳定。
14第十四条
法人终止（也有称“解散”）通常包括几种情况：（1）章程规定的期限届满或章程规定的解散事由出现；（2）被撤销；（3）破产；（4）其他事由。应依照这个顺序逐一规定比较清楚。第一款建议删除“有业务主管单位的，需先取得业务主管单位的许可”。
民事主体应由其意思自治，否则违背《物权法》。法人终止（“解散”）应依法进行清算，其财产处置也应在清算程序中解决，第三款“用于城乡基层社会组织所在区域的相关事业”的表述不明确，与法人独立的财产权和独立承担责任不符，容易引起纠纷或歧义。也有意见认为，修改为“城乡基层社会组织注销的，剩余财产划入所在县（市、区）人民政府民政部门专用账户统筹使用”。
15第十五条
建议对备案的基层社会组织取消年检，实行重大活动及项目报备制度，而且明确“重大活动”的含义使之具体化，如人数、规模等，以免规定过于笼统而不便于理解和实际操作。也有意见认为该提法不合适，民事主体意思自治，除涉及公共安全等公共利益外，其他不需报备。
16第十六条
建议城乡基层社会组织可按税收征管法有关规定，享受有关税收优惠，增加“应自觉接受主管税务机关依法进行的检查，对扣缴义务人应扣未扣，逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关依法检查的，将按照税收征管法有关规定予以处罚”；也有意见认为“具备非营利组织免税资格”。建议在增加条款，规定城乡基层社会组织必须每年度向管理机关提交，向组织成员、社会公布财务审计报告。
17第十七条
建议增加：建立对基层社会组织的评估体系，建立公开、公正、公平的社会组织评估指标。建设诚信数据库和诚信记录公共查阅平台，建立与之配套的信息披露机制、失信惩罚制度，并将运行状况评估结果作为对社会组织承接政府购买服务、开展项目招标条件的主要依据。实行分类、分级扶持，实现扶持资助的制度化，提升扶持资金的效益，保障扶持的可持续性。
建议删除“枢纽型”；明确社区服务类社会组织的界定；细化场地、资金等扶持措施。
18第十八条
建议删除，因政府规章不适宜提党建工作，可通过省委或省委组织部、省社工委有关文件（领导讲话）对基层社会组织的党建工作提出要求，相关工作可以在日常管理中由上级主管单位的党组织指导开展。
19第十九条
建议第6段修改为:“对经民政部门登记的城乡基层社会组织违法行为的处罚按照法律和行政法规的规定执行。”此外，对登记后如何年审也应该增加或链接相关规定。
20第二十条
建议修改为“登记或备案管理机关工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。”
21根据法律文书语言的规范性要求，《办法》中“要”应改为“应”或“须”。
