关于充分发挥社会组织在社会建设中作用的调研报告
省政协专题调研组
根据《政协广东省委员会党组2013年工作要点》安排，社会和法制委员会组成了以省政协副主席梁伟发、陶凯元任顾问，社法委主任罗东凯为组长，并邀请省民进、农工、致工党、省社工委、民政厅、社科院参加组成的调研组，就“充分发挥社会组织在社会建设中的作用”进行了专题调研。5月至7月，调研组先后召开有关省直部门负责人座谈会，并赴广州、深圳、佛山、中山、阳江等市调研。听取了当地有关部门的情况介绍，实地考察了社会组织孵化基地、枢纽型社会组织、行业协会、社区组织等机构。部分调研与全国政协社法委专题调研组相结合。现将调研情况报告如下。
一、我省社会组织发展现状
从2004年开始，为适应经济社会发展的需要，我省采取先行先试、稳步推进的策略，2006年省委省政府出台了《关于发挥行业协会、商会作用的决定》，省人大颁布了《广东省行业协会条例》等一系列相关的政策措施，在全国率先探索对社会组织的登记管理体制、培育发展、规范管理等一系列的改革，推动社会组织健康有序发展，取得了显著成效。
（一）管理体制改革进一步深化。2006年，将行业协会由业务主管单位改为指导单位，100%的行业协会实现了“五自四无”。2009年，改革拓展至异地商会、公益慈善类社会组织。2012年7月1日起，除法律法规规定需要前置审批的以外，业务主管单位均改为业务指导单位，由民政部门直接审查登记。通过九年积极稳妥的改革，社会组织民间化、市场化程度不断提高，特别是行业协会发育比较成熟，运作良好，公益慈善和社区服务类社会组织获得了较大发展。各类社会组织数量持续增长，初步形成了门类齐全、层次各异、覆盖广泛的社会组织体系，在政府与社会之间搭建了联系沟通的桥梁和纽带，不断发挥和完善在社会管理中的作用，成为推动经济社会发展的重要力量。据统计，截至2013年6月底，全省依法登记的社会组织共有37973个，其中社会团体17458个，民办非企业单位20139个，基金会376个，备案社会组织9544个，从业人员49万人，形成固定资产2229亿元，其中新登记的社会组织4200个，全省无业务主管单位的社会组织10756个，占总数的283%。
（二）社会组织的培育发展环境不断完善。2012年4月，我省出台了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（以下简称《方案》），并出台一系列指导扶持社会组织发展的政策，为加快政府职能转移，加强对社会组织建设的引导，增强社会组织功能和发展空间，促进我省社会组织有序发展奠定了良好的政策基础。省政府印发两批《广东省人民政府向社会组织购买服务目录》，取消、转移和下放行政审批事项197项、56项和125项。省财政厅出台《2012年省级政府向社会组织购买服务目录》，五大类262项事项纳入其中。省民政厅印发两批《广东省省本级社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录》，认定省本级社会组织618个。2012年，我省各级政府向社会组织购买服务财政经费466亿元。广州市从2008年至2012年，用于政府购买社会组织服务项目44亿元。中山市政府购买服务金额达470万元。省财政2012年首设培育发展社会组织专项基金，列入年度财政预算，374个社会组织共获财政资助8700万元，全省各级财政支持社会组织发展款项达2．7亿元，福利彩票公益金支持款项达7800万元。民政部门对社区社会组织实行“备案、登记双轨制管理”，简化登记程序，推进了大批公益性、服务性、组织性基层社会组织发展。与此同时，社会组织参政议政渠道不断拓宽。2012年，省人大优化代表结构，增加社会组织类，社会组织首次作为一个类别列入省级人代会代表类别。省十届青联委员也首次增设“社会组织”界别。广州、深圳、东莞、惠州市也增设了来自于社会组织的人大代表和政协委员。博罗县在全国率先在县政协界别中新设社会组织界别。
（三）社会组织在社会建设中的作用日益彰显。2011年7月，省委十届九次全会通过了《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》。《决定》中明确提出“培育壮大社会组织，提升服务社会能力”，进一步赋予社会组织参与社会管理服务，加强社会建设的历史重任。近几年来，社会组织在推动我省经济社会发展，加强社会管理和公共服务，化解矛盾、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。一是助推经济转型升级，促进经济发展，我省社会组织每年经济活动总量超过500亿。行业商会等经济类社会组织在招商引资、促进行业和区域经济发展方面发挥了积极作用。如省建筑装饰材料行业协会，承办了中国（喀什）国际建筑装饰材料博览会，促进了广东与喀什的经济交流。深圳市零售商业行业协会及时把握行业动态，进行连锁发展报告和连锁50强的评选，为品牌的打造作出积极的贡献。佛山市环境保护产业协会，积极协助政府开展环保工作，促进经济转型升级。阳江市马水桔协会、养猪协会等农协为广大农户提供技术指导，促进了农民增收，对种养业起到很好的引领作用，促进当地经济发展。广东高科技产业商会分别在河源和成都建立了“广东高科技产业商会工业园”，总投资30亿，创造约4万个就业岗位。二是化解矛盾，促进社会和谐稳定。尤其是枢纽性社会组织、行业协会、异地商会注重会员之间、会员与政府之间的沟通和协商，有力促进当地社会的稳定。全省工会律师团为职工办理法律援助案件4858宗，涉及职工15232人，为职工挽回经济损失近3亿元，化解了矛盾，维护职工合法权益。阳江市工会12351职工维权专线电话服务平台和职工接访室，去年接待和妥善处理职工来信来访83宗，涉及的职工4836人次，省两会召开期间还配合有关部门妥善处理了44宗集体上访事件。阳江市医调委2011年底成立，已成功调解医患纠纷58宗，调解成功率达85%，患方诉求金额1649万元，协调赔偿患方实际金额仅23145万元。异地商会在情绪疏导、调解矛盾，促进异地务工人员更好融入当地社会等方面也发挥积极作用。如中山市邵阳商会，成功调处“吴金花医患纠纷群体事件”等3起群体事件。三是推进了和谐社区和文化建设。近几年来，我省社会团体开展文化类演出120多场次，举办展览420次，开展科普活动1100多次，举办各类研讨论坛3530次。如深圳“青春家园”社区服务中心，提供以志愿服务为重点的8大类189个细项服务，引领群众文化，关注弱势群体和积极调解邻里关系，受到社区群众的广泛好评。四是承担社会管理和公共服务职能。随着政府职能的逐步转变，社会组织在接受政府职能转移方面进行了认真探索和大胆实践。截止2013年2月，我省共有618家省级社会组织列入目录，具有承接政府职能转移和购买服务资格。深圳市银行同业公会与市中级法院联合开展创建“无金融执行积案”专项活动，仅2012年就配合清理收回15亿元的陈年不良贷款，营造了安全的金融生态环境。中山市环境科学学会，几年来为中山近5000个建设项目做了“环评技术”评估工作，为中山市创建生态文明城市做出贡献。深圳壹基金公益基金会在灾害救助等方面发挥了突出作用，四川雅安地震发生2小时之内，壹基金救援人员已经抵达现场并展开救援，并联合28家社会组织在灾区成立民间联合救灾工作站。深圳市自闭症研究会服务不同年龄阶层的自闭症儿童，构建了自闭症儿童服务网络。我省社会组织在行业监管、社区服务、灾害救助、社会福利、扶贫济困、亲老助残、保护妇女儿童利益、保护环境等方面做了大量的工作,在社会建设中发挥着日益重要的作用。
二、我省社会组织发展中存在的问题
我省社会组织改革发展虽然取得了很大的突破。但由于受到环境、政策、经济和社会发展等多种因素的影响，社会组织的发展仍处于改革和发展的初级阶段,与经济建设和社会管理的需求还不相适应，主要表现是：
（一）观念转变不到位。一是一些地方政府领导干部思想观念上存在偏差或误区，对社会组织在社会建设中的重要作用认识不足。体现在一个“怕”字，怕社会组织没能力，怕社会组织胡来，怕不听话、怕闹事、怕惹麻烦，对社会组织的作用缺乏正确的认识。二是存在难以割舍的行政情结，政府职能转变不到位，“小政府、大社会”的格局远远没有形成，政府“大包大揽”的思维没有根本性的变化。政府转移职能的范围较窄，除少量行业协会、街道家庭综合服务中心外，大多数社会组织没有承接政府购买服务的机会。各地政府部门向社会组织转移职能主要是针对新增职能的增量改革。一些政府部门触及现有利益格局而不愿意放权，转移职能目录还存在“避重就轻”现象，一些部门将社会组织变成延申部门利益的工具，还有不少的职能被转到事业单位。三是社会公众对社会组织的作用缺乏深入了解，认可度较低。
（二）法制建设滞后。一是我省社会组织发展很快，但立法工作相当滞后，从国家层面上，目前还没有一部社会组织法，对社会组织的管理，依据的是国务院颁布的行政法规和地方性法规，以社会组织登记管理的程序性规定为主，在税收优惠、财政资助、人事管理和社会保障等方面缺乏实体性规范，对社会组织能力建设和发挥作用缺乏有效引导和必要保障。社会组织承接政府转移职能多为政府或者部门下发的文件，法律效力较低，难以起到强制性的规范和约束作用。如佛山市已经公布的转移目录中共有78项非竞争性事项，但由于没有相应的法律依据而无法让社会组织承接。二是管理体制有待改进。近年来大量涌现的草根组织，活动日趋频繁的境外非营利组织（累计超过1600个，插手劳工、人权、环保、基层选举等社会矛盾和热点问题），以及各类网络虚拟社会组织（网上结社）等均未纳入法规调整范围，造成监管真空。有些规定甚至与现实相悖，亟需完善和修订。
（三）监督管理职责难以落实到位。一是登记管理机关建设严重滞后。随着社会建设加强与社会管理创新，社会组织进入了快速发展阶段，工作任务越来越多，管理责任越来越重，但资源配置不足，力量薄弱，难以全面有效履行登记监管、执法、党建等职责。据统计，目前全省社会组织登记管理专职人员共326名，仅为山东省的一半，46个县（区）没有专门的机构和专职工作人员；省本级编制仅33名，北京、上海社会组织管理机构编制人员均为88名，面对我省37973个社会组织和每年10%以上的增长速度，工作指导和监督管理力量明显不足。二是尚未明晰登记管理机关、业务指导单位、综合监管部门的职责，相关政府职能部门还没有建立各司其职、协调配合机制。如对非法社会组织的取缔，往往是国家安全或公安部门查处后知会民政部门。三是社会监督和评价机制有待建立，奖励、处罚和考核体系不完善。同时由于社会环境、公众意识、宣传和信息披露等方面的原因，社会监督作用也还未能有效发挥。
（四）扶持培育发展机制不够完善。一是扶持政策偏少且实施不到位。我省虽然出台了一些扶持政策，但培育帮扶措施不足，责任不明确，可操作性不强，财政往往只对体制内组织拨款。仅少数活动能力强的社会组织能争取到少量资金，大多数社会组织很难得到场地、技术、项目等资金扶持。二是税收优惠政策不到位。虽然对非营利组织免税方面有规定，但很少有社会组织能享受此优惠政策，民办非企业单位承接政府购买服务的收入、基金会的资金保值增值的收入都要征收企业所得税。社会组织办公场所的水电等按商业企业用途收费，增加了社会组织的运行成本。三是政府转移职能和购买服务的机制不完善。政府部门转移职能没有总体规划和分段实施计划。调研中发现，有些自上而下建立的专业协会，承担了部分行政管理职能，除了工作经费来自企业会费外，其性质仍类似主管部门职能机构，同时存在大量同类同质的社会组织，造成资源浪费和管理混乱。政府部门转移职能存在上下不对应问题，如佛山市公布了54项资质评定和行业标准、行业准入类的转移事项，但由于省级没有转移，致使市、区级无法向社会组织转移。省政府已公布城市园林绿化企业二级资质核准事项转移，但省主管部门又发文要求市、县按原有方式审批，暂不能转移。
（五）社会组织的能力建设和作用发挥有待完善。社会组织自身能力薄弱，发展后劲不足。一是缺乏自主发展能力。部分社会组织行政色彩浓，仍存在政社不分现象。据广州市政协调研在本市657个社团中，11个行业协会是由原广州市工业局改制而成，有行政编制和业务经费，近400个社团是由党政机关事业单位组建或现职、退休人员担任领导职务，会员也多为部门或事业单位及其工作人员。仅约200个是完全民间性社会组织。一些经济欠发达地方的行业性社会组织对政府部门依附性更强，缺乏行政支持的社会团体，仅靠有限的会费开展工作，难以扩大社会影响，实现自我发展。二是高素质专业人才紧缺。我省社会组织从业人员49万人，其中大学本科以上学历人数仅占8%左右，工作人员专业化程度较低。从业人员工资待遇普遍不高，缺乏社保、医保、住房、职称等方面的政策保障，没有吸引力，难以觅到高层次人才。三是内部管理结构不健全。有些社会组织服务意识差，财务管理混乱，民主决策机制未完善，缺乏监督和自律机制；有的社会组织背离了宗旨，将营利作为首要目标，成为个人致富的工具；有的民办非企业单位“一业多会”或挂一块牌子办多项业务，超出规定的业务范围。这些都直接影响了社会组织的声誉和社会公信力。四是孵化组织未完善，没有搭建起培育平台。五是社会组织发展不均衡，欠发达地区的社会组织发展速度远远落后于珠三角发展速度，无论是从数量上，还是从质量上与发达地区都存在相当大的差距。如佛山市社会组织3549个，阳江市只有732个；具备资质的社会组织还较缺乏，如佛山市3A以上的社会组织仅占登记备案的39%，而且主要集中在行业协会、商会中，不少职能部门反映，目前面临一个主要问题是“权力转移无处可去”。公布的购买目录事项难以找到合适的社会组织承接，可供选择的社会组织很少。
三、进一步发挥社会组织在社会建设中作用的建议
中共十八大报告要求“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，明确提出“加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制”，“改进政府提供公共服务方式”。按照十八大确定的目标要求，为加快培育发展社会组织，充分发挥社会组织在社会管理和推进政府职能转变中的作用，提出以下建议：
（一）进一步解放思想，转变观念。一是各级党委、政府要认真贯彻落实中央和省委、省政府关于促进社会组织发展的一系列方针和政策，充分认识社会组织在社会建设中的作用，以更开放的思想，加大扶持和培育社会组织的发展，提升社会组织的自主能力，促进政府职能转型，使社会组织的发展符合市场经济和社会实际的要求。二是建议由省社会工作委员会、省民政厅、省编办、省财政厅等部门联合省新闻传媒，组织形式多样化的宣传报道，宣传社会组织在社会建设中的作用，加大对优秀社会组织的宣传力度，扩大社会组织在民众中的影响力，逐步改变理念，提高公众的参与率。
（二）尽快制定和完善有关法律法规。一是建议全国人大将《社会组织法》纳入立法计划。从法律层面明确社会组织的性质、作用、法律地位权利义务、管理体制、组织结构、财产权及税收减免等。二是制定涉外社会组织登记管理的法规，把在国内活动的境外非政府组织尽快纳入依法管理的轨道。三是结合我省的情况，先行先试，建议省人大尽快制定《广东省社会组织条例》，为社会组织健康发展提供有力的法规支持。四是加快制定政府职能转移的指导性意见和工作规划，制定《广东省社会组织承接政府职能转移条例》增强法律约束力。建议尽快修改完善《政府采购法》，将政府采购的“服务”扩大到公共服务方面，以适应政府购买社会组织服务的需要。五是结合政府职能转变的实施，以点带面，建议在推行大部制改革的佛山市，赋予探索政府向社会组织转移职能试点，总结经验，进行推广。
（三）健全完善监督管理体系，促进社会组织健康发展。一是重视社会组织登记机关建设，充实登记管理力量。根据我省社会组织发展快的实际，建议增加社会组织管理部门人员编制、经费。二是加强沟通协调，明确有关部门的监管职责，建议由省社工委牵头建立联席会议制度，定期召开会议，发挥统筹、决策、协调作用。三是健全社会组织评估机制和诚信制度。建立信用信息动态情况记录、社会评价、诚信管理制度。建立社会组织的评比表彰制度，根据社会组织所提供的服务质量、绩效水平、社会反响等项目开展考核评估工作，对诚信守法、自律严格、作用突出、社会认可度高的社会组织给予一定的奖励，并将评估等级作为社会组织承接政府服务的优先条件。四是创新社会监管机制。逐步建立社会组织的信息披露制度，在公共媒体或相关网页上定期公布社会组织名单、业务范围、收费项目、财务审计、年检等信息，形成有效的社会监管和舆论监督机制。
（四）落实政府的扶持引导政策，为社会组织营造良好的发展环境。要像培育企业主那样大力培育社会组织，广东社会组织总体实力偏弱还不能满足日益增长的社会需求。按每万人拥有社会组织数量，日本是97个，美国是63个，香港是28个，而我省经济发达社会组织总量较多的深圳才42个，经济欠发达的地区更少。社会组织的发展需要政府给予更多的扶持，一是建议各级政府要认真落实《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》和《政府向社会组织购买服务暂行办法》，把政府购买服务的资金纳入各级政府财政预算，且每年按一定比例递增。二是创新资金扶持机制。建议重点扶持具有示范导向作用的公益服务类组织、慈善互助组织、行业协会、社区服务组织。三是各级政府要认真贯彻落实《省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》，加快社会组织培育孵化基地建设，为初创期的社会组织提供资金、技术等支持。四是设立社会组织奖励专项资金，对经第三方评估和服务对象评价遴选出的优秀社会组织，给予奖励，推动其做大做强。五是完善政府向社会组织转移职能和购买服务的政策。逐步扩大政府购买公共服务的范围，促进社会组织服务机会均等化，资源配置合理化。建议建立政府购买目录动态管理机制和竞争择优机制，加强项目绩效跟踪。对承接政府购买服务实施好、公信力强的社会组织通过评审免于专项招标，享有承接政府购买服务项目的连续性。
（五）规范社会组织自身建设，促进社会组织的发展。一是落实社会组织专职工作人员权益保障政策。根据《社会团体登记管理条例》有关规定，尽快制定适合社会组织特点的薪酬、福利保障指导意见和职称评定措施，确保专职工作人员的待遇和社会保障，稳定和吸引更多优秀的人才从事社会工作，推进社会组织人才队伍的职业化和专业化水平的提高。二是举办各类培训班、研修班，定期对社会组织负责人、专职人员进行培训，提高管理水平和遵纪守法教育。三是加强社会组织党建工作，为社会组织发展提供政治保障。建议在各级民政部门设立社会组织党工委，在社会组织中推动党建工作的开展。四是加强工青妇等人民团体引领作用，把志愿者充实到社会组织工作人员队伍，促进社会组织自律管理和服务。五是建议适时对全省社会团体、行业（商业）协会、基金会和民办非企业单位进行全面等级评估，组织去行政化专项清理，制定政社分开配套措施。并将评估与政府职能转移和购买服务相结合，形成优胜劣汰的市场竞争机制和退出机制。六是建立在重大行业决策征求相关社会组织意见的制度，拓宽社会组织参政议政的渠道，党代表、人大代表、政协委员中有一定比例的社会组织代表。七是引导社会组织树立主动参与公共服务的社会责任意识，建立和完善内部管理制度，制定规范的章程，健全民主决策、民主管理、民主监督运行机制及自律机制，提升公信力和服务能力，在自我发展、自律管理、自担责任的基础上，实现社会组织在社会建设中发挥更大的作用。
附调研组成员名单
顾问：
梁伟发 省政协党组副书记、副主席
陶凯元（女）省政协副主席
组长：
罗东凯 省政协常委、社会和法制委员会主任
成员：
黄晓涛 省政协常委，省安全生产监督局巡视员
王理宗 省政协常委，广东高科技产业商会执行会长兼秘
书长，深圳市社会组织总会秘书长
莫道明 省政协常委，广东实验中学附属天河学校董事
长，省知联会副会长
许泽红（女）省政协委员、社会和法制委员会副主任
李凤英（女）省政协委员、社会和法制委员会专职副主任
黄广伟 省政协委员，省广弘资产经营有限公司总经理
卢小周 省政协委员，省工商联专职副主席
黄富强 省政协委员，广州黄振龙凉茶有限公司董事长兼
总经理
刘雪梅（女） 省民进社会法制工委委员，华南农业大学人文
与法学院副教授
程跃华 省农工党中山大学北校区支部主委、广东三环
汇华律师事务所律师
黄玉海 汕头市政协委员，省致公党汕头市委会副主委，
汕头金平区人民政府副区长
周联合 广东省社会科学院法学研究所研究员、副所长
全美华（女）省政协社会和法制委员会办公室副调研员
路 芳（女）省政协社会和法制委员会办公室主任科员
