关于我省依法行政的现状与对策的专题调研报告
省政协社会和法制委员会
根据省政协党组2013年的工作部署，由省政协常委、社会和法制委员会主任罗东凯、副主任许泽红带队，省政协社会和法制委员会组织的两个调研组于7月8日至19日，赴广州、珠海、惠州和汕头、潮州五市（以下简称五市）进行了主题为“依法行政的现状与对策”的专项调研。(省政府法制办予以大力配合支持，使调研工作得以顺利开展)。这次调研主要采取听汇报，开座谈会，查阅制度文件、执法案卷，以及到职能部门实地考察等方式进行。现将调研情况汇报如下：
一、依法行政基本情况
（一）各级领导干部依法行政的观念进一步增强。一是落实行政首长负责制，把推进依法行政切实摆上本地区、本部门工作的重要议事日程，一级抓一级，逐级抓落实。二是制定年度依法行政工作重点，树典型，促提高。广州市将年度依法行政工作重点以市政府办公厅文件形式印发，将每一项任务都分解到具体责任单位，并以开展“法治政府示范区”和“依法行政示范单位”创建活动为抓手，总结经验、树立典型，促进了行政机关依法行政整体水平的提高。广州市的两个项目连续两届获得了“中国法治政府奖”。三是加大宣传教育培训力度，努力营造依法行政、依法办事的法治氛围。四是抓考核评估，促进法治政府建设持续推进。惠州市在全省地级市中率先制定《惠州市法治政府评价指标体系（试行）》，为我省构建法治政府指标体系进行了有益探索，惠州市还制定了《惠州市依法行政考评办法》，将考评结果与科学发展观和政府绩效考评相衔接，为推进依法行政提供有力抓手。珠海市注重区域合作法制创新，立法助推横琴新区与港澳更紧密合作，提请市人大常委会出台《珠海经济特区横琴新区条例》，立法转换吸收借鉴港澳法律制度，在现行法律框架下，为横琴新区创造和提供一个与港澳趋同、与国际接轨的法治化国际化营商环境。珠海市还注重坚持开门立法，积极尝试创新立法工作机制，政府立法全过程公开征求意见，2012年还举行了首个政府规章立法听证会，取得了良好的社会效果。
（二）政府职能转变和管理创新稳步推进。一是深化行政审批制度改革，以政府职能转变为核心，大力开展行政审批事项的清理工作，优化审批流程，大幅度提高审批效率。二是大力推进商事登记改革试点工作，抓好市场经济体制的切入点和突破口，深化行政审批制度改革。三是创新政府管理方式，加强行政服务中心建设，积极推进网上办事大厅建设，为社会公众提供优质公共服务。据省府法制办统计，2012年底，省政府正式开通了集政务公开、网上审批、网上办事、网络问政、效能监察于一体的省网上办事大厅；全省共建成19个地级以上市行政服务中心、114个县级行政服务中心、1159个乡镇（街道）便民服务中心、8481个村（社区）便民代办点，为广大企业和群众提供优质高效的政务服务。四是全面推进政务公开，建设阳光政府。2011年以来，省政府新闻办共举行新闻发布会77场，各级行政机关主动公开政府信息近600条，受理并答复政府信息公开申请23万余宗。
（三）科学、民主决策机制进一步完善。决策是行政行为的起点，关系工作全局。五市从建立健全决策机制入手，着力推进科学决策、民主决策、依法决策。一是加强决策机制的制度构建。各地将政府决策的内容按依法行政的要求写入政府工作规则，并制定一系列的配套制度，明确规定公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，以制度保障重大决策的科学、民主、合法。二是积极引导规范公众有序参与，将公众参与决策纳入法制轨道。广州市在全国率先制定出台《广州市规章制度公众参与办法》、《重大民生决策公众征询工作规定》，进一步提高决策的民主程度，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。三是加强决策的合法性审查，为决策把好法律关。各地严格落实重大行政决策合法性审查制度，充分发挥政府法律顾问对重大行政决策的法律审查、论证作用，保障行政决策符合法律规定和法定程序。
（四）行政执法行为得到进一步的规范。随着行政执法责任制的深入推行，五市各级政府普遍建立了行政执法资格管理、规范行政自由裁量、案卷评查、责任追究等制度，行政执法行为明显得到规范。一是建立健全行政执法责任制配套制度，初步建成自上而下的、比较完整的行政执法责任制度体系。二是核准公告行政执法职权。根据省政府的统一部署，五市对行政执法主体、行政执法行为及其依据进行了全面梳理，并将各部门的“权力清单”向社会公布，强化行政权力的公开透明运行。三是规范行政处罚自由裁量权，解决“执法不公”、“同案不同罚”、轻责重罚、重责轻罚、罚态度款等损害政府形象以及滋生腐败的问题。四是开展行政执法案卷评查和评议考核工作。五市建立健全了有关行政执法责任制评议考核（包括行政执法案卷评查）、行政执法责任追究、行政执法个案监督等制度规范，并通过加强行政执法评议考核，客观评价行政执法活动，严格落实责任追究。
（五）行政权力的监督制约机制进一步健全。一是自觉接受人大监督和政协的民主监督。各市自觉接受人大和政协的监督，每年向人大及其常委会报告工作，向政协通报情况，落实依法行政定期报告制度，并在重大决策出台前，积极邀请人大代表、政协委员献言献策。二是完善对抽象行政行为的监督管理。各市全面推行行政机关规范性文件统一规范、统一审查、统一发布制度，“规制扰民”现象得到有效遏制。三是加大行政复议工作力度。各地深入实施“阳光复议”工程，稳步推进行政复议规范化建设和行政复议委员会试点工作，有效发挥了行政复议“定纷止争”、促进依法行政、维护社会和谐稳定的功能。
二、依法行政工作存在的主要问题
我省依法行政工作和法治政府建设水平与贯彻依法治国基本方略的要求、与发展社会主义市场经济的要求、与人民群众对公平正义的要求相比，还有较大的差距。
（一）制度建设滞后，存在法律法规制度过时、空白或者相互打架的情形。依法行政配套制度虽然基本建立起来，但一些地方和部门执行不到位，制度运行有偏差；有些制度设计质量不高、操作性不强，影响了执行力；行政决策风险评估、领导干部任职前的法律知识测试、行政执法绩效评估和奖惩、行政调解等制度有待进一步完善。
（二）信访不信法的社会现象普遍存在。现在的信访工作，既包含了党的群众工作，也包含了国家机关的行政管理工作，制度设计边际过大，党政不分，无所不包，由于现有《信访条例》对日常的信访工作责任过于向有权处理信访问题的机关、信访工作人员一方加压，各级各有关部门面对部份采取过激行为的上访者，不得不迁就上访人，在法律之外花钱买平安、息事宁人。另一方面，则存在群众依法维权难的现象，老百姓遇到合法权益被侵害的事件时，普遍存在“不想告、不敢告、不会告”的心理；部分领导干部依法行政、依法办事的意识薄弱，没有树立法律的权威，对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，针对矛盾纠纷，没有及时引导全社会通过法律途径，温和、理性地解决问题，导致群众“信访不信法”的现象发生。
（三）基层法制建设存在问题不容忽视，依法行政工作力度存在自上而下逐级递减的状况。有些单位和部门，特别是基层执法部门仍然存在执法行为不够规范、执法程序不够严谨、调查取证方法单一、证据材料不够齐全、案卷整理不够规范的现象。对行政决策失当行为、行政不作为行为、行政失职行为还缺乏有效监督，不依法行政、行政效率低和行政过错责任得不到追究的现象仍然存在。违法行政或者行政不作为引发的诉讼、复议、信访案件居高不下，群体性事件仍时有发生。
（四）基层政府法制机构的设置和人员配置问题突出。基层政府法制机构法定职能不到位，存在被边缘化的现象，经常被安排一些临时性任务，个别地区的政府法制机构连行政复议、行政执法监督等日常性的本职工作都无法正常开展。县、区法制局挂靠在政府办公室，造成机构空壳化，如饶平县法制局原有3人，改为挂靠政府办后，现在一个专职人员都没有；潮安县法制局原有5个编制，但在职只有3个兼职人员，县区法制局基本处于边缘化的瘫痪状态。
产生上述问题，主要有四方面原因：一是在思想认识上，少数领导干部依法行政理念不强，未能真正把依法行政作为政府的一项全局性、基础性工作来抓；个别领导干部甚至把依法行政与改革创新、与地方经济发展对立起来，仍习惯于“拍脑袋”决策、“命令式”行政、“运动式”执法等传统模式。二是在体制机制上，政府职能转变还不到位，部门职责交叉和权责脱节问题仍未解决，行政运行和监督管理制度还不够健全，依法行政仍面临诸多体制性障碍。三是在队伍管理上，由于依法行政能力建设与行政机关工作人员的录用、考核脱节，不少行政机关工作人员的法律素质不高，依法办事的意识和能力不强。四是在工作力量上，县级政府法制工作力量普遍薄弱，欠发达地区政府法制工作队伍普遍缺乏高素质人才，市、县两级政府的行政复议能力十分薄弱，许多县级政府没有相应的行政复议办案力量，“不是无案可办，而是无人办案”；县级政府法制机构工作力量与其工作任务明显不相适应，成为推进基层政府依法行政的制约因素，并且影响了全省法治政府建设的进程。
三、意见与建议
针对依法行政工作中存在的问题，调研组也听取了市政府及其部分职能部门、人大代表、政协委员，民主党派人士的意见和建议，总结起来可以归纳为以下几点。
（一）加大制度建设力度。紧紧抓住“三个定位，两个率先”这个总目标，以科学发展观为指导，以建设法治政府、服务政府、责任政府为核心，抓好立法这个基础性工作。要紧紧围绕我省经济社会发展中心任务，加快推进政府立法工作和制度建设，继续推进“开门立法”、“民主立法”，完善科学民主立法机制，不断扩大政府立法的透明度和公众参与度，使制度建设更好地反映人民群众的根本利益；要强化政府立法的“精品”意识，更加注重立法的程序性和可操作性，完善立法协调机制，切实提高地方立法的质量和水平；要坚持“立改废”并举，及时清理不符合科学发展、有碍社会公正和过时的法规、规章和规范性文件，保证政府立法和制度建设与时俱进。
（二）加大行政审批制度改革的力度。要继续按照建设“小政府、大社会、好市场”的总体思路，坚持社会主义市场经济的改革方向，通过改革，力争把广东建成全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。一是抓紧完成本轮行政审批制度改革，抓好改革目录的实施工作，确保改革事项全面落到实处。按照《广东省“十二五”时期行政审批制度改革先行先试方案》，用足用好中央赋予的政策，继续把改革推向深入。二是加大行政审批日常监管力度，建立健全政府日常监管体系，对转移、取消、下放或委托的行政审批事项，分别明确监管的重点、关键点和风险点，督促相关部门逐项制定监管办法、落实监管措施，明确监管责任，强化工作衔接，避免出现监管真空和监管盲区。三是加快推进行政审批标准化建设。建立行政审批标准化管理制度，推动行政审批标准化、阳光化，规范行政审批行为，进一步提高行政审批效率和服务质量。四是统筹深化行政体制改革。将深化行政审批制度改革与大部门制改革、政府机构改革、事业单位改革和社会体制改革等统筹推进，进一步深化巩固行政审批制度改革成果，努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。同时，针对行政审批制度改革中需进一步推进的企业投资管理体制、各类资质资格评审认定、商事登记制度或企业登记审批制度改革、年检（年审）事项清理、精简企业登记前置许可审批事项等深层次改革问题，各相关部门应尽快制定专项改革方案，深入推进改革。
（三）加大行政执法规范化的力度。各级行政机关要自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督，虚心接受社会舆论监督和人民群众监督。以完善法治政府考核指标体系为抓手，进一步完善行政权力运作机制，落实责任，强化监督，切实提高各级政府依法决策、依法行政的能力水平，作出成效，让人民群众切身感受到法治政府建设的社会效果。一是完善行政决策制度，扩大公民有序政治参与。要进一步完善重大行政决策公众参与、民意调查、专家咨询论证、民主协商等制度，把重大行政决策合法性审查、听证和风险评估，作为决策必经程序，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为严格追究责任。二是深入推进行政执法责任制，抓好行政执法行为的规范。各地应当继续深化行政执法体制改革，进一步理顺行政执法关系，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要加快推进行政执法部门信息交流和资源共享，推行执法流程网上管理，并运用现代技术手段，创新行政执法主体资格管理和行政执法人员法律知识培训考核机制，加强行政执法规范化、信息化建设，提高行政执法技术含量和科技化水平，把权力真正关进制度的“笼子”里。要在巩固规范行政处罚自由裁量权工作成果的基础上，积极探索对其他行政执法行为的自由裁量权进行规范，努力使各级政府的行政执法做到公正合理、规范透明。三是抓好依法行政考评这个实效性工作。省政府今年3月颁布的《广东省法治政府建设指标体系（试行）》和《广东省依法行政考评办法》,为我们建设法治政府工作狠抓落实、务求实效提供了机制和手段。各地应当把依法行政考评尽快纳入各级政府、各部门领导班子、领导干部落实科学发展观和政府绩效考评体系。要通过考评，准确评估我省法治政府建设的状况和水平，认真总结推广法治政府建设的经验做法和先进典型，及时发现并坚决纠正不符合依法行政要求甚至违法违规的行为，明确下一步努力的方向。
（四）加大法制宣传教育的力度。推进依法行政工作，关键在于树立法律的权威地位，强调法治的精神。一方面要从社会面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和了解法律的内在精神，真正树立起崇法守法意识，最大限度地减少规避法律和权利滥用现象的发生；另一方面要采取多种措施，进一步强化行政执法队伍的法制意识，避免行政执法的主观随意性，提高领导干部运用法律手段管理经济和社会的能力。一是健全领导干部学法用法制度，强化法治意识和责任意识。必须从制度着手，着眼于建立机制。要建立政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度，集中培训制度，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，保障领导干部学法制度化、经常化，逐步把领导干部任职前的法律知识考查和测试制度化，考查和测试结果应作为是否任职的重要依据。二是要畅通行政复议渠道，提高行政复议的公信力，引导群众走法律途径解决行政纠纷，防止因行政纠纷诱发非正常上访，从源头上化解消除信访不信法的现象。行政复议制度建立至今已有23年，但仍有部分群众对行政复议制度不了解，“信访不信法”，一些领导对行政复议的认识不高、重视不够，因此，必须加强行政复议制度的宣传，提高人民群众对行政复议制度的认知和信赖度，提高领导干部重视运用行政复议法律制度解决行政争议的认识。三是创新依法行政监督方式，开展依法行政满意度测评，发动社会公众参与、监督依法行政工作，继续完善测评机制，把群众满意度作为衡量依法行政工作状况的重要指标，作为实施依法行政考核，推进法治政府建设的重要措施，促使各级行政机关切实把公众的需求和意愿作为改进政府工作的导向，推动服务型政府建设。
（五）加大基层法制工作部门建设力度。法制工作部门是政府的重要工作部门，在推进依法行政、建设法治政府中承担着重要任务，发挥着独特作用。要进一步加强法制机构建设，改变目前将县（区）级政府法制机构挂靠在政府办或与司法部门合署办公的做法，仍保持独立设置，使法制机构特别是基层法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。人员名单
第一组：
顾问：
梁伟发省政协副主席
组长：
罗东凯 省政协常委、社会和法制委员会主任，省委组织
部原副部长，省直机关工委原书记
许泽红（女）省政协委员、社法委副主任，省纪委原常委
成员：
王晓华 省政协常委，广东广信律师事务所主任
刘兰妮（女）省政协常委，省妇联副主席
邹庆华 省政协委员，武警广东省总队副政委
罗立峰 省政协委员，省公路管理局基本建设与安全监督
处处长
秦通海 省政协委员，省纪委原常委、省委巡视组组长
欧阳任锋 省政协委员、空军雷达兵第十九团惠阳营教导员
李红（女） 省政协委员，省铁投置业发展有限公司副总经理
陈海佳 省政协委员，广州赛莱拉生物科技有限公司董事长
林峰亮 省政协委员，广东回元堂生物科技有限公司总工程师
黄广伟 省政协委员，省广弘资产经营有限公司总经理
李汉明 省政协委员，广东铭达科技实业有限公司总工程师
罗维羽 省政协委员，广东物资集团公司董事、总经理、党委
副书记
杨文才 省政协特聘委员，中国东方书画院副院长
张秉钧 省政协特聘委员，广东车天车地汽车发展有限公司董
事长
刘向荣 广东省民营企业投诉中心主任
工作人员：
曾德明 省政协社会和法制委员会办公室主任
吴春泉 省政协社会和法制委员会办公室调研员
路芳（女） 省政协社会和法制委员会办公室主任科员
杨扬（女） 省政府法制办主任科员
