关于佛山市构建农村社会保障体系的视察报告
为了进一步了解我省农村社会保障工作的开展情况，省政协结合主席会议确定的020号《关于在珠江三角洲推广佛山经验，构建农村社会保障体系的建议》重点提案督办，组成了以石安海副主席为顾问，提案委答朝心主任为团长，省政协黄国建副秘书长、提案委欧阳冬副主任为副团长的省政协第一视察团一行14人，于
一、基本概况
（一）佛山市委市政府高度重视农村社会保障工作，做到了认识到位，工作到位，措施到位。他们充分认识到做好全市农村基本社会保障工作，必须站在全市经济社会发展全局、解决“三农”问题、促进城乡发展和构建农村和谐社会的战略高度抓紧抓好。早在二三年前，佛山市就已经着手开展农村社会保障工作，近一年多来更是明显加快了步伐。市委、市政府开展多次调研，认真倾听各方面的意见，在较充分论证的基础上，去年出台了《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（简称农村“五十条”）和九个配套性文件，对建立农村基本养老保障制度、农村基本医疗保障制度、农村社会救助等社会保障体系作了较详细的规定。这些文件的出台，标志着佛山市农村社会保障工作正式迈出了关键性的第一步。一年来，各级党委政府和有关部门领导有力，精心组织，积极推进这些政策和措施的落实。从此，佛山市的农村社会保障工作有了长足的进步，不仅在全省处于前列，在全国也是处于领先水平。
（二）从实际出发，找准了突破口，初步建立起了以全征地农村居民为主要对象的农村基本养老保障制度。农村“五十条”提出“土地补偿费的使用，应首先满足农民建立社会保障关系的需要，切实保障农村居民特别是被征地农民年老后的基本生活。”这一规定不但找到了建立以全征地农村居民为主要对象作为农村基本养老保障制度的突破口，而且规定用征地款缴交养老保险基金，从而保证了养老基金的来源。根据农村“五十条”的有关精神，去年上半年市委、市政府又出台了《佛山市建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》（简称《实施意见》），对保险对象、保险范围、筹资方式、渠道及其享受保险的待遇等方面都作了较全面的规定，以文件的形式明确规定了养老保险基金筹集由区、镇（街道）、农村集体经济组织三方按一定比例负担，这一交费形式较容易做到，建立农村基本养老保障制度也较容易起步。总的思路和框架是较好的。《实施意见》下发后，各区迅速行动，从本区实际出发，相继制定了与本区相适应的基本养老保险补贴制度实施细则，并从去年下半年开始，陆续铺开了全征地农村居民基本养老保险制度工作。从实施情况看，这一工作至今运行平稳，较好地调动了全征地农民参加养老保险的积极性，安定了这一群体的生产和生活，效果明显。如高明区一位92岁的老人也踊跃购买了养老保险。从此佛山市实现了农村基本社会养老保障从无到有的重大转变。
（三）初步建立了包括养老、医疗、低保、社会救济在内的社会保障制度。佛山市委、市政府除了建立了以全征地农村居民为主要对象的农村基本养老保障制度外，还十分重视做好农村低保工作，基本实现了应保尽保，同时不断建立和完善其他农村居民社会救助制度，特别是去年以来，先后制定了《佛山市建立农村居民基本医疗保险制度的实施意见》、《佛山市建立和完善农村居民社会救助体系的实施意见》和《关于进一步做好农村五保户供养工作的通知》，各区适时制定和调整了与本区经济发展情况大体适应的基本养老保险标准、基本医疗保险补贴标准、农村最低生活保障标准、五保供养标准、社会救助标准。这些制度点面结合，互相补充，基本涵盖了现代农村社会保障的各个方面。这是一个很好的做法，而且已经初见成效，深受群众欢迎，为农村居民的生产和生活提供了较全面的保障。如基本医疗保险，目前，全市197.8万农村居民中，已有192.1万人参加了新型农村合作医疗保险，参保率达97.15%。全市群众因病致贫，因病返贫的问题基本得到了解决。又如农村社会救助，目前已经形成了以低保、五保、入学、住房、医疗、法律救助和临时救助等为主要内容的社会救助制度，有力地保证了农村困难居民群众的基本生活。
（四）结合不同地区的实际情况，实事求是，分类指导，不搞一刀切。一方面，佛山市委、市政府坚持低水平、广覆盖、多层次的原则，为全市农村社会保障工作提供指导性意见，坚定不移地推进农村社会保障体系建设。另一方面，又允许各区从实际出发，采用不同筹资比例和发放标准，开展农村社会保障工作，较好地避免了各地区不切实际的攀比所可能带来的财政危机。
二、存在的困难和问题
在我国，户籍制度上长期存在二元结构，经济不很发达，农村居民数量众多，城乡差距很大，在没有成功先例可循的情况下，开展农村社会保障体系建设，不可避免地遭遇一些困难和问题。佛山市亦如此。
（一）农村居民养老保险制度远未完善。佛山市虽然找准全征地农民为突破口，建立了全征地农村居民基本养老保险制度，但其局限性也不容忽视：首先，全征地农村居民只是农村居民中极少一部分，广大未全征地农民目前仍得不到基本养老保障；其次，养老保险基金的筹集由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织三方按一定比例负担，失地农民自己不出钱，从严格意义上说，这只是失地农民享受的一种福利，并非真正意义上的社会保险。而且筹资这种方式，也存在一定的弊端：如在农村集体经济组织比较贫困的地方，筹资难以保证；即使集体有能力交纳保险费的地方，也存在一些农村居民因对养老保险的重要性认识不足，而要求将征地补偿款用作分配，不愿意通过集体支付保险费用；市财政对基金无投入，经济发达的区可能不存在资金筹集困难的问题，但是经济欠发达的区财政就有很大压力。再次，基金由各区负责管理，层级比较低，监管难以保证，容易发生挪用等问题，基金的安全性存在风险；目前仍缺乏有效手段，让基金保值、增值，影响了基金的使用效率。另外，个别区养老保险标准定得过高，存在基金穿底的危险。
（二）农村居民基本医疗保险管理还有待加强。一是一些地方报销标准定得过高，以至基本医疗保险基金出现支付风险。根据佛山市劳动和社会保障局的统计，2004年南海、顺德两个区的农村居民基本医疗保险基金超支，其中南海超支4885万元，顺德超支4889万元；二是在规范管理上，包括对定点医院的管理、对保险基金的管理还需要进一步加强；三是有的区还没有设立农村居民基本医疗保险救助基金。
（三）农村救助体系建设仍存在薄弱环节。一是低保工作发展不平衡。由于各区经济与社会发展水平不很一致，区域之间社会救助标准和水平存在一定差距。二是一些地方低保资金投入不足。在经济欠发达的部分地区，由于财政状况比较困难，投入社会救助的资金不足，各项社会救助工作成效不够明显。三是核实低保对象家庭经济收入缺乏有效手段。在农村低保工作中，对隐性收入难以查证，镇、村和民政部门调查取证缺乏制度保证。
三、几点建议
（一）农村社会保障工作是一项系统工程，不可能一蹴而就。推进这项工作，涉及面广，而且农村居民居住分散，各地区人文、经济状况、地理环境、风俗习惯、心理预期各不相同，更没有先例可循，情况十分复杂。因此在实施过程中，一方面，我们既要坚持低水平、广覆盖的基本原则，从无到有，以点带面，持之以恒，稳步推进，做到应保尽保。另一方面又要充分估计到可能遇到的困难，高度认识其复杂性、艰巨性，对相关政策、资金筹集等要周密筹划，提高各项制度的可行性、可操作性和科学性，尽量避免政策风险。各项政策和规范性文件的出台，要经过严密论证，精确测算，为将来因客观条件的变化而需要调整政策时留有较充分的依据。对无力承担资金的基层政府或集体经济组织，市级财政应给予一定比例的扶持，确保相关政策措施的落实。
（二）要进一步加强各方面的管理工作，不断完善相关制度。要充分利用信息化手段规范资金的筹集、运行和发放，确保资金的安全，提高管理水平，促进农村社会保障工作的持续、平稳、健康发展。对各区养老保险基金，要提高管理层次，在条件成熟时改由市级管理，防止资金超支；要完善制度，加强对医保定点医院的管理，建立事前预防与事后惩罚相结合的机制。对有过错的医保定点医院，要追究其行政责任；对骗取医保资金的单位和个人，要给予惩罚性赔偿；对于虚构事实，骗取社会救助，查证属实的，亦可给予惩罚性赔偿。
（三）要不断总结经验，积累相关数据，提高预警能力。推进农村社会保障制度，难度大，时间长。要高度重视实施过程中出现的问题和困难，不断检查和完善各项政策和相应的对应措施，同时要积极探索和创新，逐步推广面向全体农村的社会保障制度，让所有农民都有机会享受改革开放的成果。
（四）要加强农保队伍建设，建设一支廉洁、高效的干部队伍。妥善解决人员编制及其经费，吸纳和着力培养一批专门农村社保人才。
