提案第20080001号
关于改革我省公用事业监管体制的建议
提 案 人：民建广东省委会
一、现行公共事业监管体制的问题与改革的必要性
我国的公共事业一直实行政府直接投资、垄断经营的政府监管体制。它的主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在任何经营风险。
长期的政企不分，导致政府既是监管政策的制定者，又是具体业务的实际经营者，因此在许多公共事业经营企业中存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理低效率现象，致使潜在规模经济效率未能得到较好发挥。由于其垄断性和监管不完善，企业弥补亏损的常用方法就是涨价，用价格的上升平抑亏损的增加。其结果，既没有达到扭亏的目的，也使广大群众对公用事业单位服务颇有微言，满意度低。这种价格形成机制不能刺激企业努力降低成本，通过提高效率而取得更多的利润。自然垄断产业为了维持自己的垄断地位，获取垄断利润，不断通过寻租活动来达到其目的，从而使许多腐败现象发生在政府与企业之间。这不仅造成政府的腐败，降低了政府的工作效率和信誉，而且占用、浪费了大量的生产资金，直接和间接的损失巨大。
随着社会财富的增长和人民生活水平的不断提高，公众对公共产品的需求也在不断提高。中国已经加入WTO，对公共事业领域来说，所带来的冲击与机遇并存。从现在到加入WTO到取消对部分行业的保护期限，留给公共事业领域自我调整和发展的空间已经十分有限。在有限的时间里，公共事业领域的产业和企业应增强危机感和紧迫意识，大刀阔斧的推进改革，尽快完成公共事业领域引入民间资本建立竞争机制的基本任务。
二、政府监管公共事业的改革取向
在公用事业市场化过程中政府的正确定位是，政府应该成为公众利益的代表,而不是资产的代表。市场化进程中，政府角色正进行职能的分离，分离为资产管理与行业管理。资产管理是负责管理原来由政府投资在城市公用事业上的国有资产和经营资产的人员；行业管理则是代表公众利益进行行业监管。作为国有资产管理部门在对待城市水业这部分资产的收益时，不能有高的收益要求，甚至不应要利益回报；同时，对经营企业的特许经营权的授予，应由行业监管部门，而不能是资产管理部门代表政府来主导。随着市场化的深入和完善，政府资本将逐步从经营性投资中推出，而致力于非经营性投资的投入与管理，从而化解政府在角色上的两难。
放松管制对我国公共事业发展的积极意义。然而应该看到，我国公共事业的开放还远远不够，尤其是最为基本的政企不分的监管体制没有进行改革。
办法：
一、改革政府监管体制，区分自然垄断性业务和非垄断性业务
要从根本上促进我国公共事业的发展，必须首先从政府监管体制上做出重大变革。在公共事业促进竞争的一个基本思想是，区分自然垄断性业务和非垄断性业务。对于自然垄断性业务，应该只允许一家或极少数几家企业经营，以维护规模经济；而非自然垄断性业务的规模经济不显著，可由多家企业进行竞争性经营。把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，作为政府监管的重点，并引入激励性监管方式，以刺激垄断企业提高效率；而对非自然垄断业务则放松管制，鼓励多家企业进入并展开竞争，实行竞争性经营，充分发挥竞争机制的作用。管监并举，有效监管。
二、建立科学有效的监管体系，加强对公用事业的监管
对公共事业的监管职能分散在若干个政府部门，调控手段单一，决策过程低效，缺乏透明度。政府部门之间互相扯皮，各自追求局部利益的现象严重。为克服政府监管中所表现出的监管失灵和缺陷，特别应加强对监管者的监督，做到监管的公平、公正、公开，提高监管效率，必须逐步建立对监管者的监督体系，实践表明，完善的监督体系是实施有效监管的重要措施。
三、建立健全公用事业监管的制衡机制——设立公用事业委员会
我省对公用事业的监管还缺乏一种全面的制衡机制。我们应适当借鉴欧美国家的经验，设立公用事业委员会，委员会制性质上属于行政管制。我国政府在加入WTO时的承诺里，要求司法审查。为保证公用事业委员会的独立性，其产生形式应由人大决定而非政府任命。其显著特征应该是独立实施调控与监管：对政府，他们承上启下；对于被调控的企业，他们代表政府与消费者；对于消费者，他们扮演调解人与仲裁者或中间人的角色。
公用事业委员会具体负责公用事业的日常监管。重点负责以下监管：
(一）市场准入监管。如水和污水厂转让，合作、BOT或O＆M模式等，这里要求对方要具有一定资质，要有专营相关的一整套政策，等等。
（二）价格监管。价格监管最为复杂，公共服务的价格究竟如何确定，这是一个重要的监管内容。由于公用事业价格的调整涉及方方面面的利益，因此一套制度化和高度透明的定价调价原则与程序是问题的关键。程序正义是第一位的，是最重要的，价格的高低本身是第二位的。
（三）服务监管。公共服务不能嫌贫爱富，一定要对社会提供优质服务。既然是有优质服务，中间一定有经济上的损失或者收益问题。收益如何分配、亏损如何进行补偿、如何奖励服务好的企业等都是非常核心的问题。
