提案第20080003号
关于严厉打击地下经济促进我省经济健康发展的建议
提 案 人：民建广东省委会
随着改革开放的深入，市场经济的发展，在利益的驱动之下，偷税、漏税的，不领执照从事生产经营的，冒着被法律惩罚的危险从事犯罪的地下经济活动时有发生，有的地区甚至相当普遍，规模也相当可观。广东珠三角一带市场经济高度发达，中小企业特别是外资企业众多，和世界各地联系广泛特别是香港联系非常紧密，而深圳首当其冲。虽然中国外汇体制在逐步放宽，实现了人民币资本项目可兑换，实行银行结售汇制度及资本项目外汇管制等，但企业的用汇需求仍受到一定限制，并且要承担较大的外汇风险以及银行买卖价差的成本，特别是深港两地税制的差异，导致很多企业尤其是中小企业倾向于与地下钱庄合作，手续简单、快捷，资金周转快，而且能够逃避银行、税务、工商等部门的监管。庞大的市场需求量和高额利润，就是地下钱庄的驱动力量。一些外资企业和一些私营企业将收入转移到境外，以逃避国家监管和税收。
地下经济的含义：第一种是从统计角度看，地下经济就是没有列入正式统计报表的商品生产和向居民提供的收费服务。第二种是从法律角度看，地下经济可以分为两大类，即从经营内容上看属于非法的经济行为和经济内容是合法的但未经行政部门正式批准的经济活动。西方经济学界更强调后者是地下经济学的主要含义，因为前一种情况可归属于犯罪经济学领域。第三种是从税收角度看，认为它是收入未向政府申报或逃避偷漏税收的经济行为。本文所指是“所有本身合法的产生价值增量但未被官方GDP 进行记录并施以税赋的经济活动”，即“狭义的地下经济”。
由于地下经济隐蔽性强，任何部门都无法做出准确的统计，但仅从货币投放量可以看出其规模已达到十分惊人的程度。数据显示，从1999年开始，广东投放的现金占全国投放量的一半以上。深圳地下钱庄从事地下外汇交易所得的人民币现金几乎全部都转移到了香港。专家分析，根据深圳地区的购买力状况以及全国最近几年的现金投放情况来对比分析，这种说法基本属实。若据此来推算，最近几年每年通过深港之间的地下渠道转移到香港的人民币现金规模就应在数百亿元之巨。深圳与香港之间的地下汇兑活动一直是地下汇兑的“主战场”。
地下经济的规模发展对我省经济发展冲击越来越大。从经济学理论来看，地下经济对经济发展冲击在占经济总量一定比例后是超比例扩大的。地下经济给经济社会所造成的危害主要有以下几点：
一、导致GDP 等基础数据的统计失真，从而直接影响国家宏观经济政策的制订
国家制订宏观经济政策，进行宏观经济调控，都必须以各种社会指标的反馈信息为基础，因此，社会指标特别是经济指标测度的可靠性与精度具有重大意义。而地下经济的存在，其行为的隐蔽性和欺骗性，或者不申报、不登记，或者不如实申报，向政府提供假数据，将造成产品产量、就业水平、收入水平、货币需求、资金运动、消费需求等各种经济信息的失真和扭曲，加大政府宏观经济决策的难度。GDP 等基础数据的统计失真将导致政府公共资源配置失准和经济宏观调控能力的减弱进而影响全社会的和谐和经济的稳定。
二、导致通货膨胀的隐患
地下经济活动的一个突出特点是大量使用现金作为交易媒介。随着地下经济规模的扩大，地下经济交易量增加，需要更多的货币量予以支持，货币资金的体外循环程度提高，造成地上（公开）经济中货币交易不足，地上（公开）经济活动通过种种途径逼迫中央银行发行货币，从而形成超额供应。这样以来，多发行的货币与沉淀在社会上的现金汇合，就可能加剧通货膨胀。
三、偷漏税款，致使国家财力萎缩
地下经济是收入未向政府申报或逃避偷漏税收的经济行为。税收是国家财政的重要组成部分，地下经济活动中的大量逃税行为，对税收的结构和规模产生严重影响。它导致了税收基数的缩小，侵蚀税率的累进。损害了税收的平等原则，降低了所得税的收入弹性，使税收不能有效地成为一种自动反映经济周期的手段。如果地下经济能得到有效控制，这个巨大的税收缺口能够堵住，国家财政的负担就能在很大程度上减轻。
四、破坏了国民收入的分配与再分配的合理比例
社会主义市场经济健康稳定的发展，要求国民收入的分配与再分配保持合理的比例。而地下经济的存在却在一定程度上破坏了合理性。一方面，国民经济总体因为资源缺口发展受阻，国民收入分配总额降低，另一方面，地下经济部门以牺牲国民经济利益为代价，将这部分资源转化为其独有财富，从而导致分配的不均。地下经济参与的那部分国民收入被生产出来后，未经过税收或其他渠道进入国库，被地下经济活动者直接吞噬，财政调节收入分配的能力下降，政府陷入两难境地——财政负担已不能再加重，而收入分配的公平原则又不可不兼顾。
广东省地下经济由于具有毗邻香港、世界联系紧密、信息畅通、产业配套完善、市场辐射能力强、物流快捷、研发人才多和政府的大力扶持，制造加工业特别是高科技行业在全国乃至世界都占有一席之地。市场的高速发展和管理的相对滞后也给地下经济带来巨大的发展空间。而地下经济的规模发展造成了GDP 等宏观统计数据的失真，国家财力萎缩，财政负担过重，加剧了市场经济发展过程中贫富差距拉大的严峻局面，破坏了宏观经济政策的有效性等。不仅对经济秩序，对社会规范、道德观念等各方面都产生了巨大的冲击。由此可见，我们必须要严厉打击地下经济，以促进我省经济健康发展。
建议：
打击地下经济，涉及公安、工商、税务、银行、海关、行业管理等众多部门，没有政府的强有力的领导和决心是难以得到有效遏制的。具体措施建议如下：
一、增强全社会公民的纳税意识，加大税收知识和法律法规的普及与宣传力度
在全国范围内，培养守法纳税的传统和逃税可耻的价值观等非正式制度，使逃税者的资信、威望和社会地位等在社会舆论中受到损失，增强道德心理成本对逃税的约束作用。
二、努力消除地下经济产生的制度环境，完善我省各项制度
制度的不完善，是导致经济秩序出现混乱的最主要因素。消除产生地下经济的制度环境应从三方面入手：一是完善市场经济体制，充分发挥其有效配置资源和优胜劣汰的优势，加快经济体制的转轨，同时要保证配套措施与法制建设跟得上步伐；二是优化财政税收体制。一直以来，相对与我国经济发展现状而言，我国大口径的宏观税负水平偏高实际税收负担过重，如深圳在各大城市中宏观税负最高，与香港联系紧密，且双方宏观税负差距过大，地下经济因追求高额利润铤而走险。部分地下经济的产生是基于对这种不合理现实的抵制与反抗。因此，要加强与香港税制的衔接，从长远看有必要适当降低税率和扩大税基，从制度上减少纳税人因追求高额利润而进行的逃税行为；三是利用《反洗钱法》颁布的有利时机，制定配套制度，取缔非法现金交易的地下窝点。
三、加大海关监管力度，严厉打击走私活动
认真核查进出口硬件和半成品，特别是体积小、价值高的电子产品，从源头上控制地下经济的货物转移渠道，加大地下经济的运行成本。
四、加强多部门合作和信息交换，增加地下经济的运行成本
这主要是通过增加逃税成本得以实现。地下经济隐蔽性强，单靠税务部门法律的刚性和现有的执法手段难以实现，应加强公安、海关、银行及相关行业管理部门的合作和信息交换，实现多部门联合打击，从而达到加强税收征管工作，提高税收稽查频率和范围，增加逃税被发现的概率，对逃税行为实施重罚的目的。从实践也可以看出，这是控制逃税规模的有效途径。
五、充分发挥银行的调控作用，严格执行现金管理制度
同时，作好对各单位组织的“小金库”的监督管理，对违犯者依法重罚。现金，是地下经济活动的命脉，把好现金关就等于卡住了地下经济活动的“脖子”。
