关于保护被征地农民利益的几点建议

提案第20080020号

关于保护被征地农民利益的几点建议

提 案 人：民建广东省委会

党和政府历来重视保障被征地农民的合法权益，出台了一系列保障被征地农民合法权益和保障经济社会各项事业建设用地的政策措施。这些，都为维护被征地农民的合法权益和保障项目的顺利建设起到了积极的作用。

土地是农户最基本、最重要的生产资料和经营载体，是农民生存的保障。随着改革开放步伐和城市化、工业化进程的加快，大量的土地被征用和收储垄断。由于存在经济利益趋动这一主要原因，在土地征用过程中产生的各类矛盾激增，带来了一系列尖锐的社会问题：

一、征地补偿标准低而不一，引起社会矛盾趋向激烈。按照新的《土地管理法》规定标准计算，一般农民每亩得到的一次性补偿费平均不到2万元，而农民付出的是永久失去赖以谋生的土地。按农村居民平均生活费支出每年4500元计算，补偿费只能维持3至4年的基本生活。而征地者转手经二级市场拍卖70年使用权就能得到几十万元。这显然不是土地的增值所致，而是低标准的强制征地行为所致，农民无奈牺牲了自身的利益，结果伤害了农民的感情。

二、失地农民就业难，社会不安定隐患增加。被征地农民经货币安置后，由于缺乏经营素质，很少用于投资增值，基本用于非生产经营性消费，吃光老本。加上自身的思想意识、文化技能都比不上城市居民和下岗职工，自然成了求职的弱势群体。除了一部份人员转为非农行业外，还有相当数量的失地农民成为无土地、缺资金、无生活保障的社会闲散人员，甚至游手好闲，生活水平降低，成为社会不安定因素。

三、社会保障机制不全，被征地农民生活无保障。现有的农村社会保障制度建设远落后于城镇，被征地农民尚未纳入城市居民社会保障范围，失去土地意味着他们失去最低生活保障。　

四、“村”、“居”混杂，阻碍城镇化进程。由于市县城郊大量的土地被征用和收储，“失地农村”大多基本或完全丧失土地，成为“城中村”。其村民的生活、劳动等事实上已融入城镇之中，但身份仍为农民。这种“农民与居民、村委与居委”混存的格局，带来了多头管理，职责不清，体制不畅等弊端，不利于城镇的社区建设，不利于城镇化的推进。

如果被征地农民的合法权益得不到有效保护，失地农民的利益得不到合理补偿，不仅会增加农村失业群体，更重要的是将危及整个社会的安定。因此，被征地农民问题值得高度重视，失地农民的利益需要重点保护。令人高兴的是，2006年中央1号文件明确提出“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”为实现上述目标，切实保护失地农民的利益，创造和谐的社会环境。

为此建议：

一、位置要站对。在征地过程中，应十分突出政府在市场经济中的社会服务和公共服务主体位置。在党中央的“十一五”规划建议中，把政府行政管理体制的改革列为各项改革之首，并首先突出解决政府对要素市场的垄断权问题，以此打通要素市场化改革的通道，实现市场经济完整推进。因此，地方政府应尊重土地使用权拥有者（即被征地农民）参与交易的主体地位，摆正政府在土地要素市场中的功能定位，即从市场中的利益主体变成社会服务和公共服务的主体，把公共资源和公共产品公平、公正、公开地向公众服务分配，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境。

二、补偿要合理。首先是补偿标准要合理。在保证土地补偿政策连续性的同时，充分考虑土地30年承包期内的正常收益损失、土地增值损失等，提高征地补偿标准，真正体现土地的价值、体恤农民的利益。目前，重要的是各级政府要结合本地实际，综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素，做好农用地统一年产值和征地区片综合地价的制订工作。

其次是土地征用方式应进行新的探索。我们认为这三种方式值得一试：一是土地购买，政府买地以直接购买为佳，不得已时，才可考虑实行强制征收；二是土地入股，让农民与土地开发商合作，以土地作为股份入股，成为公司的股东，参与公司的土地开发和股份分红，实现利益共享，风险共担，使农民的利益真正与开发公司的利益挂钩；三是留地安置，在符合城市建设规划、土地利用规划和统一审批的前提下，根据人均拥有土地数量，按5%至10%的标准向土地被征村核拨建设用地，用于该村发展二、三产业，实现失地农民就地就业，自我生存和发展。　

三、安置要得体。通过改革补偿办法促进安置工作的落实，即探索和改革现行的土地征用补偿费一次性货币安置的方法。一方面尽快健全失地农民的养老保障制度、大病医疗保险制度、丧失劳动能力的失地农民最低生活保障制度等。资金主要从征地补偿费、土地出让增值中列支，实现以制度确保农民失地后的生活生存质量。另一方面可积极尝试土地入股、租赁金入股、征地补偿金入股等形式，参与企业分红，并享受到土地增值的部分收益，以保证持续的生活费来源。

四、就业要充分。根据被征地农民实际情况，采取人员分流的方式，区别对待。一是有一定文化程度的年轻农民，征地单位要按安置规定录用，不得以交费买岗位；二是中壮年农民，政府应为他们开办免费就业培训，转变就业观念，传授一定就业技术和本领，并给予与下岗职工同等就业优惠政策；三是达到退休年龄的农民，户口“农转非”后，一次性缴纳15年养老保险统筹和大病医疗保险，以保证他们的晚年生活；四是对于男50至55周岁、女40至50周岁的被征地者，交纳社保、医保费用与退休人员相同，在未到退休年龄前，每人每月发生活补贴和医疗包干费150至180元。

五、保障要到位。加快建立土地换“社保”的补偿机制，建立面向土地被征用的农民养老保障制度、大病医疗保险制度、丧失劳动能力的失地农民最低生活保障制度等。对实行“农转非”的农民，可加入城镇职工养老保险制度、大病医疗保险制度、最低生活保障制度；对未实行农转非的农民，可规定一个适当的提取比例抽取部分土地补偿金用作养老保险金，大病医疗保险金、最低生活保障金，并建立个人账户，保证有一定数目的资金保障养老、大病医疗和最低生活保障。

六、实施“失地农村”股份制改革，促进集体资产保值增值。“失地农村”集体资产管理，这是城镇化进程中村组转为社区后各级领导所面临的不可回避的、必须予以解决的工作重点。而股份制的引入，是新时期加强村级集体资产管理的一种有效形式，它不仅能明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值，而且还能促进“失地农民”利益的稳定增长，加快“失地农民”社会保障的实现，促进社会稳定。实行“失地农村”股份制改革，将征用土地发放给农民补偿以外的账面余款按股份制形式转为集体资产，开展实业经营，使产权明晰，农民的合法权益和村级集体资产得到有效保护，并使其增值。同时，政府要加强组织领导、政策引导、关系疏导、规范指导，使股份制改革循序渐进。

七、推进“撤村改居”工程，加速城镇化进程。对市县城郊大量的土地被征用和收储的“失地农村”，应实施“村改居”工程。这是城镇化进程中必行之举，政府应出台“村改居”工程规划实施方案，并以点带面地组织实施。通过撤除“城中村”建制，改为社区居委会，将村民户口全部就地农转非，划入居委会，可理顺农居混杂的管理体制；有利于劳动力和人才的合理流动；有利于加强城市管理，加快城市化建设进程，提高城市化水平。