提案第20080027号
广东省城镇中低收入家庭住房保障体系建设的建议
提 案 人：致公党广东省委会
住房作为人类生存最基本的物质条件,是人的基本权力之一。然而,市场机制的自发调节并不能保障弱势群体的基本权益。特别是在当前转型经济条件下,市场机制在发挥科学合理地配置各种资源作用时,不能完全解决社会公平问题,不能为弱势群体提供必要的福利,需要政府干预来弥补。胡锦涛总书记在十七大报告中提出要“健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房问题”。温加宝总理2007年11月19日在新加坡国立大学演讲时说：“提起人民生活，我最关心的是住房问题”。这些都充分体现党中央和国务院对中低收入家庭住房保障问题的重视。目前我省住房市场体系相对发达，住房私有化、商品化程度很高。但长期以来我们对建立和完善住房保障体系重视不够，中低收入阶层住房困难问题还相当严重。特别是近年来房价增长大大超过居民平均收入的增长，住房分配上的贫富差距越来越大，中低收入家庭住房问题日益突出。这要求我们必须加快住房保障体系建设，早日解决城镇中低收入家庭住房问题。
一、当前我省住房保障体系建设存在的主要问题
住房保障在我省目前仍然处于起步阶段，还存在很多不完善的地方，主要是：
（一）住房保障缺乏统筹安排和长远规划
这主要表现在：现有的城镇职工住房公积金制度、经济适用房和廉租房制度等住房保障措施相互分离，统筹安排的住房保障体系尚未形成，作用效果还非常有限；缺少全局性、系统性、长期性的住房保障体系规划和框架方案，所采取的相当部分措施仍具有临时性、应急性、短期性的特征，非常不利于住房保障体系的可持续运行；对中低收入家庭住房保障的范围、形式和力度等仍然不够明确和规范。
（二）保障性住房的供给不足，保障覆盖范围不够宽，与中低收入家庭住房需求存在错位
当前我省保障性住房供给严重不足，如经济适用房的建设量只占住宅建设的很小一部分，不仅供需矛盾十分突出，而且部分楼盘存在偷工减料、质量难以保障的问题。廉租房供应上也存在很大缺口，有些地方甚至已不存在政府的廉租住房。住房保障只能覆盖十分有限的范围，很多买不起普通商品房的家庭还被排除在住房保障体系之外，形成了所谓的“夹心层”群体，这一群体目前占人口的很大比例，并将随着房价的进一步上升而增加。此外，进城农民工家庭也不能享受政府的住房保障。与此同时，一些地方的保障性住房存在户型过大、地点偏远、交通不方便，教育、医疗、生活配套设施不全等问题，与中低收入居民的住房需要存在严重错位。
（三）住房保障资金投入不足，政策性住房金融不发达
这些年来，我省各地住房保障资金来源主要以地方财政补贴和住房公积金为主，缺乏多层次的保障性住房融资渠道，国务院关于将土地出让净收益的10%用于保障性住房建设的规定也还没有完全落实。财政投入力度和住房保障资金筹集渠道等方面还难以保证住房保障制度的可持续运行。与此同时，除公积金制度外，也尚未建立为中低收入家庭提供贷款担保，以及提供低息或无息贷款的保障性住房金融体系。
（四）尚未形成科学的管理机制
一是住房保障基础工作不充实。建立健全个人信用体系和家庭收入、财产档案制度是住房保障的基础工作。住房保障的进入资格、保障方式、补助金额和退出条件等都要依此进行。这些年来，随着廉租房、经济适用房、双限价房等保障性住房的推出，我省各地相应的住房保障基础工作也开展起来。但是，我们也看到，有关家庭情况调查指标的设置还存在很多漏洞，如只重视家庭收入状况而忽略财富积累状况等，并且对被保障对象的家庭收入、财产变动跟踪制度也尚待建立和完善。
二是住房保障组织机构不协调。我省各地住房保障组织机构主要设在各市（县）国土房产局，存在的问题是责权不对等、统筹不够、力量分散、人员不足、力不从心，难以真正承担起组织实施住房保障这一复杂、庞大的系统工程。
三是住房保障规范管理不到位。住房保障涉及千家万户，需要让社会公众了解，除了政府部门内部加强管理和监督外，还需要加强社会监督。显然，我省住房保障在政务公开、社会监督方面还缺少规范。
四是住房保障法律法规不完善。目前，除了住房公积金有国家法规和地方法规实施细则外，许多住房保障只是政策措施，热一阵、冷一阵，变动大，也缺乏完整性、系统性、配套性，住房保障仍然缺乏法律规范、保障、约束。
（五）住房保障理论研究不深入
住房保障理论研究不够深入，远远滞后于对住房市场化体系发展的理论研究。导致在政策设计制订时，主要是围绕如何实现住房商品化、市场化，而没有充分重视政府应该承担的义务和责任，缺乏一个系统性的住房发展战略，各项政策相互分离，不仅难以发挥综合效应，有时反而形成矛盾。
二、对策建议
理论上，只要买不起普通商品住房的家庭都应被纳入政府的住房保障体系之中，帮助这些家庭解决住房困难是社会主义市场经济下政府的一个重要职责，有利于改善市民的居住条件,减小贫富差距,有效抑制住房价格的超常上涨，促进社会安定、和谐,有利于树立良好的政府形象。根据我省目前的房价水平，中低收入家庭都属于买不起普通商品住房的群体。这些家庭基数很大，解决他们的住房问题将是一项十分艰巨、复杂的系统工程，这需要我们加强理论研究，从战略上进行长远规划和统筹安排，采取积极有效措施，在加强房地产市场调控的同时，加快建立和完善符合我省省情的面向中低收入家庭的住房保障体系。
（一）住房保障体系建设的原则
一是要在坚持住房市场化的前提下搞好住房保障的原则。要十分明确住房市场化是改革的大方向，处于主体地位，而住房保障是弥补市场化的缺陷和不足，处于补充和辅助地位，主辅不能颠倒。要在坚持住房市场化的前提下搞好住房社会保障，二者相得益彰，使住房分配中的公平与效率达到完美结合。
二是要根据住房发展所处阶段决定住房保障方式。不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的具体方式必须适应不同阶段的需要。在住房严重短缺时期，应当采取最有利于刺激住宅供给、加快住房建设的政府直接建房方式；在住房供求关系比较缓和时期，应采取房租补贴方式，可更有利于减少保障资金支出。我省应当根据住房发展阶段来决定住房保障体制的运行方式，并随其演进而及时进行相应调整。
三是住房保障必须有助于社会阶层融合而非人为扩大差距。小康进程中的住房问题不仅是居住问题或者经济发展问题,而且是社会发展问题。住房保障制度不但应有解决短期问题的考虑,更应有长期持续的目标,在考虑经济发展的同时,加入社会发展的目标。在住房保障体系建设中,必须考虑如何促进社会整合,切忌将低收入者社区建设成为城市中的新“贫民窟”，特别要做好保障性住房的公共配套建设，为居住者提供良好的生活环境。
（二）合理构建住房保障的水平和阶段性目标
要在对全省城镇居民居住情况和收入情况进行详细普查，并对未来住房需求进行预测基础上，按照居民实际负担能力和各地财政的不同情况，明确划分住房社会保障的范围，分阶段制定住房保障政策和制度的“路线图”。基于我省城镇居民经济承担能力的差异，住房供应类型应多元化。原则上，对有能力负担住房支出的高收入人群，应当通过市场运作解决住房问题；对有部分能力负担住房支出的中等收入，政府应当给予适当援助；对低收入、最低收入和没有收入的人群，政府必须全部包起来。收入线的划分必须明确和透明，不能存在所谓的“灰色收入”的成分，并要随着社会经济发展变化进行适时调整。
需要强调的是，政府援助的对象不应当仅仅是当前具有“城市身份”的居民，还应包括已经长期居住在城市的“农民工”。
（三）建立健全住房保障管理机构和管理机制
1．住房保障要由法定专门机构来组织运作
实施住房保障是一项综合性、长期性的工作，政府所有权和运营权分离是高效率运作的关键，也是现代产权法则的重要内容，必须要有一个法定的专门机构来组织实施，每个城市应设一家运营机构。这一方面可获得较高的效率，另一方面便于政府、社会监督。
2．要规范住房保障准入制度
住房社会保障对象的确定，要有明确的且合理的条件和量化标准，使进入的门槛严格而又透明，形成申请、受理登记、审核、公示的整套制度，确保保障性住房分配透明、公平、公开，接受全社会的监督，避免新的不公平和腐败现象。
3.建立有效的住房保障退出机制
一个完善有效的住房保障体系，需要有健全有效的退出机制。对于共有产权的房屋，可以建立以下两种退出方式：一是政府退出，政府按市场价格转让持有的部分产权，保障性住房转变为商品住房；二是住户退出，政府按市场价格收购住户所拥有的部分产权。对于实行租赁方式的房屋，比较直接的方式是租赁合同到期后对其经济状况进行审查，若能负担商品住房的，不再续签合同；若不愿退出住房的，则将房屋租金提高到市场租金水平。此外，必须通过立法规定对恶意强占保障性住房的住户实行强制清退。
（四）要逐年提高财政对住房保障的投入
住房保障体系的正常运作，需要足够的资金支持，其中，财政支付能力是保持住房保障制度运行的基础性因素。一是要建立土地出让收益“反哺”住房保障的机制，经济发达地区要确保按土地出让收益的20%提取住房保障资金，经济落后地区提取比例应不低于10%，并逐年提高提取比例；二是将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，根据中低收入居民的需求和财政支持能力，逐年提高住房保障经费预算水平；三是接受社会捐赠，发行住房福利彩票等，对于社会各界自愿向政府及有关部门捐赠用于城镇住房保障的资金实行税收优惠政策；四是住房公积金增值收益扣除必要费用后全部用于住房保障。
省政府要运用各种手段来缩小由于发展水平不同而形成的地区差异，如通过转移支付和税收返还等方式增加对贫困地区的住房建、改造补助。
（五）规范保障性住房供应制度，提高保障性住房供应能力
1．规范廉租房供应制度
一是要使廉租房制度成为住房保障体系的主要内容，为廉租房制度建立以财政资金为主渠道的制度性的稳定资金来源，把廉租住房制度建设纳入政府目标责任。要逐步提高廉租房覆盖面，将廉租房的申请条件逐步放宽至中低收入家庭。
二是建议建立专项廉租住房资金，并考虑采取住房券的形式将租金补贴直接发放给廉租房家庭，给承租的家庭更多的地域选择权。
三是完善廉租住房管理制度，建立廉租房保障对象档案，廉租房标准一般不应超过本城镇平均住房水平的60%，要每年进行一次补贴标准核定。
2．规范经济适用房供应制度
加大经济适用住房制度创新力度，建议对经济适用房采取由政府主导的封闭运作模式。一是要合理确定经济适用房的建设计划,合理划拨建设土地,筹措建设资金,组织建设施工,保证经济适用房低成本、高质量。二是要严格限定经济适用房户型面积，让住房困难的中低收入家庭能够承受。三是要确定合理、可行的申购标准,严格认定申购对象,以公正、公平和公开的原则建立经济适用房销售制度。四是将经济适用房配售、配租工作收归政府。五是严格控制经济适用房再上市交易。经济适用住房转手时，不能进入市场自由交易，只能由法定住房保障机构回收（按住户退出方式处理），并且严禁住户自行出租。六是对于尚未销售出去的中小户型经济适用房，通过出租的方式加以利用，既不造成浪费，也解决廉租房房源不足的问题。
3．规范限价商品房制度
限价商品房推出时也要注意以下几个问题：一是经济适用房、限价房与一般商品房要形成合理的价格结构。二是适当控制限价商品房的总量。三是做好限价商品房供应对象的界定工作，建立健全监督机制，做到公平、公开、公正。
4．提高保障性住房供应能力
住房保障体系的运转是长期的，政府要根据需要和资源，做出长期发展规划，确保长期有充足的房源供应。一是由政府筹资建设，选定合适的地块，以项目招标的方式委托房地产开发企业进行建设，这类性质住房的土地使用权以空转的方式归住房保障机构；二是由开发商代建，在住宅用地土地使用权出让时，要求开发商品代建一定数量的合适小房型，政府以成本加一定的利润率收购；三是收购烂尾楼进行改造；四在二、三级市场上运用市场手段进行房源收购，包括产权收购和租赁权收购；五是政府以土地使用权作价入股方式，获取部分住房的所有权；六是现有公有住房。
与此同时，政府可以运用间接方式，通过出台一些融资政策，实施税收减免，甚至财政补贴的手段，鼓励企业按照不同需求，建造不同层次的住房，并不断提高管理水平，降低建造和管理住宅的费用。
（六）加快住房保障制度法制建设
住房保障体系建设是一项涉及社会面广、政策性强的系统工程，除了需要政策先行先试和逐年计划外，更需要把行之有效的政策经验上升为法律法规，从长规划，确保住房保障体系依法规范、长期可持续发展。为此，建议在国家出台《住房保障法》前，我省先行制定和实施《住房保障条例》，把现行各项政策规定制度化和规范化，保证住房保障制度的有序运行。特别对于骗取住房保障资格、改变保障住房使用性质、将廉租住房转借或变相转租、将房租补贴挪作它用、不按规定退出保障性住房等不良行为，应有明确的处罚规定。同时，为了有计划地实施，建议省政府制定住房保障长远规划，指引中期、短期分步实施。
（七）大力发展政策性住房金融
要进一步发展政策性住房金融，创新和健全住房公积金制度，积极开展住房储蓄和政府贴息住房抵押贷款，完善政策性贷款担保机制，降低中、低收入居民申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。
