提案第20080047号
23个省级产业转移工业园建设中的问题与建议
提 案 人：民进广东省委
2005年3月，省政府制定出台了有关山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的政策，正式拉开了广东省产业转移工业园建设的序幕，一种旨在解决区域经济发展不平衡的产业转移模式正在山区及东西两翼推进，开始初见成效，这对推动我省经济社会发展意义重大。然而，我们在对省级产业转移工业园调研时发现，当前省级产业转移工业园建设中存在不少问题和困难，如果不尽快切实加以解决，将会严重制约省级产业转移工业园的进一步建设和发展。
一、23个省级产业转移工业园建设现状
（一）在总量上，全省11个山区及东西两翼地级市建了23个省级产业转移工业园。目前，经省政府批准，全省14个山区及东西两翼地级市中，已有韶关、梅州、河源、惠州、肇庆、湛江、茂名、阳江、云浮、汕尾、潮州等11个市与广州、深圳、佛山、东莞、中山等5个珠三角城市共建了23个省级产业转移工业园。主要包括：广州白云江高(电白)产业转移工业园、深圳盐田(梅州)产业转移工业园、深圳福田(和平)产业转移工业园、佛山顺德(云浮新兴新成)产业转移工业园、佛山禅城(云城都杨)产业转移工业园、佛山禅城(阳东万象)产业转移工业园、顺德龙江(德庆)产业转移工业园、顺德(廉江)产业转移工业园、东莞大朗(信宜)产业转移工业园、东莞石龙(始兴)产业转移工业园、东莞石碣(兴宁)产业转移工业园、东莞东坑(乐昌)产业园、东莞凤岗(惠东)产业转移工业园、东莞桥头(龙门金山)产业转移工业园。中山火炬(阳西)产业转移工业园、中山石岐(阳江)产业转移工业园、中山三角(浈江)产业转移工业园、中山(河源)产业转移工业园、中山大涌(怀集)产业转移工业园等。
（二）在政策上，省政府及有关部门制定出台的政策和意见有效地推进了产业转移工业园的工作。2005年3月，省政府制定出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府[2005]22号，以下简称]22号文）。2005年8月，广东省经贸委下发了《广东省产业转移工业园认定办法》，随后又下发了《关于贯彻实施广东省产业转移工业园认定办法有关问题的通知》，省府办公厅下发了《关于加强我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移中环境保护工作的若干意见（试行）[2006]14号》，环保和国土部门相继出台了环境保护和用地等政策意见，依法依规，有效推进产业转移工业园的工作。2005年3月和2007年4月，省政府分别在韶关、河源召开两次全省产业转移工业园工作现场会，认真总结几年来我省产业转移工业园建设的成绩，交流经验，推广典型，并对进一步加快产业转移工业园建设工作进行动员和部署。
（三）在模式上，山区及东西两翼与珠三角城市采取了不同的合作共建模式。为共建产业转移工业园，山区及东西两翼与珠三角城市根据自身的特点和优势，采取了不同的合作共建模式。有的采取产业整体迁移模式，如东莞大朗(信宜)产业转移工业园，大朗600多家纺织企业全部搬到信宜；深圳福田(和平)产业转移工业园，福田的钟表企业将陆续搬到和平。有的采取直接转移模式，如顺德龙江(德庆)产业转移工业园，转移工业园内的企业多数是直接从顺德龙江转到德庆。有的采取对口扶贫模式，如中山(河源)产业转移工业园，中山投入一个多亿资金，与河源共建产业转移工业园。有的采取品牌和渠道转移模式，如中山火炬(阳西)产业转移工业园，中山火炬是“带牌子、带班子、出票子、引路子”，高起点规划、高强度投入、高标准建设园区内基础设施。
（四）在产业上，省级产业转移工业园主要以劳动密集型产业为主。变23个省级产业转移工业园引进的产业主要是劳动密集型的加工产业，包括五金机械、纺织服装、食品饮料、建筑材料、电子信息、汽车、医药、家电、家具等，按规划全部建成投产后，预计可形成年产值3233亿元的经济规模。
（五）在效果上，省级产业转移工业园取得了较为显著的经济和社会效益。目前23个省级产业转移工业园已签订入园投资意向项目415个，意向投资额198.6亿元，已动工建设项目162个，投资额77.5亿元，其中已建成项目79个，投资额31亿元，已为社会提供就业岗位2.7万个，取得了较为显著的经济和社会效益。
二、当前制约省级产业转移工业园建设的主要问题
一是产业转移工业园缺乏宏观规划。主要表现在两个方面，一方面是区位布局不合理。全省省级产业转移工业园的总体布局，没有充分考虑土地资源、招商资源等在空间上的优化配置，在同一区域几乎同时批准的省级产业转移工业园数量太多，既造成土地资源紧缺和园区规模受到限制，又使地方政府无法给予更多的财力支持，并且加剧了招商引资的竞争。另一方面是产业定位不明确。目前已批准的省级产业转移工业园，除个别园区按照产业定位建设外（如信宜产业转移工业园建立纺织业产业集群），多数园区产业混杂，既形成不了集群，又缺少主导产业，不合理的园区产业结构从建设初期就开始出现。
二是产业转移工业园建设资金缺口较大。一方面是园区外围基础设施建设资金缺口大。为支持省级产业转移工业园外围基础设施建设，虽然省财政安排了每个山区及东西两翼地级市4000万元补助资金，但山区及东西两翼地区财力有限，产业转移工业园外围基础设施建设的资金缺口仍然较大，园区外围配套建设进度较慢。另一方面是园区内开发建设资金缺口较大。一些产业承接方的市县，没有得到产业转移方应该提供的园区开发资金，在地方财政困难、现行信贷管理体制不顺以及土地开发成本增加的情况下，产业承接方自筹建设资金难度较大，园区内开发进度受到很大影响。
三是园区开发建设的后续用地指标不足。按照《广东省产业转移工业园认定办法》的规定，转移工业园规划面积要求在400公顷(含400公顷)以上，首期开发面积中要求有50公顷以上的土地已完备用地手续。目前已认定的省转移工业园普遍存在首期开发用地指标有保证(部分转移园只有50多公顷用地指标有保证)，而后期开发用地指标存在很大的不确定性。由于后续用地指标不足，在一定程度上影响园区整体开发建设。另外，有的园区还存在土地变更问题，如电白县6000亩由省政府认定的园区面积中有3000亩小山坡地因历史原因，在上次地籍登记时被划为基本农田保护区，造成工业用地难以调整。
四是没有相应出台针对产业转移方的激励政策。从长远看，珠三角城市向山区及东西两翼地区产业转移是双赢的战略，也是大势所趋。但从眼前看，珠三角的一些城市对产业转移并不十分积极，因为，对有的市来说，在产业还没有进入高级化阶段，加工工业仍是不可放弃的产业，如果这些产业都转移出去，无形中会影响本地的经济增长和就业。按省政府的要求，产业转移工业园区内的开发资金应由产业转移方提供，但在实际操作中只有极个别园区能够做到这一点，产业转移方真正参与程度不深，产业转移工业园的规划、开发、建设、招商、管理等工作基本上由产业承接方承担，未能充分发挥珠三角城市作为产业转移方在资金、招商引资、园区管理等方面的优势和作用。此外，目前省里尚未制定珠三角地区劳动密集型产业的准入门槛，珠三角劳动密集型企业主动向山区及东西两翼转移的动力不足、速度不快，仍有等待观望的现象。
五是缺少促进园区发展的配套政策。加快省级产业转移工业园的建设，有些问题是地方想办法可以解决的，有些问题是地方本身难以解决的，如出口优惠政策、异地改造贴息政策、税收优惠政策、运输费用补贴政策等,目前这些政策跟不上园区发展的需要，制约着企业进入产业园区的步伐。
六是产业转移工业园劳动力资源不足。山区及东西两翼地区本来是劳动力资源充裕的地方，但由于经济不发达，大部分青壮年外出打工，等到园区全部建成时，很有可能招不到足够的、合适的产业工人。在调研中发现多数园区都主动承认这一点。
三、解决问题的对策建议
（一）加强全省产业转移工业园宏观规划。首先是要做好总量规划。遵循逐步推进，成熟一批，建设一批的原则，分批次、分阶段审批省级产业转移工业园，切不可一哄而起，导致数量过多，建设太滥。其次是要做好区位布局规划。省级产业转移工业园的总体布局，要跳出行政区划的界限，从经济区域的角度，充分考虑土地资源、招商资源等在空间上的合理配置，同一区域相邻的县可以合建一个产业转移工业园，实现利益共享和共同发展，这样更有利于发挥园区的规模优势。再次是要做好园区产业定位规划。园区招商引资时，要按照产业规划目标，根据本地的资源、交通等特点，发展专业化的特色产业集群，形成主导产业和产业优势。
（二）加大产业转移工业园建设资金的支持力度。一是针对园外围基础设施建设资金缺口较大问题，省政府要进一步增大扶持省级产业转移工业园外围基础设施建设专项资金的额度，在总量上按照每个园区2000万元资金的标准，再安排4.6亿元资金。在资金安排上，改变过去每个产业承接城市平均分配的做法，应按每个产业承接城市转移园数量多少进行分配。二是考虑到山区及东西两翼地方财政困难，要多渠道筹集园区内开发建设资金：（1）产业转移的城市要切实按照省政府的要求，支持与山区及东西两翼合作的产业转移园区建设，将开发资金落实到位。（2）在现行信贷管理体制下，省政府给一些完全依靠自己力量开发建设园区的市县以贴息贷款。（3）在土地开发综合成本增加的情况下，建议省政府在对园区补助中，按照开发的面积或园区建设进度进行定补，同时省国土部门对工业用地的报批收费进行适当减免。（4）借鉴广州白云江高(电白)产业转移工业园、中山火炬(阳西)产业转移工业园等经验，创新“政府搭台，公司化运作”模式，引导民间资本进入园区开发。
（三）妥善解决园区开发所需的后期用地指标。为解决园区开发所需的后期用地指标，以满足园区近期整体规划及建设项目用地的需要，建议如下：（1）切实落实省国土资源厅提出支持产业转移工业园用地的8项措施。（2）近年在制定各地年度用地指标计划时，尽量考虑产业转移工业园用地的需求，同时在下达年度用地计划通知时，明确要求各地要优先安排产业转移工业园用地指标。（3）妥善解决好产业转移工业园用地中出现的土地变更、报批手续、用地规划等问题，如对广州白云江高(电白)产业转移工业园工业用地的合理调整等。
（四）尽快出台激励产业转移方的配套政策。产业转移工业园应是双方共建的结果，如果产业转移方没有积极性，产业转移工业园建设效果也会大打折扣。针对目前珠三角一些城市对产业转移并不十分积极这一情况，建议省政府：（1）对产业转移出去的珠三角城市，省里每年在下达用地指标时，相应扩大产业转移城市的土地使用面积。（2）根据产业转移方在资金投入、招商引资、园区管理等方面的成效大小，省政府相应给予不同程度的奖励。（3）加快制定珠三角地区劳动密集型产业的准入门槛，促使珠三角地区劳动密集型企业主动、快速向山区及东西两翼地区转移。（4）出台协调产业转移双方税收的有关政策。
（五）加快制定促进园区发展的配套政策。建议省政府为省级产业转移工业园提供如下政策：提高园区出口基数的出口优惠政策；产业转移工业园异地建设贴息政策；减轻企业负担的税收优惠政策；降低企业运营成本的运输费用补贴政策；为园区外围配套服务的市级港口专项改造政策；产业园污水集中处理专项资金扶持政策等，鼓励企业进入产业园区，为园区发展营造良好的政策环境。
（六）抓紧开发产业转移工业园所需的劳动力资源。解决山区及东西两翼地区产业转移工业园劳动力供给不足和素质低问题，作为地方县级政府，要做好劳动力需求预测，编制劳动力需求计划，同时要做好宣传和动员工作，鼓励本地青壮年就地就业，支援家乡经济建设。作为省市政府，要大力支持在产业转移工业园所在地发展不同层次的职业技术教育和培训，加强工人的职业技能培训，提高就业工人的素质。
