关于在广东着力推行陆源污染海域公益诉讼的建议

提案第20080050号

关于在广东着力推行陆源污染海域公益诉讼的建议

提 案 人：民进广东省委员会

一、我省发展海洋经济、构建人与自然和谐相处的和谐广东，迫切需要解决陆源污染海域问题

我省是海洋大省，具有发展海洋经济的有利条件。2006年，我省海洋产业总产值4530亿元，占全省GDP的17.4％，海洋经济总量连续11年居全国首位。省八次党代会提出建设海洋经济强省的奋斗目标之后，在2007年召开的省第十次党代会上，提出了关于加快建设沿岸经济带的方针政策。省政府最近审议并原则通过的《广东省海洋经济“十一五”发展规划》，进一步明确了我省发展海洋经济重要意义、总体目标和战略部署。据此，我省将形成珠江三角洲、粤东、粤西三个各具特色的海洋经济区，培育广州、深圳、惠州、汕头、湛江5个海洋经济重点市，海洋经济布局轮廓凸现。同时，我省根据中共中央构建和谐社会的指导方针，提出的促进和谐广东建设的实施意见，重要内容之一就是人与自然的和谐相处，自然包括人与河流、海洋的和谐相处。

但我省近海海域及与海相通的水域（以下统称“海域”）污染问题严重，正成为制约海洋经济发展以及和谐广东建设的不利因素。据统计，2006年，我省12条主要入海河流中，河口水质劣于Ⅴ类的重度污染占16.7%，另有16.7%的河口水质为Ⅳ类，属轻度污染。深圳河口、练江河口水质均劣于Ⅴ类。珠江口海域已成为全国海域污染较为严重的地区之一。84个被监测的入海排污口均不同程度超标，超标项目主要是磷酸盐、化学需氧量和氨氮。部分排污口邻近海域生态环境处于极差状态，海水质量为Ⅳ类或劣Ⅳ类。水域污染造成了不容忽视日益严重的不良后果，如珠江口鱼类已从上世纪70年代的200多种减少到现在50余种；赤潮等海洋灾害严重，仅去年就发生赤潮7次。

陆源污染是造成我省海域污染的主要原因。据统计：2006年，全省工业废水23.5亿吨，达标排放率为84.9%；生活污水42.01亿吨，处理率为47%, 全省有50%以上的城镇生活污水未得到有效处理。陆源污染未得到有效控制，以工业废水和生活污水为主的陆源污染物未经处理直排河流或近海，直接造成海域污染。控制陆源污染已成为解决我省海域污染问题的关键所在。必须从源头上控制污染，实施严格的陆源污染物入海总量控制，充分考虑近海海域的环境容量，着力削减工业废水、生活污水等陆源污染物排放量。

二、我省推行环境公益诉讼是完善陆源污染海域救济机制的重要补充手段

陆源污染海域的特点决定现有救济机制难以妥善解决海域污染问题。首先，陆源污染海域损害了公共利益，但往往没有直接受害主体，造成了“谁都是受害者，谁又不是直接受害人”的尴尬局面；其次，陆源污染海域污染通常是多因一果，损害行为与损害结果因果关系难以认定，确定责任主体难度大；再次，陆源污染海域与地方经济发展密切相关，有的地方政府、环保行政机关怠于海域环境保护，甚至纵容陆源海域污染。而我国现行的海域环境保护机制，以行政许可、行政处罚等行政手段为主，配合采用私益诉讼形式的海污染侵权损害赔偿司法救济手段，难以有效解决我省陆源污染海域问题。

环境公益诉讼是解决陆源污染海域问题的重要补充手段。环境公益诉讼是指，当环境受到侵害或者有侵害可能时，公民、法人、其他组织和社会团体，都可以维护环境公共利益为提起诉讼。环境公益诉讼分环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼两类。前者是指依法对破坏环境与自然资源者提起诉讼，后者是指对违法或者不履行环保法定职责的行政机关提起诉讼。公益诉讼相对私益诉讼而言，传统私益诉讼将“直接利害关系”作为对“合格原告”的限定，体现了个人本位、意思自治和自己责任原则。随着社会发展，许多公共利益受损却无法寻求司法救济，最终损害了个人利益。美国从“私人检察官理论”发展了“公民诉讼”制度，其核心要旨便是公益诉讼。美国密执安州《1970年环境保护法》首次确认，公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼。此后，公益诉讼逐步扩展到“任何人都可以自己名义，对任何人就法律所规定的公共利益保护等事项提起诉讼”，逐渐成为主要发达国家法律制度中的一种重要诉讼形式。公益诉讼关注社会民生，尊重民主，体现了司法制度的人文关怀，是司法文明、司法现代化的重要标志。

我国现行法律和政策也体现了对环境公益诉讼的鼓励和支持。1989年颁布实施的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 2005年12月3日，国务院发布的《国务院关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》提出，要研究建立环境民事和行政公诉制度，发挥社会团体作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。这是我国首次明确提出推动环境公益诉讼。2006年10月，最高人民法院第一次全国海事审判工作会议上指出：陆源污染海域及与海相通可航水域现象十分严重，面对日益严重的海洋和与海相通的可航水域环境污染，不能无动于衷，不能坐视不管，而要站在构建社会主义和谐社会的高度，顺应社会各界的呼声，充分发挥跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环境公益诉讼，先有选择性地管辖一批此类案件。最高人民法院在随后颁布的《关于海事审判工作发展的若干意见》中，又以正式文件的形式重申了支持环境公益诉讼会议精神。

三、我省着力推行陆源污染海域公益诉讼的几点具体建议

基于上述认识，我们认为，在我国法律与政策明确倡导和支持环境公益诉讼的情形下，为发展我省海洋经济，促进和谐广东建设，我省应着力推行陆源污染海域公益诉讼，具体建议如下：

1、明确起诉主体

陆源污染海域公益诉讼应由全省地级市以上人民检察院（包括省级人民检察院，不包括县级人民检察院）提起。理由是：《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。” 2005年8月5日，针对国家环保总局起草关于环保工作的决定，最高人民检察院进行回复称：“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复同时建议：“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公诉的相应程序。”因此，在我国目前司法体制下，人民检察院作为国家的法律监督机关，能代表环境公众利益提起民事和行政诉讼，考虑到环保公益诉讼的复杂性和影响程度，可由地级市以上人民检察院代表提起，具体可由检察院内设的民事行政诉讼部门负责实施。

2、明确起诉类型

地级市以上人民检察院提起陆源污染海域污染公益诉讼时，采取的形式包括：（1）环境公益民事诉讼，即对污染环境与破坏自然资源者提起诉讼，请求停止侵害、排除妨害、消除危险以及损害赔偿；（2）环境公益行政诉讼形式，即对包括环保机关在内的行政机关的违法作为和不作为提起诉讼，请求法院撤销违法行政行为或要求行政机关积极作为。

3、确定管辖法院

地级市以上人民检察院提起陆源污染海域污染公益诉讼时，应向有管辖权的人民法院提出：（1）环境公益民事诉讼，由广州海事法院管辖、广东省高级人民法院；（2）环境公益行政诉讼，由作出具体行政行为的行政机关所在地或（复议机关改变原具体行政行为的）复议机关所在地的中级人民法院或广东省高级人民法院管辖。

4、发挥专家证人作用

鉴于陆源污染海域公益诉讼的专业性和复杂性，地级市以上人民检察院提起环境公益诉讼时，要发挥专家证人的作用，即在污染行为和损害结果的因果关系认定、损害赔偿范围确定等方面，应委托专业的鉴定评估机构参与完成，并以专家证人的方式向法院作证，保证诉讼确有成效，提高诉讼效率。

5、提供制度保障

推行陆源污染海域公益诉讼，制度保障十分重要。建议我省应从以下方面完善陆源污染海域公益诉讼制度：首先，由省人民检察院和省高级人民法院联合发文，就陆源污染海域公益诉讼的具体方面，主要包括起诉主体、起诉形式、管辖权法院等问题，作出明确的规定，便于落实执行。其次，为地级市以上检察院进行陆源污染海域公益诉讼提供人力保障。适当增加地级市以上人民检察院的人员编制，为陆源污染海域公益诉讼提供人力支持。再次，为地级市以上人民检察院进行陆源污染海域公益诉讼提供财务保障。由地方财政拨出一定数额资金，或建立一项基金，专门用于陆源污染水域公益，解决诉讼费用及其他合理支出。最后，建立判决赔偿入国库制度。检察院通过环境公益民事诉讼获得的损害赔偿，直接支付给国库，专项用于我省海域环境保护。