提案第20080127号
关于解决我省基础教育投资分配
公平和效益问题的建议
提 案 人 ：九三学社广东省委
《广东省教育发展“十一五”规划》(下称《规划》)已经省政府审核通过，规划重申全省高标准高质量普及九年义务教育，全面实现城乡免费义务教育，这种果断和明确的态度与举措体现了省委省政府对我省基础教育的重视，但是，仍需注意到，我省现行的基础教育管理体制仍存在不少问题：
一、基础教育办学财力与责任不一致，投入分担欠合理，地区之间差距悬殊：
同全国其他省份一样：省政府除了在业务上对基础教育的实施进行统一的管理和指导外，只对中、小学教育提供少量的专项补助，基础教育的经费主要由地方政府负责筹集提供。因此，基础教育的投资支出就几乎全部下压到地方财政——城市是市财政，农村是县、乡财政，由地方政府全权负责和安排，在这种投资体制下，基础教育的普及与发展只能取决于地方政府的财政收支状况、取决于各地区的经济发展水平，由于在筹措与分配上过于分散，而且各地区的经济发展总存在着一定甚至不小的距离，我省基础教育的发展存在着相当程度上的不均衡现象，2004年，财政性教育经费投入等各项办学指标均低于全省平均水平的肇庆市，财政性教育经费占GDP的比例仅为1.59%，远低于全省财政性教育经费占GDP2.56%的比例。
二、城乡之间、普通与重点学校之间的分割性产生的低效率与不公平：
基础教育里的成本分担对农村教育来说是无法承受的压力。农村教学条件落后，学生辍学、流失率高，留级也比较普遍，此外，大面积拖欠老师工资也大大削弱了教育力量，由此导致城乡之间适龄儿童的小学和初中入学率、在校生比重差距明显。
基础教育中“重点”与“非重点”学校之间的资源分配失衡现象也较为严重，两者在名声、教育质量、教学硬件设施上的巨大差别，直接导致了“好学校越来越好，差学校越来越差”的马太效应，这也是“择校费”愈演愈烈的主要原因。
上述不均衡现象既是基础教育资源分配欠公平的体现，也从侧面反映出投资效益的大打折扣，毕竟，教育效益是目的，教育公平是原则，两者相辅相成、彼此促进，没有一定的教育公平和机会均等就会制约教育效益的最大化。
针对如何解决我省基础教育投资分配的公平和效益问题，我们提出以下建议：
一、现有的投资机制过于松散，建议结合我省实际予以改革，推行城乡一体化的投资政策，加大对贫困地区和弱势群体的扶持：
2005年，教育部副部长张保庆在教育部新闻发布会上表示，目前中国许多地方以收费代替政府对教育的投入是造成教育乱收费问题的症结。他明确指出：“我调查的结果是，中小学乱收费主要是地方政府的乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费。”
确实，正是因为当前的教育投资体制将支出的压力最终转嫁到乡镇财政上，原本就薄弱的乡镇财政面临着雪上加霜的尴尬境况，虽然农村税费改革后，农村基础教育的投入制度改为“以县为主”，但实际上这些地区的县级财政并不比乡镇财政好到哪里去，还有很多地方县乡财政根本就一直没有完全分开，问题没有得到实质性的解决。在种种的行政压力下，县、乡镇政府往往通过集资、摊派等方式筹集达标升级的经费，如此以来，基础教育投资主体名义上是财政，实际上是广大群众。
我们认为，基础教育近乎纯公共产品，其投资利益为全社会所共享，政府有充足理由承担起义务教育的全部投资责任。根据广东省的现状，省政府应当推行城乡一体化的基础教育政策，打破城乡二元的传统格局，进行城乡统筹，在不加重财政负担情况下，省政府重新界定基础教育支出划分比例，调整投资力度，加大省级财政对地方基础教育的扶助力度；在缩小城乡之间生均教育投入差距的同时，我省也有必要建立转移支付制度，把珠三角地区相对过剩教育资源转移到东西两翼山区等教育欠发达地区来，这符合资源最大化利用的原则，有利于提高教育资源的整体利用率，提高我省基础教育的整体水平。
二、在加大对差学校投入的同时，逐步改变对重点学校投入的倾斜政策：
择校费问题，在实施义务教育的背景下，尤其引人注目。同一城市中同属小学或初中校之间得到的教育投入差距之大是非常不可思议的，把中小学人为地划分出不同等级，使得原本有限的教育资源又进行了厚此薄彼的更倾斜分配，造成了办好在校生不超过10%的重点学校、牺牲了拥有在校生90%左右的非重点校的现实。尽管许多人都痛斥择校风，可是面对重点学校具备种种优越之处的现实，家长们仍然凭借金钱或者关系千方百计地把孩子送进去。说来说去，学校差距正是择校费的产生之源，资源均衡才是择校费的治本之策。
我们建议，在普通与重点的关系上，教育经费的分配应更照顾普通学校的紧迫要求，少搞“锦上添花”的示范工程，多做“雪中送炭”的助困事情，帮助那些原本发展落后的学校改善教育条件，从而也留住和吸引优秀的教育人力资源，提高整体办学质量，使每一所学校逐渐接近、达到现在重点校的水平；而政府加大对薄弱学校投入的同时，也应改变对重点学校投入的倾斜政策，以所节省的资金用于条件较差的学校，减少财政负担；在财政入不敷出的经济困难地区，地方政府没有能力改善薄弱学校办学条件的时候，上一级政府应承担起经济援助的责任。只有这样，才能缩小校际差距，扩大优质教育资源，提高基础教育的整体水平，达到“标本兼治，重在治本”的效果，从源头上解决“择校费”等一系列问题。
三、投资制度要力求做到科学化、规范化，保障教育投资分配落实到位：
同样是因为我省的基础教育投资体制一直在筹集和分配上太过分散，所以长期以来整个制度缺乏统一高效的管理，而且存在着极大的随意性和不规范性，这样，即便政策进行改革，实施起来也会遇到相应的操作性困难。为此我们建议，广东省可以按照“财政中立”的原则，即“每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关”，重新设计一套科学合理的教育拨款模式，以规范省、地(市)的教育专项基金分配，准确资助政府应当资助的基础教育对象，避免资金“外溢”。比如，省政府可根据全省义务教育的实际情况，制定出最低生均经费和办学条件的标准，各地方在保证义务教育投入“三个增长”（各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长；在校学生人均教育经费逐步增长；教师工资和学生人均公用经费逐步增长）的情况下计算书本的生均成本，再与全省最低标准对照，缺额由县级以上各级政府按其责任分别提供。
