提案第20080168号
关于我省农业保险经营模式的建议
提 出 人：刘纪显
农业保险在我国的发展可以说一直都是坎坷的，自从1982年开办农业保险以来，我国农业保险在经营模式上进行过许多的探索。特别是2004年新一轮农业保险试点之后，农业保险呈现出多样化经营的趋势。我省农业保险紧跟其后，正在参照全国各地的各种经营模式，探索和创新适合广东省情的农业保险经营模式。
1农业保险经营模式的现状
1.1传统商业性经营模式
我国经营农业保险的商业保险公司主要是中国人民财产保险股份有限公司和中华联合财产保险公司。1982年，中国人民保险公司根据农村经济发展的需求，开始试办农业保险，这项工作得到了各级政府的高度重视和关心，也得到广大农民的热烈欢迎。在开始的农业保险经营中不以盈利为目的，取得了广泛的社会效益，为农村经济的健康稳定发展和广大农民生活的安定团结做出了积极的贡献。20世纪80年代末到90年代初期，我国农业保险得到了较快发展，在保障农业生产和促进农业市场化、产业化等方面发挥了积极的作用。同时，结合当时市场的需求，也对农业保险的经营模式和组织形式进行了大胆的探索。但是，由于经营风险高、管理难度大、政策支持不充分，农业保险业务亏损严重，农业保险从一开始就陷入了“展业难、收费难、理赔难”的三难困境，农业保险甚至走入了“大干大赔、小干小赔、不干不赔”的经营怪圈。
中华联合财产保险公司（即原来的新疆兵团农牧业保险公司）成立于1986年，经营范围主要包括种植业、养殖业保险。与其他农业保险不同的是，保险对象为新疆生产建设兵团系统的农场，相对于其他农业保险以广大农民为保险对象来说，其经营成本相对较低，具有一定的竞争优势。该公司利用新疆兵团特殊的管理体制，依靠行政手段对全兵团范围的“粮、棉、油、糖”等主要农作物实行种一亩保一亩的统保政策。新疆兵团农牧业保险公司获得了相应的政策扶持：新疆自治区政府免征一切税收，并从财政预算中拿出一部分资金用作农村风险基金。1989年以后随着业务范围的扩大，公司的业务从单纯农业保险发展为财产保险、人身保险、农业保险并存的局面，使农业保险的亏损得到了基本的补偿，形成了“以农养农，以工补农”的格局，体现了公司“取之于农垦，用之于农垦”的特色。
1.2专业性的股份制农业保险公司经营模式
在我国股份制专业性的农业保险公司有上海安信农业保险股份有限公司和吉林安华农业保险股份有限公司两家。
上海安信农业保险股份有限公司于2004年9月被批准成立，这是全国首家专业农业保险公司。作为探索建立我国政策性农业保险制度的一个试点, 安信模式的特点主要是“政府扶持推动，市场化运作”。据安信农业保险公司的统计数据显示，公司承保家禽疫病保险的覆盖面达到100%，奶牛疫病保险的覆盖面已达90%，生猪疫病保险的覆盖面达70%。在险种设计置上，除传统的种植业和养殖业保险外,还经营经保险监管部门批准的财产保险、责任保险、短期人身意外伤害保险和健康保险等。公司经营财产、责任保险等按商业化运作,通过这些险种的收益来弥补种植业、养殖业保险可能产生的亏损。实行“以险养险”的经营思路，即通过政府财政补贴与商业险种的收益来弥补种植业、养殖业保险可能产生的亏损。上海市政府对农业保险的开展提供了有力的支持，承诺将不断加大对农业保险的补贴范围和补贴比例，并在出现大灾时为农业保险提供可靠的财力支持。
成立于2004年12月的安华农业保险公司是东北地区首家农业保险公司，是一家综合性经营、专业化管理的全国性农业保险公司，以“服务三农”为经营宗旨，以“为三农提供保障，为社会奉献价值”为经营理念，立足三农实际，稳步开拓农业保险市场，其经营与农民实际需求更加贴近。在险种方面该公司将探索农业保险同新型农村合作医疗相结合，农业保险同农业机械化工作相结合，农业保险同农业产业化项目相结合，农业保险与订单农业相结合的试点，走“大农险”之路，最终目标是建成“中国的安盟”。
1.3农业相互保险公司经营模式
相互制保险在保险市场上是比较常见的一种表现形式。相互制农业保险公司与一般股份制行业公司相比具有很多优势：一方面，公司的投保人也是公司所有者，因此，就消除了由投保人和保险人利益冲突而产生的道德风险。另一方面，相互保险公司的发起者彼此熟悉，可以最大程度上解决由于信息不对称产生的风险。最后，相互保险公司并不以盈利为目的，而是以分担风险的形式来降低参与者的个人风险，所以常常在降低风险和防止灾害发生上加强成员之间的监督合作，如为成员提供新技术和新方法，以减少灾害的发生和灾害发生时最大程度的减少成员的损失。农业相互保险公司经营模式是通过设立农业相互保险公司以及农业保险合作社或互助统筹会为农业保险主体的经营模式。凡与公司签订保险合同者，自动成为本公司法定会员，投保人根据合同约定向公司缴纳保费，公司提供保险服务，出现盈余时，再对投保人分配盈余、赠送保险或降低保费。其中比较有代表性的相互农业保险公司是成立于2005年1月的黑龙江阳光农业相互保险公司。阳光农业相互保险公司作为中国政策性农业保险制度的试点，承担著中国农业保险制度创新的任务，阳光农险在组织形式、经营范围、经营区域、监管办法等进行了新的尝试和探索。阳光相互农险在黑龙江垦区内经营种养险、财产保险、责任保险等险种。其中，政策性的种养两业险按照“独立经营、独立核算、独立补贴、独立政策优惠”的原则，以风险互助模式运作。相互制保险强调互保，比较适合当前中国农村的现状和农业保险发展的阶段特点。
1.4外资农业保险公司经营模式
2004年8月，法国安盟保险公司在中国正式开业，在四川、吉林、江苏三省开辟了农村保险市场。法国安盟保险公司是一家拥有上百年历史的大型综合性保险集团，是全球500强企业之一，是法国第二大保险公司，也是欧洲最大的相互保险和农业保险公司。在农险方面占据了法国65%的份额，承保了70%的农场和农业工人，在欧洲市场上积累了丰富的农村保险经验。该公司提供包括了经济生活各个方面的“一揽子”农村保险产品，如农民人身、健康、房屋财产等，还将推广农家乐旅游、娱乐保险以及蔬菜等农产品的保险。同时，也有针对普通市民的险种。安盟的销售渠道分成两个网络，开辟“两条线”服务运行，一条线是销售网，一条线是技术支持网，以起到连接公司与农户的桥梁和纽带作用。
1.5商业保险公司代办政策性农业保险模式
在政府支持下，由商业性保险公司来经营政策性农业保险有如下优势：首先商业保险公司原本就有经营保险的专业技术和专业人才，这样政府能大大节约制度建立成本。其次商业性保险公司有了政府政策的补贴，可以开发农村保险市场，对其经营政策性保险有很大的促进作用。最后商业性保险公司信誉较好，从制度管理到技术都比较规范，容易得到农民的信任。在这种情况下，政府更有精力搞好监管工作。其中比较有代表性的是浙江“共保体”模式。有别于上海安信“以险养险”和吉林安华“大农险”的模式，浙江确定的共保体模式，主要指两家及两家以上商业保险公司根据政府授权，经营运作政策性农业保险项目，按照章程约定的比例，分摊保费、承担风险、享受政策优惠，共同提供服务的保险组织形式。共保体成员由“首席承保人”和“共保人”组成，以商业保险运作模式，实施对农业保险的承保、理赔、结算、风险准备金提存等。在理赔方式上，根据浙江省巨灾风险状况和商业保险公司的承受能力，共保体将通过调整赔付方式实行有限责任赔付。当浙江省农业保险赔款不超过所收农业保险保费的5倍时，共保体按核定的赔款赔付；反之，则按比例赔付。由此实现最高承担农业保险保费5倍的赔付责任。浙江决定将安排1000万元资金作为财政配套。
2 现存农业保险经营模式的主要缺点
2.1 农业保险的政策性与商业保险公司经营目标存在矛盾
由传统的商业保险公司代理经营农业是我国农业保险的最早的形式，虽然商业保险公司在经营上有网络，资金等诸多的优势，但是纯商业化经营却存在着不可忽视的问题。因为商业保险公司是以追求利润最大化为经营目标，商业保险公司按照市场经济规律经营，自负盈亏，通过商品等价交换原则，向投保人提供所需要的保险保障。由商业性财产保险公司来经营风险大、利润小甚至没有利润的政策性农业保险业务，难以调和商业保险公司赢利性和农业保险的准公共性之间的矛盾。缺乏当地政府的支持，商业保险公司在农业保险的推广和经营上也会出现很多实际困难。实践证明，纯商业化经营的模式是行不通的，农民有限的购买农业保险意愿和能力无法支持一个商业化农业保险市场，保险公司也无法提供合理、公平、有效的保障供给，市场失灵是农业保险市场的常态。商业性保险公司的农业保险业务呈现出逐年下降
表2.1 1998年-2005年农业保险年度统计数据(单位/亿元)
2005 2004 2003 2002 2001 00 2000 1999 1998
总保费 4927 4318 3880 3054 2109 1598 1406 1256
农业保险费 6.5 3.8 5 5 3 4 6.3 7.1
农保赔偿 3 3 4 3 3 4.9 5.6
农保费比重 0.13% 0.09% 0.13% 0.16 0.14% 0.25% 0.45% 0.57%
农保赔付率 46% 60% 80% 100% 75% 78% 79%
资料来源：中国统计局网站、中国证监会网站
的趋势，从表2.1中可以看出：从 1998年-2005年，农业保费收入占总保费收入的比例基本上是逐年递减的，最高的一年是1998年，占0.57%，最低的一年是2004年只占 0.09，这说明农业保险是逐年萎缩的。从农业保险的赔偿率可以看出，绝大多数的年份其赔偿率都在大家所公认的临界点70%之上，在 2001年的赔偿率达到100%。以中华联合财产保险在2002年—2004年的农业保险的业务收入占整个业务收入的比率分别为：38%、12%和3%，而人保财险的农业保险业务收入在这三年中均为0，到2006年农业保险险种仅剩下收获期农作物火灾保险一个险种。
2.2 相互式农业保险经营模式发展的条件尚不够成熟
相互农业保险公司是我国农业保险经营的理想选择，它比较符合我国现在的国情。我国在实践方面也进行了一系列的尝试，2005年1月成立的阳光农业相互保险公司是我国在农业保险进行的有益探索，经过接近两年的运行已经取得了不错的成绩。截至06年5月末，已为黑龙江垦区的2461万亩粮食作物提供了保险保障，实现保费收入1.56亿元，其中农业保险1.47亿元，占保费总收入的94.23% 。但是仔细分析这种农业保险经营模式会发现，它并不是完美无缺的。相互农业保险公司的成立需要诸多不可缺少的条件。首先，它需要极好的非制度性支持，而在中国农村大部分地区甚至连根本的诚信都没有，良好的道德理念支持更无从谈起；其次，它需要好的文化意识形态软环境的支持，但是由于受经济、文化和其他因素的影响，我国很多地方的农民缺乏合作意识，也缺乏自我组织能力，这种软件环境目前在中国大部分地区还不存在；再次，经营风险过于集中，而且没有强大的资金保证，而农业本身的特性又不可能积累很多资金，存在极大的财务压力。首先，农业保险具有高风险、高赔付的特点，一旦某一年有大灾发生，保险公司要赔付的资金会非常高，而且往往是参保的农民都要得到赔付，而且农业风险单位巨大，经常一个风险就可以波及数个省市，特别是洪涝、干旱这些风险事故一旦发生就涉及千家万户，在地域上具有广泛性，如2006年四川、重庆的特大旱灾和东南沿海的台风灾害，其受灾面积之大，损失之重不是一个保险公司可以承受的。更重要的是相互制保险公司没有资本金，也不能发行股票，风险基金来源于会员交纳的保险费，营运资金由外部筹措。同时，由于相互制保险公司不以赢利为目的的经营特点，所以公司在经营时是把被保险人的利益放在首位的，一般情况下公司不通过对外经营获得利润。显然，只依靠农民之间筹措的这些资金难以承受高赔付的需要，资金有限是制约农业相互保险发展的重要因素。相互农业保险公司一般规模较小，导致风险显得过于集中，这是风险难以在空间上分散的直接原因，同时由于没有再保险的支持，风险分散就显得更加困难。
2.3商业保险公司代理经营政策性农业保险的问题不容忽视
由商业保险公司代理经营政策性农业保险既有商业保险承办的优点：产权明晰、强化激励和约束机制的功能，有利于农业保险机构的健康发展；股份制运作在资产结构上弹性较大，有利于实现规模效应、；商业保险公司的竞争，有利于经济效率的不断提高，又可以享受政策性农业保险的各种优惠条件，是一种比较好的农业保险经营模式。但是这种经营模式并不是我国每个地方都可以适用的，主要有以下原因：第一，商业性保险公司代理经营政策性农业保险业务离不开政府的补贴，但却不好决定补贴的方法和份额。政府财政补贴太少，就没有商业保险公司愿意经营；而补贴过多，政府又会背上较大的财政负担；第二，商业保险公司处于赢利的目的，会对风险较大，但又是关乎国计民生的重要粮食作物不愿意承保，这就很难保证这种农业保险经营模式可以真正和起到稳定农业生产的作用；最后，保险公司的赢可亏状况还取决于它所经营的其它财产保险和人身保险业务，如果这部分业务没有赢利，保险公司就可能会想法找政府要补贴，所以在政府和保险公司之间很难找到平衡点。
2.4专业农业保险公司很难保证其专业化服务
作为专业化的农业保险公司，它的技术更为科学，经验更丰富，而且有利于政府政策的实施和保监会的监督，同时具有商业保险公司承办模式的许多优点。但是我国政府迄今为止还没有正式承诺给补贴予农业保险。目前，我国农业保险除免交营业税外，其他方面与其它商业性保险一样，好像是要走“以险养险”的路子，即准许这些被批准的专业性农业保险的公司在经营政策性农业保险时，也允许他们经营农村的其他财产保险和人身保险业务，以这些商业性保险的盈利来补贴政策性农业保险可能产生的亏损。因此专业农业保险公司为实现“以险养险”的目的，不能完全专业化，这就很难保证以追求利润最大化为其最终目的的保险公司会真正为农业保险服务。
办 法：
3我省农业保险经营模式现实选择
农业风险的多样性以及经济发展水平的差异性决定了农业保险经营模式的多样性。在我省农业保险还处于起步的阶段，珠三角、东西两翼及粤北山区经济的巨大差距和农业发展的不平衡是建立农业保险经营模式需要考虑的关键因素。在建立我省农业保险模式时，应分类指导，走多样化的道路。各地区应该因地制宜、积极探索适合本地区的农业保险模式、各种模式之间可以相互结合补充。
3.1 珠三角经济发达地区——建议采用商业保险公司代理经营政策性农业保险模式
在经济发达的珠三角地区农业占GDP比重较小的，无论采用那种农业保险的经营模式都比较容易开展。由于这些地区经济条件好，因此，该地区可以实行国家支持、商业保险公司代理经营的模式。在具体操作上主要可以考虑由商业保险公司代理经营政策性农业保险，政府给予适当的补贴的模式。考虑上述农业保险经营模式主要基于以下原因：一方面，这些地区的经济实力较强、生产力发展水平较高，农村相对比较富裕，长期以来地方政府对农业的重视程度也较高，财政补贴也很多，可以有力的保障地方农民正常的生产生活。同时，农民对农业保险的认识相对到位，文化素质相对其他地区较高。如果加大对这些地区的农业保险的宣传，这些地区的农民对农业保险的接受应该比较快。另一方面，上述地区的农业在GDP中占的比重比较小，农业从业人员比较少，没有必要花很大的财力物力建立专门的农业保险公司。
由商业保险公司代理经营政策性农业保险业务有很大的优势：首先，能把政府从农业保险的具体业务中解脱出来，它不再直接经营农业保险的业务，可以把充足的精力放在宏观调控和管理上，同时又能集中一些农业保险专家从事专业研究，使农业保险险种得到不断丰富，制度和经营得到不断创新和改进。其次，由于政府的经营管理费用补贴，以及政府对农民实施保费补贴，使商业保险公司可以在能够避免亏本的低保费下承保农业保险业务，商业保险公司可以通过经营农业保险业务来开拓农村财产和人身保险市场获取利润，这样保险公司仍有很大的积极性经营政策性农业保险，这对农村保险市场的发展也有极大的推动性。再次，商业性保险公司经营农业保险业务在体制和运行机制上有明显的优胜，商业保险公司有经营保险的技术和成果配套的专业人才；具有明晰的产权制度和科学的管理制度，由于利益归己，风险自担，要考虑必要的盈利，这样公司在经营上就会想法加强内部管理和监控，在业务经营中从严把关，大大减少管理费用和多赔、滥赔现象。最后，商业保险的经营一般说来从制度到技术都比较规范，信誉相对较好农民比较容易相信。
在具体操作上：允许商业性保险公司（主要是财产保险公司）自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，获准经营农业保险政策性农业业务的商业性保险公司自主经营，自负盈亏。政府可以从中选出一个实力雄厚和信誉较好的保险公司作为首席承保人。在具体的补贴上可以分为两个方面：对保险公司的补贴和对投保农民的补贴。对保险公司的补贴主要体现在税收上的优惠，即免除商业保险公司经营的农业保险业务的营业税和所得税；对经营亏损大、无赢利的但对农民十分重要的农作物和畜禽保险业务给予经营费用的补贴，以鼓励商业保险公司经营的农业保险能真正为农业服务。同时各省可以考虑当地的具体情况成立专门的基金对农业保险进行分保。通过调整与保险公司在保费收入上的分享比例，实现间接补贴。对投保农民的补贴主要是分为保费补贴和信贷优惠。参加了农业保险的农民可以获得政府提供的保费补贴，同时联合当地农村信用社对参加了农业保险的农民提供信贷上的优惠，鼓励农民积极参加农业保险。在采取这种模式时，对于一般的农户实行自愿的方式，但对于粮食种植面积较大或者有贷款的农户最好实行强制参保。
3.2东西两翼农业基础发展比较好的地方——建议采用建立地方政策性农业保险公司国家扶持或互助合作模式
对于这些地方可采取建立地方的政策性农业保险公司和农业再保险公司，国家给予一定的财政扶持模式。这些地区的农业在整个经济中占有很大的比重，政府财政负担能也很重，经济基础比较薄弱，地方政府无法完全实现对农业保险的补贴，因此国家必须参与进来。由中央政府划拨专门的财政这些地区的农业保险进行补贴，以弥补地方政府财力的不足。由当地政府确定纳入政策性农业保险的险种，对主要的农作物和经济作物采取强制性统保，尽可能的分散农业风险。政府对纳入政策性农业保险的农险项目予以保费补贴，保费收入免除一切税收也不上缴财政，支付赔款后的留存部分作为准备金积累，以备巨灾风险之用。同时，加大农业保险的宣传力度，逐步提高地方农民风险意识。
同时，由于这些农业垦区由于大都实行规模种植或养殖，一旦遭受风险侵害损失将会非常之大，甚至可能影响到国家经济的发展和社会的稳定。因此，这些地区的农业保险业也可以采用国家主导、垦区相互合作的模式。在具体操作上，中央应对这些地区加大财政拨款投入，与地方政府共同扶持农业保险。互助农业保险合作社（公司）的会员兼具投保人和保险人的双重身份，可以由于其投保行为而自动转化为会员并参加保险业务的经营与决策，这样可以避免保险人不当竞争和欺诈行为或道德风险，同时互助合作制巧妙的避免了股份有限公司中股东与投人的利益冲突问题。在具体做法上可以先采取一些初始会员发起设立并拥有对公司的实际控制权的模式；也可以仿照一些外国相互保险公司在成立时采用征集基金投资者设立基金能的方式来筹措运营初始的资金。在这一方面，黑龙江阳光农业相互保险公司已经开始了相关的探索，也取得了一定的可供其他地方借鉴的经验。
3.3粤北山区农业基础薄弱经济也相对落后的地区——建议采用中央、地方、保险公司共同经营模式
这部分地区经济基础比较薄弱，生产力不发达，自然灾害频繁（中部的水灾和旱灾、西部的地质灾害等），农民的保险意识比较薄弱，是农业保险发展比较困难的地区。对于这些地区可以建议采用由中央政府、地方政府、保险公司共同经营的模式来发展当地农业保险。由于这些贫困地区农户相对分散难以组织，地方政府财力也非常有限，不适合建立专业政策性农业保险公司，这就需要具有相对规模的商业保险公司，其组织和经营可以采取商业保险的方法和技术。将该地区的商业性保险于农业保险相结合，推出一种新模型进行销售，通过这些措施可以使农业保险尽可能迅速开展，满足农民和保险公司的需要，等到时机成熟，政府财力充实之后再转型为政策性农业保险公司。
