进一步完善我省社会养老保险制度的意见及建议
李心委员（代表民建广东省委员会）
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出,“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。” 并提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”要实现胡锦涛同志在党的十七大报告提出的社会建设目标,必需完善社会养老保险体制。从我省社会养老保险工作开展的现状来看,虽然取得了一定成绩,但难度较大,特别是经济欠发达的地区，形势不容乐观。
一、存在的主要问题
（一）养老抚养比率低,基金当年收不抵支,个人账户空账运行
我省的社会养老制度，还未能实现全覆盖。全省参保的职工人数是1718.7万人,退休的人数达238.1万人,养老抚养比率是7.22:1。经济欠发达地区参保人数是289.2万人,退休人数是89.33万人，养老抚养比率是3.24：1。不到全省平均数（7.22:1）的一半。最低的一个市,养老保险抚养比率是2.7:1;最高的一个市,养老保险抚养比率是41.5:1;高低差15倍。由于养老抚养比率低，养老基金当年收不抵支,缺口较大,个人账户的资金都全部被用来支付已退休人员的养老金,个人账户普遍为空账户,记账利率也是空的,个人账户的积累根本不可能形成。
（二）统筹层次低，单位缴费比率相差较大，养老金高低悬殊
我省统筹以市为主,“以支定收，收支平衡”是各市制定养老保险缴费比率的原则。为确保收支平衡,各市征收的费率差别较大,极不平衡。经济发达地区单位缴费比率是10%，经济欠发达地区单位缴费比率是20%，高低相差一倍。由于养老金的计算以各市在岗职工月平均工资和缴费工资为依据,不与缴费比例挂钩。经济欠发达地区单位缴费比例和缴费额比经济发达地区高,养老金反而低。2006年,全省平均养老金920元/月,深圳是1689元/月,最低的某市,养老金每月364元,高低相差4.6倍,养老金高低悬殊较大。
（三）没有发挥财政在社会保障中的主导作用
公共财政在社会养老中的主导作用远未能发挥出来。尽管近两年中央一再要求各级财政要通过调整支出结构将支出的15%～20%用于社会保障,但由于经济欠发达地区财政能力有限,无法对社会养老保险增加投入,难以实现主导作用。
（四）现行社会养老制度存在的不足
1首次养老金的计算存在很大的不稳定性，起点低。2006年96号文,最低养老金的计算比1998年的《条例》下调41%（按缴费15年计算）。最低养老金只有本人缴费工资的21%左右。
2养老金的年度调整随意性大，不规范。2006年7月全省平均增加养老金64.5元,比上年下降40%左右。2007年7月,养老金改为全省统一调整120元,比上年增加86%。2008年1月又要调整。这样随意地降低或增加养老金调整金额和调整时间，很不规范。
3养老制度的修改，缺乏论证，未按照程序办理。1998年省人大常委会通过了《广东省社会养老保险条例》,使社会养老保险制度上升为地方法律。要将这关系到全省1700多万参保人、280多万退休人员切身利益的重大养老制度进行修改,应经过充分的论证、听证,广泛征求意见,并经人大常委会审议通过才有效。但在未经人大常委会审议通过的情况下,粤府［2006］96号文,用通知的形式,对《条例》的核心内容进行修改,并颁布执行。这与我国当前的法治环境和要求是不相符的，也使法律与规章产生矛盾。
二、建议
我省经济欠发达地区社会养老保险存在的问题，有些是体制和历史遗留问题，有些是转轨过程中出现的新问题，针对这些问题，提出如下建议和意见：
（一）要进一步完善城镇职工基本养老保险制度
1实现省级养老保险统筹，提高抗风险能力。
1998年8月，国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求各省确保2000年实行省级统筹。但是，我省至今未实行省级统筹。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出:“要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。劳动保障部在新闻发布会上表示，用两年时间实行全国省级统筹。因此我省必须加快实现省级统筹。各市可先算账和充实个人账户和“视同缴费账户”,若养老基金积累充实个人账户和“视同缴费账户”后还有剩余,70%由所在市建立补充养老保险,30%上缴省养老基金统筹账户。不足部分,经济欠发达地区的欠账由省财政统筹解决,经济发达地区的欠账由本级财政解决。并统一全省缴费标准,单位缴费比率,养老金的计算标准,养老金年度调整金额等。养老基金的征收、开支,由省进行预算管理。社保系统实行垂直领导和分级负责。实现省级统筹,可提高抗风险能力,解决收不抵支、个人账户空账运行、单位缴费比率高、养老金高低悬殊等问题。经济发达地区可以增发地方补充养老金,保持原有待遇不降低。
2要提高首次养老金的计算起点。基础养老金是退休人员应领取的最低生活待遇。要按平均缴费工资的30%来确定。这是给全体参保职工提供的基本生活保障。过渡性养老金和个人账户养老金与缴费年限、职工本人指数化月平均缴费工资挂勾,体现多缴费、多享受的原则。过渡性养老金以本人指数化月平均缴费工资×1%，没有“视同缴费年限”，不计算过渡性养老金。个人账户养老金按个人账户储存总额／计发月数。
3规范养老金的调整机制。要参照职工工资增长和物价指数的变动情况，建立规范的养老金调整机制。全省统一的养老金年度调整金额是：(省上年度在岗职工平均工资增长额+省上年度职工平均缴费工资的增长额)/2×60%，同时，不能低于同期物价的增长幅度。要建立最低养老金保障线，保障线是：（省上年度在岗职工工资额+省上年度职工平均缴费工资额）/2×40%。低于保障线的应每年多增加一些，2010年前要达到此保障线。
4要保持社会养老政策的连续性和稳定性。养老保险政策,93年以来已深入参保人的心中。98年又将养老保险制度上升为《条例》,立法保护。《条例》制定的核心内容，是对已参保人的郑重承诺。要确保已参保人利益不受损害,即“老人老政策,新人新政策”。应将粤府［2006］96号文的过渡期延长至十五年。十五年内,参保人的养老金计算和年度调整,就高选择,若按《条例》计算的养老金高于按粤府［2006］96号文的计算,可按《条例》执行,反之,可按粤府［2006］96号文的执行。新参保人按粤府［2006］96号文执行。
（二）发挥财政在社会保障中的主导作用
建立和发展社会养老制度体系，财政始终具有重要的地位和主导作用。政府应改变财政在社会养老问题上的“虚位”状态。
1财政应增加对社会养老基金的投入,解决历史隐性欠账。我省现有238.1万多离退休人员,他们当年所创造的财富已通过税收和利润,转化为地方财政和国有资产,他们的养老金,理应由财政来支付。但实际全部由社保养老基金支付,使社保养老基金承担了巨大的支付压力。因此，财政要调整每年的支出结构，加大对社保养老基金的投入，统筹解决历史隐性欠帐。
2要采取多种方式充实社会养老基金。每年省财政超预算收入的20%部份;国有企业年度经营预算收入的10%部份;国有或国有控股企业上市、重组、资产变现的10%部份;城市土地拍卖收益和土地用途变更所收取土地价差的10%部份;以上全部都专项用于补充社保养老基金,解决历史欠账。
3要将社会养老基金纳入财政专项预算，加强管理。养老基金已积累898.5495亿元,数额巨大。应完善养老基金的预算体系,将养老基金,专项纳入财政预算管理,通过预算的编制、审批、执行、监督和决算对资金实行全过程监督,所有收入、开支接受年度审计。
（三）要建立多层次的、统一的、覆盖城乡的社会养老体系
可根据不同的经济,划分为不同的层次,享受不同的待遇,并应随着经济的发展,逐步缩小差距。
1要以城镇职工基本养老保险制度为基础,扩大覆盖面。未参保的农民工、民营企业、灵活就业人员、以及离职、下岗的人员,愿意按规定补交养老保险费的，应允许参保；城市居民、征地“农转居”农民,愿意按规定标准的8%交纳养老保险费的，应允许参保,财政给予适当补贴。当此参保人就业,财政停止补贴，由单位和个人合计全额交纳20%，并按灵活就业人员进行管理和办理退休。
2应尽快制定公务员（含参公）等财政供养人员的社会养老制度。实行财政向社会养老基金缴费,缴费标准和缴费比率与单位相同。财政另外建立公务员补充养老保险，支付社保养老金与公务员原收入的差额。把公务员等财政供养人员从财政统包的养老体制中分离出来。这样有利于减低财政风险，也为社会养老保险增大覆盖面，提高了抗风险能力，促进社会和谐公平。
3建立农村社会养老保障制度。农民都应参加农村社会养老保险。农民可按标准的4%交纳社会养老保险费,此缴费进入个人账户,财政给予适当补贴。到退休年龄，缴费满30年,可进入退休。养老金按个人账户积累加补贴除以生存年份。缴费未满30年的,可继续缴交,满30年后,进入退休;或按个人账户积累一次性退还。
（发言者系民建广东省委员会副主委、广东省审计厅副厅长，民建）
