关于建立农户贷款担保体系的建议
民建广东省委员会的书面发言
建设社会主义新农村，加快发展现代农业，提高农民经济收入，是党中央、国务院以科学发展观统领社会经济发展，加快农村经济发展步伐提出的重大历史任务。2006年广州市城市经济调查队会同市统计咨询中心、市农业信息中心从白云、花都、番禺、南沙区和从化、增城市选取了38个行政村、1000户农户作为调查样本，从农民对现状的描述、主观评价和对未来的期盼三个层次进行问卷调查。调查结果表明，农业生产经营收入依然是农户家庭收入主要来源，排在农户家庭收入的第二位。农民自身生产经营中遇到的前三项问题分别是生产资料价格上涨、缺乏技术、资金短缺。受访农户最期盼政府加强改进的农业生产服务前三项依次是加强新技术推广、改良和引进品种、加强农民培训或生产指导。可见，切实解决农民贷款难问题以及提供农业技术培训仍然是当前发展农村经济需要重视的问题。目前农村经济基础相对较弱，一般难以找到符合条件的担保抵押物，农贷担保体系尚未建立，这种状况必将会影响到涉农金融机构对农户生产经营的信贷投入，也会影响社会主义新农村建设的发展。因此应当积极探索建立农村农户贷款担保体系，以及加快农村信用体系的建设，促进农村和农户经济发展。现就调研情况提出一些看法和建议。
一、农村农户贷款的历史与现状
据了解，1990年以前，农村农户贷款主要是依靠农村信用合作社，以信用贷款的方式进行信贷交易。农户个人提出申请，由村委会加意见盖章，信用社审批，签订贷款合同就可以了。对于逾期还款者则视作违约行为罚息。通常农户贷款都是五万元以下的低额贷款，基本上以一户一宗为原则，还清贷款后还可以再贷。农信社一般都会给予同意发放贷款额的八成左右。
1990年以后，银信部门开始实行抵押贷款的办法，采取家庭财产抵押、有价证券抵押、个人或集体担保以及信用等四种方式贷款。近年来，随着农村社会经济的发展，农业产业结构的调整，农户家庭加快奔小康的发展步伐，农户贷款的对象、用途、投量、结构也随之发生着显著的变化，呈现出一些新趋势、新特点。
（一）农户生产经营性贷款呈多元化趋势。农户贷款投向由狭獈的传统农业向现代都市农业转轨，出现多元化、规模化、效益化的趋势，并且信贷投向逐步向家庭工商户、农业龙头企业、规模种养业户和农产品营销户倾斜和集中，贷款投量的趋向性、集中性、效益性日趋明显。同时，由于农户调整产业结构、发展效益农业的生产资金需求量的增加，纯农业农户单户贷款的需求也明显上升。
（二）近郊富裕农民消费性贷款增长迅速，农户敢于创新观念大胆贷款投资未来。近年来，随着城市化进程的加快，近郊农村（主要是城中村地区）集体经济实力快速增强，农村居民家庭经济逐步富裕，对现代化“小康家庭”生活的需求也不断提高，用于自建房、购买城市商品房、居室装潢、添置家电、购置汽车摩托车等消费性开支呈现较大增长势头，从而向农信社借贷增多。由于这类村民有比较稳定的集体分红为背景，农信社也乐于向他们发放贷款。另外，高等教育的学习费用不断上涨，许多农民出于为子女将来前途考虑，也十分舍得教育投资，有的也开始用贷款供孩子入学。
（三）远郊农户个人贷款依然十分艰难。单个农户，特别是在远离城市的农村、以种养业为主的农户，发展农业生产主要资金还只能靠长年累月的点滴积累，致富之路仍然遥远。有的农户急需资金，又没有财产抵押可以向银信部门借贷，只好转而向民间借贷，但这种民间借贷存在着利高、无序、风险大的危险。
为解决农户贷款难、担保难问题，近年来，各个涉农金融机构如农业银行、农村信用合作社等都做了很多努力，推出了农户小额信用贷款、农户联保贷款等信贷支持方式，但是由于目前农贷担保体系没有建立，单单依靠农村信用合作社等金融机构独立支撑无法从根本上解决农户发展农业生产贷款难的问题。
二、农户发展农业生产贷款难的原因分析
从调查的情况看，农户贷款难的主要原因有：
（一）社会信用环境问题。我国农村社会信用体系缺失严重,社会信用体系的建立也缺乏相应的法律基础和制度保障。目前农村基本上没有什么农村信用体系。农户信用意识薄，而且自身文化素质不高，思想观念落后，对履行借贷合同的诚信观念不够强，有的担心还贷后不能续贷会影响继续经营，或怕被拒绝再贷而故意逾期还贷，造成贷款资金周转受影响。农村信用观念的相对淡薄和法律意识的欠缺,使得涉农金融机构的信用贷款缺乏有力的支撑。
（二）缺乏有效的处置抵押物的市场机制。农民要获得贷款,必须有相应的机构和物品作担保或抵押。但是,根据现行土地管理法律和政策,农民的土地是不可抵押的,宅基地的房子也不可以抵押。另外,农村有大量的乡镇企业占了很多地,但没办理国家征用手续,抵押品十分有限。同时，抵押评估手续繁、环节多、费用高、时间长、有效期短,影响了贷款的正常发放。无有价物担保，是直接造成农户贷款难的基本原因。
（三）信贷管理越来越趋向严格。在目前农村信用社内控制度中，对贷款发放的限制严格而且明确，如：乡镇信贷员的权限在1000元以下，乡镇信用社主任的权限在3000元以下，超过3000元的，要由大社审贷小组集体研究决定，超过10000元的，须上报联社审批。在发放贷款的过程中，主要针对已评定的信用村镇的农户，并且是春贷秋还。在目前的农村生产经营中，3000元也就是普通农户一年农作物生长周期所需的垫本资金，如要提高科技含量，经营特色种养业，无疑是杯水车薪。
（四）农业生产风险大，农业保险发展滞后，农户个人科技知识的缺乏，使得生产经营亏损形成贷款坏帐。而且一旦亏损不能还贷，就更难以向银信部门继续借贷，连“翻本”的资金也没有了，坏帐将会延续下去。另外调查显示，大多数农户贷款已经逐步转向用于扩大生产、改变生产方式和结构、实行规模性生产经营、农产品加工等方面，但是高风险的农业信贷和较差的信用环境，往往使金融机构对农户信贷产生慎贷、惜贷，甚至惧贷的情况也时有发生。
（五）涉农金融机构经营思想上“重商轻农”。近年来，涉农金融机构如农业银行从企业发展的需要，把市场定位从农村转向城市、从农业转向工商业。而农村信用合作社作为农村分支机构最多、惟一一个与农户具有直接业务往来的农村金融机构，本来应该责无旁贷地成为农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量，但由于历史包袱和机制问题，农村信用社的资金实力严重不足。且出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向也越来越严重，资金被用于获利率较高的非农领域，资金“农转非”现象日趋突出。
三、发达国家农村金融体系的经验借鉴
农村金融是保证农业发展的重要条件，也是推动农业现代化的重要条件。而农业生产周期长、规模小，农民的借款能力薄弱，担保能力和信用程度不高，贷款成本高，一般商业银行大多不愿意对农业放款。不少国家的农业金融体系采取以政策性金融机构和合作金融机构为主、商业银行为辅的体系。例如，在美国，农业金融机构是由多层次组成的：1联邦土地银行。它是1916年根据联邦农业信贷法成立的，全国有12个联邦土地银行，每个农业信贷区1个。这些银行通过480多个地区的联邦土地银行协会为农民提供长期贷款。2联邦中间信贷银行。它是1923年根据农业信贷法成立的，全国有12个联邦中间信贷银行，起初主要为农民提供票据贴现。1923年成立的地方生产信贷协会，全国有420多个生产信贷协会。联邦中间信贷银行为地方生产信贷协会提供贴现和中期贷款，地方生产信贷协会再贷款给农民。中间信贷银行的股本由协会购买，借款人用贷款的5％购买协会股本，最多可拥有10％股本。3合作社银行。它成立于1933年。有12个区的合作社银行为农业合作社和各种农民协会提供贷款服务，并成立了合作社中央银行。其特点是农民有80％的股份，社员占50％以上的营业额。到1985年，这3个机构为100余万生产者提供790亿美元贷款。4农家管理署。它成立于1935年。起初主要是监督农业贷款，帮助农民购买土地（提供农场复兴贷款和农场所有权贷款）。现在的主要业务一是为私人贷款提供担保并贴息；二是直接提供贷款。5农产品信贷公司。它成立于1933年，其职能主要是根据政府的农业政策制定农产品贷款计划，并以农产品为抵押，每年贷款90亿美元。6商业银行。多数经营短期农业贷款，到1989年仅占农业长期贷款的21％。发达国家除了有完善的为农业服务的银行体系外，针对农业生产是在大自然条件下进行的，农民不仅要承担市场风险，还要承担自然风险的特点，纷纷建立农业灾害保险制度。美国1980年由国会通过的《联邦植物保险法》，规定农业部为所有保险农作物提供30％的保险补贴。同时，将联邦农作物保险公司的股金增加2倍多，承保范围几乎覆盖所有的粮食作物。加拿大的农作物保险金由政府和农户各负担一半。农作物保险制度在稳定生产、保障农民利益方面起了积极的作用。
四、解决农户贷款难的对策和建议
全面建设小康社会，重点在农村，关键在农民。农民富了，农村就会兴旺、农业才能稳定，社会才会和谐。中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》下发后，各级金融机构，特别是涉农金融机构，都相继出台了一系列助农、扶农和促进农民增收的政策措施，但在实际工作中，农业信贷管理成本高，经济效益小，贷款风险大，使得许多农村金融机构想干而不敢干。因此，有必要建立农业贷款的担保体系。积极发挥政府财政的引导作用，制定城市帮助农村、工业反哺农业的以城助乡、以工补农的政策，支持农业、倾斜农村，帮助农户发展经济，增加收入，努力使经济社会发展成果惠及到城乡广大人民群众。
（一）建立农业生产贷款信用担保机构。以担保机构、农业龙头企业等经济实体筹资为主，市、县、乡财政的支农资金投入为辅，组成农业生产贷款担保基金，切实解决农村农户贷款担保难的问题。
（二）建立支农贷款风险补偿机制，分散和减少支农风险贷款的损失。兴办农业担保机构，是架设银信机构和农户之间的资金桥梁的一项有效措施，农业担保不仅具有一般担保业的高风险特点，还是高风险行业中的高风险种类，政府应当在优惠政策、管理办法、操作运行等方面为农业担保机构创造生存条件和发展空间。建议参仿解决中小企业融资难的做法，建立农业发展资金，专项用于对担保机构资本金的补充和风险准备金的补偿。
（三）建立农村农业保险机制。以政府政策性扶持和有关优惠补贴等措施，鼓励保险公司积极发展农业保险业务，鼓励农户积极参与农业保险，建立起农户和农业经营风险的分散和转移机制，适应新农村建设和农业产业化发展的需要。
（四）构筑良好的农村金融信用环境。社会信用体系建设，同样包括“三农”的信用体系建设。要重视和加强农村社会信用体系建设，开展信用农户、信用村、信用乡镇、信用企业的创建活动，为农业担保营造良好的客观环境。加快推进农户个人信用信息基础数据库的建设，完善信用评估体系。加大打击各种逃废金融债务行为的力度，切实维护金融债权。扶持建立各种为农村服务的贷款信用机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，解决“三农”发展中抵押担保不足的问题。
（五）加快提高农民文化科技素质。收入的差距，实质是知识的差距、信息的差距、技术的差距和能力的差距，归根结底是人的素质的差距。要加大对农村的财政转移支付力度，加强农业职业教育和农业科技培训，组织农民学习先进实用技术，不断提高广大农民的科技文化素质，促进科技成果尽快转化为现实生产力，最大限度地保证农户的农业贷款能够最终达到实现收入增加的目的，并保障能够真正实现可持续增长。
（六）创新和发展农村生产资金互助合作组织。农村以村或农民专业户为主体的互助性合作经济组织，是社会主义新农村建设过程中必然形成的新型农业生产组织形式。这些合作组织由于其内生于农村经济体系，更贴近农民的生活和生产，更知道在新农村建设中农民需要什么样的金融服务，并且具有天然的监督机制，因而随着生产的发展和对资金需求的增加，本身就有可能发展成为生产资金的互助组织，成为正规金融机构的有益补充，这将有利于新农村的建设。建议引导和鼓励农民自己成立和发育合作型的生产资金互助组织，使其成为获取农业生产资金的一种途径。
