6、提案第20100055号
案 由：关于健全信用担保体系 促进中小企业健康发展的建议
提 出 人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
改革开放30年来，我国的中小企业得到了迅速的发展，占企业总数99％的中小企业对我们国家GDP贡献超过了60％，税收超过了50％，提供了70％的进出口贸易和80％的城镇就业岗位，同时，66％的发明专利，82％的新产品开发都来自于中小企业，中小企业已经成为繁荣经济、扩大就业、维护社会稳定、促进经济增长、调整结构、推动创新和形成新产业的重要力量。在金融危机爆发以后，党中央、国务院果断的决策出台了一系列的经济刺激计划，要求加大对中小企业的扶持力度，广大金融机构将中小企业的业务作为自己履行社会责任，支持经济发展，增加社会就业，构建和谐社会的重中之重来推进。
受国家扩大内需政策刺激，今年信贷投放呈“井喷”式增长，但信贷投放结构性矛盾突出，非均衡投放现象堪忧，贷款多数投向大企业、大项目，一直喊渴的中小企业其融资难状况并未得到有效缓解。中小企业融资难是由于先天性的缺陷导致的，一方面中小企业整体素质不高，经营情况普遍不佳，自身“造血”能力不足，进而形成资金匮乏状况，另一方面多数中小企业规模小、成立时间短，不能提供银行贷款所需的抵押担保条件；企业财务管理不规范，信息不透明，缺乏可信度；自有资金不足，贷款的风险化解和补偿能力较弱，不具备贷款条件。
担保机构的成立，为解决中小企业因先天性缺陷导致的融资难问题提供了曙光，但2008年广东省经贸委中小企业局对成长型中小工业企业500强中的345家企业进行调查，发现融资难仍是企业发展面临的突出问题。虽然我省担保机构在中小企业融资方面发挥了积极作用，但担保行业迅速扩张带来的风险逐渐显露出来。如2008年广东最大的担保公司中科智集团,由于中科智创始人及董事长张锴雍为代表的中方股东挪用了大笔资金，已深套于楼市和股市中,以及金融危机下银企链条收紧,出现巨大的代偿风险。如何针对担保行业存在的问题，提出担保行业风险的防范措施，促进中小企业健康发展，是本提案要重点探讨的内容。
一、广东省担保行业的基本情况
近几年，广东省在中小企业信用担保机构建设方面做了积极探索，担保机构为解决中小企业融资难、贷款难问题发挥了一定的作用。截止2008年12月31日﹐在工商局注册登记的担保机构有782家,其中在政府中小企业局备案的担保机构共202家，比上年增加40家，增长率为24.69%。我省担保机构资本构成主要以民间资本为主﹐占全部担保机构的92.57%。全省202家担保机构累计为中小企业担保贷款2462亿元﹐其中2008年为中小企业提供789亿元贷款担保。我省大部分担保业务以小额担保为主，担保放大倍数仅2.17倍，担保效益低。2008年担保机构营业收入16.58亿元，利润6.12亿元，其中担保业务收入占总收入65.74%,利息收入占总收入11.66%，投资收入占总收入15.90%，其他收入占总收入6.7%。平均担保费率为1.46%，按投入的担保资金计算，担保资金年净回报率偏低，担保机构盈利能力较弱。
二、存在的主要问题
(一)系统性风险。
担保机构的主营业务收入主要来源在以下三个方面：
1.公司贷款担保业务盈利能力差。其一，银行严格限制了对担保公司的授信额度和放大倍数，使他们无法取得资本的规模效应。除了几家政策性担保公司之外，其他担保公司与银行合作都需要缴纳10%-30%的保证金。其二，担保公司收取的担保费率最高仅为担保金额的3％（办法规定担保机构收取担保费一般控制在同期银行贷款利率的50%以内），费率低担保机构难以获得较好收益。其三，即便是收取了保费之后，担保机构应按当年担保费50%提取未到期责任准备金，按不超过当年年末担保责任余额1％的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付，这使他们可以动用的资金是很有限的。以上三方面因素，严重影响了担保机构主营业务收入，导致该项主营业务盈利能力差。
2.个人贷款担保业务盈利能力差。由于个人贷款担保单笔金额小，除向政府多个部门缴纳各种税费外，还得支付中介费用。该项业务单多金额小，需要花费担保机构大量的人力成本。该项业务难以取得规模效益，收益低。
3.保函业务收益率极低。由于担保行业竞争激烈，相互恶性竞争，导致该业务收益率极低。
担保机构财务概算分析：利润＝担保业务总收入+其他收益-营业总支出-代偿损失
例如某公司注册资本为1亿元（假设此金额为自有资本，不存在虚假出资），当年担保放大倍数为3倍，平均担保费率为2%，当年代偿金额为200万元，按担保费50%提取未到期责任准备金300万元（10000×3×2%×50%），当年末在保余额1.5亿元，按不超过当年年末担保责任余额1％的比例提取风险准备金150万元（15000×1%），该公司利息、投资及其他收入为350万元（假设其他收入占全部收入的37%）。该公司现有员工20人，每位员工平均年费用为15万元，经营固定营业费用如房租、水电等150万元，则当年该公司的利润为：
自有资本×担保放大倍数×平均担保费率-责任准备金-风险准备金+其他收入-员工费用-经营费用-代偿损失＝10000×3×2%-10000×3×2%×50%-15000×1%+350-20×15-150-200＝600-300-150+350-300-150-200＝-150万元
上例说明，在该公司担保收入占63％的前提下，全年利润为-150万元，如果担保收入占90%的情况下，全年利润则为-434万元，亏损更严重。
统计表明，一般情况下，担保金额放大的倍数要达到8倍才可盈利，达到4.7倍以上方可保本。我省担保机构总体担保金额放大倍率约2－3倍，远没有达到我国1：10 的政策许可范围。担保贷款规模决定了仅靠有限的保费和利息收入难以维持生存。以上分析表明，目前担保机构的主营业务盈利能力弱，资本回报率低，难以坚持合规经营，导致担保机构生存困难，易形成企业破产风险，从而带来担保行业发展的系统性风险。
(二) 政策风险。
1．担保行业的政策仍存在缺陷。存在立法层次较低，缺乏强制力，部分政策实施存在偏差等问题。如规定经过担保机构担保的贷款利率应适当下浮，但实际上银行往往进行上浮。
2．风险分担机制无法落实。由于担保机构与银行谈判实力不对等，客户风险分担机制无法落实，给担保机构可持续发展带来很多不确定因素。担保机构普遍反映与银行合作艰难，银行业对担保机构设置门槛过高，银监会145号文风险提示对信用担保行业影响很大，大部分银行要求担保机构注册资本达1亿元以上，且担保贷款率上浮10—30%，担保机构生存发展空间受限。
3．担保机构难以共享信用信息。目前，我省担保机构难以共享散见于一些公共机构和企业的各种信息，比如工商机构、税务机构、银行等机构的登记及年检信息、财产登记信息、纳税信息、贷款记录信息等等。我省现有的商业化信用评价机构中关于中小企业的信用评级几乎是一片空白，担保机构即使愿意花钱也难以交换到有关中小企业的信用评级信息，难以有效识别和控制担保风险。
4．担保机构在办理担保抵押登记方面难度较大。担保机构的反担保登记难以落实，使担保机构风险控制缺乏法律保障。
5．“多头监管”影响担保行业可持续发展。目前担保公司的成立仅在工商部门注册登记（注册资本需1亿以上或跨省设点担保机构需工信部审批）即可，而工商部门不把它们当作金融机构，只是作为一般工商企业管理。在法规层面上，国务院虽然于2004 年颁布第412 号令，要求对跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更实施行政许可，并规定国家发改委作为组织实施机关，但没有针对信用担保业制定出统一的行政法规。国务院颁布的国办发[2009]7号文以及第548号令将担保行业审批、监管权落实到地方政府后，担保行业一直存在“多头监管”的现象，如人民银行、银监会、财政部、发改委等部门对担保行业均有一定的管理权限，多头监管导致了目前担保行业无实质监管的局面。
(三) 持续经营风险。
1．担保机构业务经营不规范，影响担保行业形象。由于盈利能力弱，导致担保公司难以规范经营。
（1）担保机构抽逃注册资金。在验资办好开业手续后，抽逃资金。
（2）担保机构违规收取贷款客户保证金。本来缴存银行保证金应由担保机构支付，但担保机构抽逃注资后自有资金不足，就向客户违规收取保证金后缴存银行。
（3）担保机构违规挪用客户保证金。担保机构在违规收取贷款客户保证金后，挪用保证金参与资金拆借和高盈利、高风险的投资业务，损害客户利益。
（4）加重贷款客户资金负担。银行本来通过担保公司的担保程序，帮助客户融资，但担保公司对客户的资金和收费要求比银行更高，从而加大了客户资金负担。
（5）向银行进行骗贷。隐藏关联关系，给自己的项目或公司担保，套取银行资金。部分担保机构的业务人员与银行、客户勾结进行骗贷，担保机构违规为股东和关联方担保，甚至存在担保机构设立空壳公司来向银行进行骗贷等情形。
2．缺乏风险分散机制。
担保业是高风险行业，保证其持续发展需建立相应的风险分散和补偿机制，分散风险机制尚未建立导致行业整体抗风险能力较弱。但目前国内这方面的做法乏善可陈。虽然我省在成立省级担保（再担保）机构已达成共识，在省政府及有关部门的大力支持下，2008年底，我省成立了再担保机构，但当前开办的状况与担保公司的期望值还有一定的差距。
3．担保风险与收益不对等。
在担保收益上，由于信用担保机构通常只能以自有资本开展业务，担保资金中的大部分资金只能以银行存款或国债形式存在，利息收入空间有限，且担保机构的最主要收入——担保费，其比例要求在同期贷款利率的50%以内（一般操作中多为2%～3%），即担保业务收益也不理想。在风险承担上，由于我省信用担保业的风险分散和转移不足，绝大部分信用担保机构没有实行比例担保，除为数不多的几家国有担保机构外，其余的均需要承担全部的风险损失。一旦出现代偿危机，不仅使自身和协作银行受损，还将损害整个担保行业的信用。
4．担保机构资信调查成本过高。
担保机构与受保企业之间信息极为不对称，担保机构只能自行承担其对受保企业的信用搜寻之职，如保前调查，对潜在企业客户的信用信息自产自用，但如此显然会放大交易成本，不利其业务运营。担保机构面对信息不对称的另一个选择是提高担保条件，比如要求企业加大反担保的比重，甚至有些担保机构要求反担保比例高达100%以上，但这种做法失去了担保业本身的意义。
三、加快广东省担保行业发展的几点建议
（一）从战略上整体规划中小企业信用担保体系。
政府在负责制定中小企业中长期扶持政策的同时,还应负责中小企业信用担保体系的设计、论证和建设工作,对中小企业信用担保公司进行制定业务标准、运行规则和资金补偿工作。
（二）制定统一的担保法律法规和操作规程。
我国现行的《担保法》是一部行为法，没有对专业担保机构的组织、监管和高管准入加以明确规范，对各类型担保机构的市场定位和法律地位也没有明确。我省应发挥示范作用，率先制定《广东省担保业管理办法》，规范信用担保经营主体的准入与退出标准机制、组织形式、经营范围、风险防范、行业监管和法律责任。
1．加强担保机构的监管，明确监管主体。
目前担保机构由经贸局、银监会、金融办负责监管，但监管责任不明确，监管不到位，没有开展实质性监管，从而形成担保机构不规范经营的局面。鉴于信用担保机构的“准金融机构”性质及高风险特征，对其监管方式应该有别于一般企业，可以参照对金融机构的监管方式，改由银监会行使信用担保机构的监督管理职能，对担保机构的功能定位、市场准入、业务经营、会计制度、风险评价等方面加以明确规范，促进信用担保机构的可持续发展。
2．设立担保机构准入条件。
担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但担保机构的准入条件要求不高，形成担保市场监管难、市场竞争无序的局面。建议设立担保机构准入条件，包括注册资本金的出资形式和出资额度，人员的从业资格和从业经验，诚信记录，发起人资信证明，可行性报告，风险控制制度，担保机构评级机制等。逐步建立信用担保机构统计制度和备案、年检制度，要求担保机构定期提供报表，为政策制定提供依据。
3．建立担保机构高级管理人员的准入制度。
一个担保机构能否成功地经营担保业务，在很大程度上取决于其高级管理人员的专业知识水平及其对担保项目风险控制和管理的能力。因而应严格规定担保机构高级管理人员资格要求，监管部门对担保机构的高级管理人员要实行严格的资格审查，相应地制定担保机构高层管理人员、主要负责人任职资格管理规定，同时推行信用担保从业人员资格考试和从业资格证书制度。
（三）建立并完善信用评价体系。
1．建立中小企业贷款信用评级体系。
采集相关部门信息，建立以中小企业为主要对象的社会信用管理系统，实现工商、税务、海关、银行等相关信息共享，并为担保公司查询信息提供方便。
2．建立担保企业评级体系。
信用担保机构有无信用及信用的高低，是其能否获得业务及报酬和报酬多少的基本依据。因此担保机构的信用等级高低实际上是其业务开展的基础和获取收入的前提。政府应发挥更积极的作用，特别是在借助商业化信用评级机构从事对于中小企业或担保机构的信用评级活动时，应与相关商业化的信用评级构建形成公平的交易关系，支付合理对价，加速信用评级体系的构建进程。
（四）推动担保机构与银行平等合作。
监管机构应引导金融机构与担保公司加强合作，督促金融机构与担保机构按照风险对等的原则建立稳定的协作关系。定期组织召开担保机构与银行参加的联席会议，实现信息共享。各金融机构要摒弃传统思维，坚持原则性与灵活性的有机结合，在与融资担保机构的合作中发展壮大，实现双赢。
（五）允许担保机构共享人民银行征信系统。
目前担保机构不能共享人民银行征信系统，不能查询受保企业的信用信息，不利于其有效识别和控制风险，导致担保机构对企业信用识别要花费更多时间，无形中增加了担保机构成本，影响担保机构的业务开展和风险防范。
（六）规范指导担保行业的服务价格。
由于担保机构的无序竞争，低价格争客户严重影响担保机构的收益和生存空间，也降低了担保机构抵御风险的能力，因此，监管机构应对担保行业的服务价格进行规范指导，推动担保行业的有序竞争。
（七）出台政策对担保企业进行帮扶。
在担保行业发展的初期，政府应出台政策对担保企业进行帮扶，促使担保行业做大做强。
1.在反担保资产的处置过程中给予担保机构优先受偿权。信用担保机构在为中小企业融资担保过程中，作为控制风险最常用的方式即为反担保。反担保资产的质量是影响担保机构担保风险最关键的因素之一，因此对反担保资产的分析与评估是担保机构在担保实务中控制担保风险基本前提。但在目前的政策中，反担保合同约定的债权，在反担保资产的处置过程中并无优先受偿权，这对担保行业的风险控制带来严重影响，并妨碍了行业的正常发展，赋予担保机构优先受偿权，鼓励担保机构发展业务。
2.政府需加大力度对担保机构给予风险补偿、财政贴息。建议加大对中小企业信用担保机构资金、税收等方面政策扶持，建立健全信用担保机构风险补偿机制，加大对信用担保机构低收费、再担保业务和小额贷款担保等方面的财政支持，降低补偿门槛，扩大补偿范围。引导市、县尽快设立中小企业发展专项资金和中小企业信用担保专项资金，形成与国家专项资金配套的财政扶持体系。
3.大力发展政策性担保机构。目前我省政策性担保机构数量占比较少，业务覆盖不广。政府出资的政策性担保机构，其资金来源全部由政府出资或以政府出资为主，担保收益不以营利为目的，还要实现国有资产的保值增值，有明显的政策导向功能，社会信誉好，银行乐于接受。在资金实力、担保能力、公信程度、债务偿还能力与偿还意愿等方面的差距注定了目前政策性担保机构在社会信用体系中的龙头与不可或缺的地位。政策性担保机构由于有政府信用做支撑，其增信能力较容易得到信用使用方（银行）的认可，在业务开展中具备得天独厚的优势，所以政府通过少量的资本金投入，便可以得到较大的担保产品，缓解中小企业融资瓶颈问题。
（八）构建多元化信用担保风险控制体系。
1.应建立多层次的信用担保体系，分散直接担保机构的风险。政府应强化三级信用担保模式：担保以县(市、区)、市为基础,再担保以省为基础。即在地市级区域设立基层信用担保机构，面向辖区内的中小企业提供信用担保服务；在省级设立再担保机构，专门为下级信用担保机构提供再担保服务，形成连环式的信用担保体系，以分散担保风险。
2.完善风险防范体系。其一、建立风险准备和补充体系。担保机构应完善风险准备金制度,提取充足金额用于冲抵代偿支出和弥补呆账、坏账损失。其二、建立良好的补偿机制，主要由政府财政给予资金补偿。因为如果仅仅依赖担保机构自身的风险准备基金应对补偿，担保机构是难以为继的,所以应当由政府支持或者由政府、银行和企业联合支持。这种做法也是信用担保制度比较完善的国家的通例。
办 法：
