1、提案第20100170号
案 由：关于加快我省公共文化服务立法进程的建议
提 出 人：民进广东省委员会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
关于加快我省公共文化服务立法进程的建议
民进广东省委
公共文化服务，是指以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。中共十七大明确提出，要切实保障人民基本文化权益。加强公共文化服务体系建设，是保障人民基本文化权益的重要基础，推进公共文化立法进程，制定公共文化发展战略和政策，又是公共文化服务体系的有效建立和可持续发展的有力保障和必然途径。公共文化服务体系建设涉及面广，各地情况差别很大，既需要试点先行，也需要立法先行，应通过加强法治化和制度化建设，保证其规范有序地推进。
一、我省公共文化服务立法现状和存在的主要问题
目前，公共文化服务立法总体上比较滞后，公共文化服务包含的内容散见于一些单项的法律法规中，没有形成完整的体系。例如，国家层面上的《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《公共文化体育设施条例》、《博物馆管理办法》、《乡镇综合文化站管理办法》等，这些有限的法律法规在内容上一方面是偏重于管理，而不是着眼于促进，另一方面只涉及到公共文化服务的某一方面，不能顾及整体。
我省文化类地方性法规只有《广东省文化设施条例》和《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》，这两项条例的部分内容涉及公共文化服务。此外没有关于公共文化服务的综合性法规规章。
我省公共文化服务体系建设虽然取得一定成效，但整个体系建设还很不完善。目前，我省广大群众的基本文化需求同公共文化服务能力不足之间的矛盾比较严重，区域之间、城乡之间公共文化事业发展差距比较明显，突出表现如下：
（一）投入保障不足。虽然近年省对市、区公益性文化事业的财政投入逐年增加，但普遍存在财政紧缺、资金缺口大的问题。尽管一些地方也探索利用社会力量参与文化建设，但毕竟所占比重较小，还没有形成多元化的资金投入机制。我省文化建设步伐总体上仍滞后于经济发展，与先进省市相比有差距。2006年全省文化文物事业费投入仅占财政总支出的0.62%，低于省人大提出的“各级财政的文化事业经费不低于当地财政总支出的1%”的要求。我省人均文化事业费投入仅16.35元，低于上海的48.56元、北京的40.36元、西藏的28.5元、天津的27.52元、浙江的25.86元、青海的19.61元和宁夏的17.01元，居全国第八位。
（二）公益性文化管理体制和运行机制有待完善。我省公共文化事业单位现有的管理体制和内部运行机制已明显不适应当前形势发展的需要。现有的运行机制中，政府给一个公益性文化事业单位财政拨款的多少，取决于这个单位的编制，而不取决于这个单位的职能，而编制又没有按工作的实际需要予以核定，如省立中山图书馆作为一个全国知名的省级大馆，按照每万册图书配一个工作人员的规定，该馆现有藏书550万册，应配备550人，但现有编制才310人，相比上海图书馆编制的1300人差距很大。近年来随着该馆开放时间的延长和公共服务业务的不断拓展，现有编制早已不能保证馆内的正常运转。基层文化设施的人员很难保障，管理缺乏长效机制，基层文化设施没有专门编制和机构，力量比较单薄，专职管理人员待遇较低，或者没有聘用专职管理人员，由村（居）委会干部兼任，造成管理缺位，普遍存在编制不落实、人员不到位、在岗不在行等问题，活动难以正常开展。
（三）公共文化队伍整体素质偏低，难以适应新时期文化工作的需要。全省群众艺术馆、文化馆（站）现有16746名从业人员中，具备高级职称的有216人，占总数的1.3%；具备中级职称的有990人，占总数的6%，许多县（市、区）文化馆连1个中级职称的都没有，而且这些高中级专业人员主要集中在珠江三角洲地区。如深圳市有群众文化高级职称达64人，占全省的30％，而阳江、潮州、揭阳等市却是空白。此类情况的出现，造成了一些地方的公共文化单位运作模式守旧，工作效率不高，活动内容单调，管理制度缺失，影响了公共文化服务质量的提升。
（四）社会力量参与公共文化服务体系建设的积极性还没有充分调动起来。我省社会力量进入公共文化服务领域的渠道还不够畅通，公益性文化事业建设主要靠政府投入，渠道单一。我省对鼓励社会力量捐助公益文化事业还没有制定完善的优惠政策，尚未形成一个社会捐助文化的良性氛围和有效机制。
二、我省公共文化服务立法的必要性、可行性及合法性
（一）必要性
1．公共文化服务是政府的重要职责之一。在社会主义市场经济条件下，政府必须全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面的职能。打造公共服务型政府是当前及今后行政管理体制改革的重要目标，而建立完善的公共文化服务体系是公共服务型政府建设的重要内容，依法保障公共文化服务体系建设，是建立法制和服务型政府的必然要求。
2．依法构建公共文化服务体系是实现公民文化权利的基本途径。文化权利是公民的一项基本人权，是衡量社会进步与文明水平的一个重要指标。依法建立完善的公共文化服务体系，满足公民的基本公共文化需求，是实现公民文化权利的必要和主要途径。只有建立完善的公共文化服务体系，才能保障公民拥有享受文化成果的权利，才能保障公民拥有参与文化活动的权利，才能保障公民开展文化创造的权利，才能保障公民文化创造成果受到应有保护。
（二）可行性
1．具备了立法的实践基础和条件。近年来，省委、省政府采取切实措施，不断完善公共文化服务体系建设，为公共文化服务立法提供了丰富的实践内容，奠定了良好基础。主要体现在：增加财政投入，不断完善公共文化设施。1998年至2002年，实施省人大山区文化建设议案，全省共计投入10.64亿元，建成各类文化场馆950个；2005年起至2008年，省财政每年拨出2500万元，共计1亿元，用4 年时间扶持我省东西两翼地区文化建设项目345个。实施重点文化工程，提升公共文化服务能力。近几年，我省大力实施全国文化信息资源共享、农村电影放映2131、广播电视村村通、送书下乡、非物质文化遗产保护和古籍保护等重点文化工程，带动了我省公共文化资源的整合，促进了公共文化建设，产生了较好的社会效益。举办公益性活动，丰富群众文化生活。为向全省群众提供更多的公共文化服务，全省定期举办导向性、示范性、制度化的展示群众文艺创作与演出成果的大型群众艺术活动，如每年举办一届的“岭南民间艺术展演”、“百歌颂中华合唱大赛”、“4•23世界读书日”读书征文比赛活动和每三年一届的“广东省群众戏剧曲艺花会”、“广东省少儿艺术花会”和“广东省群众音乐舞蹈花会”等。全省各地依托城乡的文化馆、文化站、文化广场等载体相应举办形式多样、丰富多彩的文艺演出，致力于提高群众的综合文化素质，把公共文化服务的链条从大中城市延伸到基层镇村，使城乡群众能享受到文化建设与发展的最新成果。目前基本形成了市、区（县）、镇（街道）、村（社区）四级公共文化服务网络，为各地经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。探索运行机制，改善公共文化服务形式。2003年起先后启动了全国首创的“广东流动图书馆”、“广东流动博物馆”和“广东流动演出服务网”三大流动服务网络，产生了显著社会效益。至2007年底，全省已建成51个广东流动图书馆分馆，共配送图书60多万册，接待读者960多万人次，阅览图书1900万册次。以省博物馆为中心的“广东流动博物馆”，现有成员单位有68个，近年来，先后制作42个不同类型的展览，举办了108场次巡回展览，参观人数达300多万人次。由省群众艺术馆牵头的“广东流动演出服务网”，整合全省文化（群艺）馆（站）创作演出文艺节目资源，选择优秀节目进行跨区流动展演，平均每年为各地农村群众送戏下乡1.6万余场。我省以上述“三个流动”为主体的《广东省公共文化服务体系的创新与实践》项目，荣获2006年第二届文化部创新奖15个获奖项目中唯一的特等奖。
2．立法的时机比较成熟。在立法时机上，公共文化服务体系的构建在我省无论是实践还是理论上都比较成熟，可以将公共文化服务作为一个有机整体来考虑，把现有政策中共性的规定进行归纳并上升到法规层面予以确认和保障。中央在近期下发了关于健全公共文化服务体系建设的意见，广东省文化厅也正在草拟《广东省公共文化服务体系建设规划》，这样可以从法律和政策两方面有力推动公共文化服务体系的建设。目前，其他省市也有在此领域加强立法的呼吁，但是落实到具体立法项目上，还是侧重从单项上考虑，比如图书馆、文化馆站的立法，而不是作整体推进。我省如果能加快制定出台综合性的公共文化服务法律法规，在国内将是比较重要的创新，也是我省当好实践科学发展观排头兵的具体体现。
（三）合法性
目前国家没有关于公共文化服务的综合性法规，一些规定散见于单项法律法规中，主要有：
《中华人民共和国文物保护法》，《中华人民共和国文物保护法实施条例》，《公共文化体育设施条例》，《广东省文化设施条例》。此外还有一些规章、政策性的文件涉及公共文化服务内容。
这些既是制定公共文化服务综合性法规的合法性来源，也是公共文化服务立法的重要依据。根据国家现有文化立法及规章的基本精神，结合我省文化立法的实际情况，我省公共文化服务立法可具体化为《广东省公共文化服务促进条例》（以下简称《条例》）。
办 法：
三、加快制订《条例》的基本原则和主要内容
（一）坚持以人为本，注重人的全面发展。以人为本是科学发展观的核心，坚持以人为本就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们多方面的需求和促进人的全面发展。在经济快速发展、逐步满足人们经济利益的同时，注重实现人的文化权益，努力通过提供丰富多彩的公共文化服务，形成普及与提高、通俗与高雅、常识与鉴赏相结合的文化享受、参与和创造机制，满足人民群众的精神文化需求，促进人的全面发展和科学文化素质的提高，让广大市民和外来建设者共享文化发展成果。
（二）进一步明确政府的主导作用。提供公共文化服务是现代政府的基本职能，如果说文化产业发展必须要发挥市场的基础性作用，那么，在公共文化服务体系建设中，政府应发挥主导作用。作为经济比较发达的广东省，在广大群众物质生活需求基本得到满足之后，公共财政要部分转向公共服务领域，逐步把公共财政的优势转化为公共文化服务的优势，搭建起公共文化服务的制度平台，并为从事公共文化服务的社会组织提供资助，进一步提高公共文化服务的社会覆盖面和供给水平。
（三）遵循和把握公共文化服务自身的特点和规律。公共文化服务具有公益性、公平性、便利性、多样性、基本性和参与性等内在属性。这些特点和规律决定了要把发展公益性文化事业作为保障市民文化权益的主要途径，积极为人民群众提供免费或优惠的文化服务。要优化文化资源配置，建立覆盖全社会各阶层不同类型人群的公共文化服务网络，让文化建设成果惠及全体民众。要建立布局合理、获取方便的服务网络和产品结构，提供快捷的服务指引，增强公共文化服务的知晓性、参与性和便利性，更好地满足群众的文化需求。要在重视公共文化服务普及的同时，重视市民文化品位的提升，为广大群众提供品种众多、各具特色、满足不同人群需求的文化产品和服务。要在实现基本文化权益和文化福利的同时，通过产业政策支持和文化市场培育，鼓励和引导广大群众从文化市场获得更高层次、更具个性特色的文化消费。
（四）将《条例》制订纳入社会公共服务均等化建设的重要范畴。目前，国家在教育、卫生、科技等方面的公共服务投入力度较大，指标性考核内容较多。相对而言，政府对公共文化服务的考核力度较小，对各级政府的约束力欠强。建议抓住全国各地大力推动公共服务均等化的有利契机，通过立法，采用刚性指标，增大财政对公共文化建设的投入，确保财政投入增长的比例和进一步向欠发达地区特别是基层城镇倾斜制度的落实，并将其纳入人大的执法监督体系，以更好地实现公共文化服务体系在积累、传承、创新和发展民族文化，落实公民文化权益和满足城乡居民日益增长的精神文化需求，提高全民族的思想道德和科学文化素质，发展和繁荣社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，以及促进国际多样化的文化交流等方面的重要作用。使我省公共文化服务体系建设在建设标准、经费投入、人员编制、运作管理、考核评估等方面得到可靠的保障，促进我省公共文化服务体系建设走向科学化、法制化、高效化。
（五）通过制订《条例》，动员社会各方面力量广泛参与，形成推动公共文化服务体系建设的强大合力。公共文化服务的公益性决定政府应在构建公共文化服务体系中发挥主导作用，但这并不意味着政府应包办一切。在构建公共文化服务体系的过程中，应大胆转变思路，转换机制，采取积极有效的措施和政策，引导、吸引和调动其他部门和社会文化资源参与公共文化服务。一是确立文化志愿者制度。目前有些地区采取招募文化义工的方式无偿地为公益性文化场馆和公益性文化活动提供辅助性服务，我们认为这是一个很好的作法，有利于缓解公共文化服务体系建设中人力资源短缺的矛盾，提高公共文化服务水平，值得予以确认和推广。要以法律的形式明确文化义工制度的招募条件、招募程序、管理方式、工作内容、激励措施、退出机制等。二是确立公益事业赞助制度。从可赞助的公益事业范围、赞助方式、赞助程序、双方权利义务、赞助收入管理等方面作出法律规定。
（六）《条例》要明确建立政府采购公共文化服务制度。根据《政府采购法》的规定，行政机关、事业单位可以政府采购的方式购买服务。目前，我们的一些惠民工程已经开始采用这一方式，比如省文化厅负责推进的农村电影放映工程，从2007年起至2010年止，由省每年负责采购农村电影放映场次12000场，由院线公司负责按省下达的场次任务和核定的区域，组织流动放映单位进行放映。各地也可参照省的做法，因地制宜，确定本地区的具体实施办法和年度完成的放映场次。
政府采购制度能够减少行政成本，发挥市场作用。可以在总结经验的基础上，将上述作法逐步推广到其他公共文化服务领域，并在《政府采购法》确立的框架下，对采购当事人、采购方式、采购程序、采购合同等作出法律规范。
（七）《条例》要落实城乡公共文化服务体系建设责任和考评机制。目前公共文化服务体系服务阵地的薄弱主要体现在偏远和不发达地区，这些地区的公共文化服务的日常投入也难以得到有效保障，这种情况在珠江三角洲地区也不例外。建议在立法中，根据各地社会、经济和人口状况，分类落实市、区、镇（街）各级政府公共文化服务体系建设责任，并建立考核评估体系，以保障人、财、物的投入，最大限度地统筹完善城乡公共文化服务体系建设。建立科学可行、操作性强的公共文化服务指标体系，按照鼓励先进、鞭策后进的原则，构建起考核、激励机制，切实做好把握方向、统筹规划、政策引导、强化扶持、有效监管等工作。
（八）《条例》要对改革管理体制、进一步加强文化队伍建设作出更加切实的规定。要做好两方面的改革工作。一是要改革现有乡镇一级文化队伍管理体制。建立文化馆站人员由文化部门垂直管理的体制，乡镇文化馆站人员经费列入地方财政预算，保证文化队伍的专职、专业化。文化站作为公益性的文化事业单位，要独立设站，不能有名无实；站长要专职，编制和人员要到位；文化站人员工资要与乡镇其他干部同工同酬。同时严把进入关，逢进必考，由县级人事局和文广新局联合组织考试，选好站长，配足专业人员，广播电视村村通和农家书屋的管理纳入文化站的管理范围。二是要保证公益性事业单位的纯公益性质。我省公共文化服务的实施主体主要是“三馆”（群众艺术馆、图书馆和博物馆），必须重新建立财政稳定的供给机制。对市、县、区的“三馆”和乡镇文化站重新核定编制，按照纯公益性质全面实行全额拨发工资福利，保证文化队伍的稳定。三是改变现有的文化公益事业单位的拨款政策，在待遇上要体现纯公益性质。
