1、提案第20100171号
案 由：关于加强我省耕地资源保护和质量建设的建议
提 出 人：民进广东省委员会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
关于加强我省耕地资源保护和质量建设的建议
民进广东省委
耕地是农业最基本的生产资料，耕地面积的多少和质量的高低，不仅关系到农产品的数量和质量，而且关系到农民的生活保障，更关系到国家的经济建设和社会可持续发展。改革开放30年来，广东省高度重视耕地保护与质量建设工作，出台了一系列的法律、法规和政策措施，严格执行耕地资源保护利用的政策和法规，完善基本农田保护制度，围绕中共中央、国务院在《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》精神与《土地管理法》、《农业法》和国务院《基本农田保护条例》及其他有关法律、法规，省政府制定相关的配套法律、法规，使我省农田的保护与质量建设有了一定的法律依据。同时高度重视农田基础设施建设，多途径筹集资金，增加耕地质量建设的投入，省政府按照以工补农、以城带乡的方针，设立了多项专项资金，扶持耕地质量建设，调动了各级政府用地养地的积极性，成效显著。在此基础上，我省也加大了耕地质量监测与耕地地力评价工作的力度，对耕地进行全面普查与土壤肥力和污染的监测，设立了省、市、县多级的土壤质量监测网点，形成了国家、省、市三级监测网络。
但是，随着我省经济建设的高速发展和人口的不断增加，人地关系的基本格局使耕地资源的保护工作面临着尖锐的矛盾和问题，耕地的质量建设面对严峻的困难和挑战。
一、广东省耕地资源保护和质量建设的现状与存在问题
（一）耕地流失严重，数量锐减
随着经济的快速发展和人口的迅猛增加，各项建设用地以及生态退耕等占用大量的耕地，导致广东省耕地面积大幅度减少。统计数据显示，改革开放30年来，广东人均耕地比1980年的1.27亩减少了2/3，以常住人口计算，人均占有耕地面积O.37亩，仅为全国平均数的1/4，远低于联合国粮农组织提出的人均耕地0.8亩的警戒线。据统计，1996-2008年的12年间，全省耕地面积减少615.81万亩，平均每年减少51.31万亩。按户籍总人口计算，人均耕地也从1996年的0.71亩降至2008年的0.45亩，只有全国人均耕地1.38亩的32.6%。珠江三角洲大部分市耕地面积已少于基本农田保护任务指标，一些市、县提出将鱼塘划入基本农田保护区。
耕地数量锐减严重影响了我省农业综合生产能力，据初步测算，因全省耕地面积减少而导致农业综合生产能力相应下降8.5%以上。另外，随着经济社会的发展，非农建设和农业内部结构调整仍将不断占用耕地，而广东省耕地后备资源缺乏，开发补充耕地难度大，成本高，全省耕地总量仍将继续减少，这对于一个人口基数大、耕地资源利用率高、耕地后备资源不足的省份来说，人地矛盾将越来越突出。
耕地流失首先威胁到的是粮食安全，但不仅仅限于此，耕地特别是水田面积的急剧减少大大增加区域洪涝灾害几率，耕地流失与破碎化已经威胁区域生态安全格局的稳定，耕地数量和土壤质量下降导致生物多样性下降、固碳能力严重减弱。另外，一个区域内的耕地锐减还会引发诸如地面沉降、城市热岛效应增强、饮用水水质安全受到威胁等多方面的生态安全问题。
（二）耕地质量下降，地力退化
2008年末全省耕地面积4246.10万亩，其中质量相对较好、灌溉设施完善的高产田只占耕地面积的32.3%，另外67.7%的中低产田受到干旱、瘠薄、洪涝、过粘或过砂等各种限制因素的制约，耕地产出不高。农田基础设施滞后，也严重影响耕地地力潜力的发挥。目前广东省的农田水利基础设施大多数是上世纪六七十年代兴建的，排灌渠道以泥渠为主，经过长期使用，农田水利设施老化、失修，渠道渗漏、堵塞严重，抗御自然灾害的能力大幅度下降。根据障碍因素，全省中低产田可划分为干旱灌溉型、渍潜稻田型、盐碱耕地型、坡地梯田型、渍涝排水型、障碍层次型和瘠薄培肥型七大类型。其中，耕层土壤物理性质较差的障碍层次型面积最大，达1627万亩，占中低产田面积的50%，分布最广，遍及全省各市；这种类型土壤主要是耕层土壤过砂过粘，耕作困难，不适宜作物生长。坡地梯改型中低产田面积有482万亩，占中低产田面积的15%，主要分布在湛江、清远、茂名、韶关等市；这种类型土壤主要是保税蓄水能力不足，遇上气候持续干旱，往往减产或绝产。瘠薄培肥型中低产田面积有383万亩，占中低产田面积的12%，主要分布在惠州、肇庆、韶关、江门等市；该类型土壤耕层浅，土壤养分缺乏，作物生长后劲不足。另外，盐碱耕地型、渍潜稻田型、渍涝排水型和干旱灌溉型的中低产田面积较小，分别占中低产田面积的8%、7%、5%和3%。
根据土壤监测和地力调查结果表明，全省耕地的总体质量不高，地力退化现象严重。近年来，部分地方在实施耕地占补平衡中重数量、轻质量，新增耕地耕层过浅、肥力偏低，致使中低产田的比重继续增大。2004年，广东省农业厅组织全省有关市、县农业局对已通过县级自查的易地开发补充耕地项目区的耕地进行了地力抽查。在全省87个易地开发补充耕地项目中，大部分为中低等地力，其中旱地中等地力占38%，低等地力占62%；水田中等地力也只占30%，低等地力达到70%。随着经济社会的发展，非农建设和农业内部结构调整仍将不断占用优质耕地，而我省耕地后备资源缺乏，开发补充耕地难度大，成本高，补充新增耕地普遍质量差，全省耕地质量总体水平不高。
（三）水土流失严重，农田生态环境恶化
广东省水土流失呈增加趋势，“十一五”期间水土流失面积、流失量分别为“十五”期间的2.6倍和3.2倍。水土流失不仅直接减少现有耕地面积，而且还大大降低了耕地的质量，导致耕地耕作层变薄，保土、保肥、保水能力下降，造成土地贫瘠化、水域富营养化和水体污染。在珠江三角地区，多部门开展的土壤污染情况调查结果均表明，有相当比例的耕地和灌溉水已不同程度遭受重金属的污染，严重威胁粮食生产和农产品质量安全。
此外，施肥结构普遍不够合理，地力培育也不足，也导致耕地质量下降，地力退化。
（四）耕地基础地力下降，占优补劣普遍存在
全省土壤检测和地力调查结果表明，目前广东省耕地质量建设力度不足，耕地总体质量不高，地力退化严重。全省中低产田比例达到67.7%，仍然受到干旱、瘠薄、洪涝、过粘或过砂等各种限制因素的制约，耕地产出不高。全省地力检测结果，在250多个省级检测网点中，有机质下降的比例占53.3%，施入农田的有机肥养分仅占肥料养分重量的15%，而较合理的比例应为40%左右。珠江三角洲的稻田改作菜地后，土壤肥力明显下降。而另一方面，耕地占优补劣现象突出，新增耕地质量普遍偏低2-3个等级以上。在全省87个易地开发补充耕地项目中，大部分为中低等地力，其中旱地中等地力占38%，低等地力占62%；水田中等地力也只占30%，低等地力达到70%，导致中低产田的比重继续增大，耕地生产能力下降。
办 法：
二、加强我省耕地资源保护和质量建设的建议
（一）转变观念，高度重视我省耕地资源保护和质量建设工作
加强耕地土壤质量建设工作，树立“藏粮于地”的理念；进一步推进耕地地力和耕地质量评价工作，提出相应的耕地地力改进技术与措施；搞好土地整理，加强农田生态环境治理，控制水土流失，推进沃土工程，扩大高产稳产耕地面积，建设高标准农田，全面提高耕地质量。“民以食为天，食以土为本”，我们应该高度重视保护与合理利用耕地资源，为广东省的可持续发展奠定最坚实的物质基础。
（二）加强立法，进一步健全耕地保护与质量建设工作机制
在各级政府和有关部门中建立土地管理共同责任制度，加强协调配合，落实监管措施。在下达耕地保护责任考核目标、签订责任状时，具体落实责任主体，分清责任范围，明确责任人承担的行政法律责任。加强耕地保护责任监管检查和考核评价，严格实行行政处罚和法律惩戒，强化依法行政过程中的责任追究制度。建议学习湖南、天津等省的经验，加强调查研究，尽快开展《广东省耕地质量管理办法》的立法工作，为耕地质量建设和管理提供法律支撑。
（三）加强对耕地占优补劣现象的监督与管理力度
目前我省因工业与城镇发展的需要占用了大量的优质耕地，新增耕地质量普遍偏低，占优补劣现象十分普遍。目前政府在数量上的监管到位，但在质量方面明显不足。因此应加大对占用优质耕地后新增耕地质量建设的监督与管理的力度，制定新增耕地质量建设的投入与验收标准，使耕地生产能力达到中等以上的地力要求。
（四）加大投入，着力提高耕地质量建设水平
加大对耕地质量建设和耕地保护的投入，切实加强农田基础设施建设。有计划、有步骤地在我省的粮食生产大县建立一批耕地永久保护区，进行重点投资。以完善田间基础设施和提高基础地力为中心，加大投入，全面推进标准农田建设和测土配方施肥，加大力度改造中低产田，开展种植绿肥、秸秆还田、有机肥料积造和施用，切实提高耕地质量。加强和扶持耕地质量建设和地力培育科学研究和技术推广示范。
（五）加强耕地面积和质量的动态监测和严格管理
为了保护耕地资源，建议进一步加大耕地面积、地力水平、农田污染及环境质量监测和管理的力度，多尺度动态监测全省耕地面积和土壤质量的变化；实行最严格的建设用地审批和耕地保护制度，建立耕地状况定期发布制度，提高公众监督力度。
