1、提案第20100172号
案 由：关于加强我省乡镇公共文化体系建设的建议
提 出 人：民进广东省委员会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
关于加强我省乡镇公共文化体系建设的建议
民进广东省委
乡镇公共文化服务体系是指由政府主导，利用政府和社会资源建立的以满足人民群众文化需求，向基层群众提供公共文化产品和公共文化服务的各种公益性文化机构和体制、机制的总和。2006年国务院在“十一五”规划提出：“积极发展文化事业和文化产业，创造更多更好适应人民群众需求的优秀文化产品。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”2007年党的“十七大”则将公共文化服务体系建设提升到国家发展战略层面，重申要建设覆盖全社会的公共文化服务体系，保障人民群众的基本文化权益。
近年来，我省各级政府已经充分认识到发展公共文化事业的重大意义，从深入贯彻落实科学发展观、推动全省经济社会全面协调可持续发展的战略高度出发，把构建覆盖全社会的公共文化服务体系、保障人民基本文化权益作为各级党委、政府的文化责任，从切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的文化民生问题入手，大力实施文化惠民工程，着力保障人民群众基本文化权益，城乡公共文化服务体系建设取得了明显的成效。但是我们还应看到，我省乡镇基层公共文化服务建设的基础仍然非常薄弱，尤其是东西两翼和粤北山区的公共文化服务水平远落后于全国的平均水平，这种城与乡、珠三角与其它地区的差距对于我省实施“双转移”、加快全省经济的均衡发展是极为不利的。发展乡镇公共文化服务对丰富和完善全省公共文化事业有着积极的现实意义。加强乡镇公共文化服务体系建设，切实保障人民群众的基本文化权益，是构建社会主义和谐社会的重要基石，是在新的历史条件下转变政府职能，建设服务型政府的重要任务。
一、我省乡镇文化体系建设的基本情况
1、公共文化服务政策法规体系不断完善
广东省委、省政府一贯重视公共文化服务体系建设。近年来，先后出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于加快建设文化大省的决定》和《广东省建设文化大省规划纲要》等一系列政策措施，明确提出要以粤东、粤西和山区为重点，不断加大对农村文化事业的扶持力度，组织开展形式多样的农村文化活动，积极培育农村文化市场，广泛开展文化科技“三下乡”，并坚持以乡镇综合文化站为重点，不断加大政府投入，全面推进文化惠民，加快发展农村乡镇文化事业。《珠三角地区改革发展规划纲要》也明确提出了实施基层文化全覆盖工程、建设农村“十里文化圈”的目标。《广东省市县乡镇机构改革实施意见》中也要求乡镇事业单位改革要在整合乡镇文化站、所基础上设置综合性的文化服务中心，并定位公益性质，以保证政府公共服务的有效实现。《广东省乡镇机构改革试点实施意见的通知》也将乡镇文化站等事业单位列入公益类，并提出采用政府保障、项目拨付、购买服务等方式积极探索农村公益性服务的实现方式和运行模式，形成以政府为主导、社会参与的多元化公共文化服务投入格局。
2、公共文化服务基础设施体系初步建成
近年来，我省认真实践科学发展观，将构建公共文化服务体
系作为战略性、全局性的重要工作摆在突出位置，同时积极落实国务院《关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》的有关精神，公共文化服务体系建设迈上了一个新的台阶。
从1998年起至2002年，广东省每年安排4500万元，5年共投入2.25亿元，用于扶持贫困山区县图书馆、文化馆、乡镇文化站等基层文化设施建设。2004年至2008年，省政府再次安排专项资金1亿元，用于扶持东西两翼基层文化设施建设，使全省基层文化设施得到普遍改善。为启动农村电影放映“2131工程”，省政府自2004年至2008年每年安排专项资金435万元，解决广大农村看电影难的问题，确保21世纪我省农村每月每村能看到一场电影。从2009年起，省财政每年安排农村电影放映“2131工程”专项经费500万元，支持欠发达地区农村电影放映工作。为解决流动图书馆的经费问题，从从2009年起省财政每年安排流动图书馆专项经费600万元，用于解决困难地区群众借书难、看书难问题。2005至2006年全省各级财政投入1.26亿元，实施自然村“村村通”建设工程，从2007年起，每年再安排2000万元用于广播电视无线覆盖工程建设。根据国务院办公厅转发《文化部、财政部关于进一步加强全国文化信息资源共享工程建设的意见》的通知要求，省财政2009年安排700万元，用于省级和试点县文化信息资源共享工程建设。按照新闻出版总署、财政部等8部委关于《“农家书屋”工程实施意见》的要求，我省研究制订了《广东省“农家书屋”工程实施方案》。省财政从2007年起至2010年共安排1800万元用于“农家书屋”工程建设。
3、公共文化服务供给能力逐步提高
2008年，全省艺术团体上演剧目867个，全年演出14704场，平均每团116场，观众达1950万人次，本年收入47811万元，总支出48725万元，演出收入11354万元。全省图书馆总藏量3995万册（件），总流通4101万人次，书刊外借2081万册次，人均藏书0.42册，人均购书费1.02元。群众艺术馆、文化馆（站）共举办展览7760个，组织文艺活动30555次，举办训练班20817个。
不仅文化服务数量较以往有了大幅度的提高，服务的内容也日趋丰富和多样化。各地乡镇文化站不仅开设了培训班、电脑室、地方戏剧社、民族乐团、鼓乐队舞狮队等，同时还结合农民需要举办科技讲座，免费为农民派送农技资料，努力提高农民的思想道德水平和科学文化素质。一些条件较好的乡镇文化站还致力于特色文化建设，依托传统节日、重大庆典活动和民族民间文化资源，以广场文化活动为载体，充分挖掘非物质文化遗产的价值、适度开发利用文化遗产，积极开展群众喜闻乐见的文化活动。
二、公共文化服务体系建设存在的问题
1.经费投入缺乏制度保障
公共文化服务的经费投入主要是依据中央关于“中央和地方财政对宣传文化事业的投入要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政收入的增长幅度”的文件精神和省人大决议关于“各级财政的文化事业经费应不低于当地财政总支出的1%”的规定。而实际上经济条件好的、且领导比较重视的乡镇投入较多，相对有保障；经济条件差的、领导不够重视的乡镇则投入较少或者基本不投入，这就造成了各地农村文化事业的发展也不平衡。目前，乡镇政府债务也已经成为当前制约农村经济发展和建设和谐社会的一个突出问题。全省1300多个乡镇中，除了珠三角地区之外，粤北山区和东西两翼绝大多数乡镇都程度不同地存在政府负债运营问题，县市一级的财政状况也不容乐观。在这些地区，大部分乡镇文化站活动经费基本上没有列入当地财政预算，因经费紧张，许多乡镇文化站业务难以开展。
2.尚未建立科学有效的考评机制
公共文化服务体系建设是国家文化事业发展的有机组成部分，也是整个社会公共服务事业的重要方面。目前，国家在教育、卫生、科技等方面的公共服务投入力度较大，指标性考核内容较多。相较而言，政府对公共文化服务的考核力度较小，对各级政府的约束力就不强。缺乏刚性指标的指引，公共文化服务体系建设中人、才、物的投入就很难得到落实。目前公共文化服务体系服务阵地的薄弱主要体现在偏远和不发达地区，在这些地区，不建立一个科学而有力的考核评估体系，自觉建设公共文化服务体系就很容易流于形式。
3.公共文化服务的硬件、软件发展不均衡
公共文化服务体系建设应坚持形式与内容的统一，硬件建设
与软件建设要同步推进、双管齐下。有些地方，尤其是基层公共文化服务机构的硬件设施投入非常大，动辄花费数千万甚至几亿元去修建一个文化形象工程，但政府对文化软件的投入锱铢必较，导致服务内容、服务产品、服务手段比较单一，公共文化服务的受益面比较窄。上级政府往往重视文化站的硬件设施是否达标，而忽视服务的内涵和实效。有限的经费过多地投入到硬件建设上，必然会影响公共文化服务的质量。强化基层文化服务机构内涵建设，应当合理分配资金使用，强化服务手段和措施，扩大受众覆盖面，提高社会效益等相关内容。
4.人才梯队建设缺乏长效机制
在我省，基层文化服务部门大都没有专门编制和机构。自乡镇街道机构改革之后，文化站多与社会事务办、科技、卫生、计生等合并办公，编制相应减少，有时一人身兼数职，出现虽有文化专干的编制而人员并非专职专用的现象。乡镇文化站工作人员编制本来就少，在实际中还经常被占用，以致真正从事公共文化服务的人员比规定要少，运作经费又常常缺乏，基层文化站职能有弱化的趋势。由于乡镇文化队伍管理体制长期未能理顺，文化站普遍无专职人员，有些乡镇和村的文化站点管理人员由镇、村（居）委会干部兼任，文化干部的业务素质难以保证，人员在岗不在行，活动难以正常开展。据统计，广东省每万农村人口配备的基层文化服务从业人数还不到一人，其中中级职称以上的只占总人数的5.8%，这个数字在粤东、粤西和粤北山区就更低了。
办 法：
三、加强乡镇公共文化体系建设的对策与建议
基层文化服务体系是面向农村传递党和国家的大政方针、传播先进文化信息的重要阵地，是保护非物质文化和传承传统文化的重要举措，大力发展乡镇基层文化服务体系对打破城乡二元制结构、促进城乡一体化以及加快实施产业转移和产业升级起到了重要的支撑作用。及时发现乡镇公共文化服务中的问题和不足，找出科学的应对思路和策略，将对完善乡镇公共文化服务体系、全面提高服务水平、促进全省各地共同发展起到巨大的推动作用。
1.创新乡镇公共文化服务的投入机制，要以制度建设强化公共文化事业科学发展的保障机制，同时积极引导和鼓励社会力量参与公共文化建设。
乡镇公共文化服务体系是整个公共文化服务体系的重要组成部分，因缺乏强有力的监管，各级政府在落实中央关于“中央和地方财政对宣传文化事业的投入增加幅度不低于财政收入的增长幅度”和省人大决议关于“各级财政的文化事业经费应不低于当地财政总支出的1％”两方面普遍做的不够。建议通过立法明确各级政府对公共文化建设的投入额度，建立市、县（市、区）分担创建公共文化建设示范区的保障及增长机制，确保公共文化服务经费足额投入。同时，严格规范财政收支和拨付制度，切实保证公共文化建设专项经费能够落实到位。考虑到粤东、粤西和粤北山区乡镇的实际经济情况，建议省级财政对这些地方的公共文化建设适度倾斜，努力缩小各地公共文化服务的差距。
公共文化服务体系建设的责任主体是政府，但参与主体则不仅仅是政府，还包括了海外华侨、港澳台同胞、企业和个人等社会力量。建议政府应当转变职能，由“办文化”向“管文化”的转变，尽快建立和完善以政府投入为主、社会力量积极参与的公共文化服务投入机制，畅通社会力量进入公共文化服务领域的渠道，引导和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体、建设公共文化设施、提供公共文化服务，形成全社会支持公共文化的良好氛围和有效机制。
2.继续加大公共文化设施的普及力度，基础设施建设要把握功能优先于环境、覆盖面优先于达标率的原则。
我省公共文化服务设施总量不足，地区发展不平衡，城乡文化发展差距较大，服务体系尚未覆盖全社会。在一些经济欠发达地区，“村村通”工程还有盲区，文化信息资源共享工程覆盖率极低，“农家书屋”工作也刚刚起步……，公共文化服务体系建设的人物非常紧迫。
加强乡镇公共文化服务体系建设，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐农村的必然要求，是维护好、实现好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径。建议本着“大项目少花钱、小项目不花钱”的原则鼓励各地区从本区实际出发，根据农村空房多、岭南祠堂多的特点，改造和利用空置房，因地制宜发展农村基础文化设施建设以填补文化阵地的不足。对于公共文化项目要注重功能和实用，尽量避免硬件建设的高投入和低产出，以实用作为文化服务的衡量标准。各级政府应着力加强监督检查，对文化设施不健全的乡镇农村要进行详细摸排，在财力有限的情况下要先覆盖，后达标保障大多数人平等地享有文化服务的权利。
3.建立一套科学、可操作性强的公共文化服务指标体系，完善乡镇公共文化服务绩效考核和评估机制。
现有的考评偏重于达标率，指标单一，既不科学，也不够全面，对领导干部缺乏约束力。建议参照党政部门其它各项工作的指标考核体系，并根据不同地区社会、经济和人口实际状况，迅速建立起一套适合于广东省乡镇文化建设的考核评估体系，切实发挥把握方向、统筹规划、政策引导、强化扶持、有效监管的作用。
完善乡镇文化体系建设的测评体系要以设施、服务内容和质量、管理水平等为标准，确定考评办法与奖惩制度，对基层文化工作完成情况进行量化考核。在此基础上，还应当建立市、区（县）、镇各级政府公共文化服务指标的综合考核框架体系，量化公共文化服务投入、质量、效率和水平标准，并将其作为考核和评估政府绩效的内容之一。
4.拓展公共文化活动内容和方式，丰富公共文化产品和服务，满足广大农村人口的各种精神需求。
与基层公共文化设施的大投入相比，公共文化产品供给明显不足，服务内容、形式以及质量还有待进一步提高和创新。今后，乡镇公共文化服务的重点在于创新活动内容，更新工作方式，提高公共文化产品和服务供给能力，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本文化权益问题，充分体现公共文化服务的公益性、共享性、协调性和多元性。丰富公共文化产品和服务，既要满足人民群众不同层次的文化需求，更要激发农民的积极性，形成文化交流的互动。要让农民自觉靠拢健康文化，远离低俗文化；自觉学习科技知识，改善生活条件；自觉接受正确思想，建设和谐新农村。
5.加强公共文化体系的组织建设，进一步理顺管理体制，培养一支素质高、业务精的稳定的基层文化队伍。
现有的管理体制很难适应文化事业发展的要求。建议：
⑴改革现有的乡镇文化队伍管理体制，建立文化馆站人员由文化部门垂直管理的体制，乡镇文化馆站人员应经费列入地方财政预算，以保证文化队伍的专职和专业化；
⑵抓好公益性文化事业单位的定编定岗工作，按国家有关要求落实编制，不断提高公共文化服务人员数量和质量。对市、县、区的“三馆”和乡镇文化站重新核定编制，按照公益性质全面实行全额拨发工资福利，保证文化队伍的稳定；
⑶建立健全公共文化服务从业人员上岗培训制度，加强规范化管理，完善基层文化干部的职称评定、专业技术人员资格评定和聘用机制。通过公开招聘等办法，吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域发展；
⑷充分利用社会人力资源的优势，广泛发动志愿者，建立文化义工队伍，建立志愿服务基层文化的人才数据库，培养造就一批懂行、肯干、业务精良的基层业余文艺骨干，进而鼓励和引导社会人员从事公益性文化服务。
